Algunos comentarios sobre las primeras reacciones a la propuesta de reforma de la RGI. Luis Sanzo

Tras la presentación en el Parlamento Vasco del Documento de Bases para la Mejora de la Renta de Garantía de Ingresos, se ha abierto un debate bastante agrio sobre el contenido de las propuestas del Gobierno. Sin embargo, algunos aspectos merecen ser tomados en consideración para no perder la esperanza de avanzar hacia algún tipo de acuerdo favorable a la ciudadanía.

Una RGI por hogar

La principal crítica a la oferta gubernamental se ha centrado en la propuesta de una única RGI por hogar. Veamos al respecto qué dice la legislación actual y qué plantea la alternativa del Gobierno.

Respecto al contenido de la legislación vigente, debe recordarse de partida que el artículo 9 de la Ley 18/2008, que establece la RGI, mantiene el planteamiento histórico de considerar más de una unidad de convivencia, y por tanto posibles prestaciones, dentro del hogar (con un límite de dos en la actualidad). Pero lo hace, también en consonancia con esa historia previa, presentando el tratamiento de estas situaciones en términos de excepcionalidad (art.9.2).

Para hacer posible esa combinación de prestaciones en el hogar, la mayor parte de las excepciones previstas se vinculan a circunstancias de convivencia que son reflejo de situaciones de extrema necesidad. Respecto a las mismas, la norma establece sin embargo topes de tiempo, en general de doce meses, prorrogables por otro periodo de similar duración. Esta temporalidad se aplica, por ejemplo, a personas inmigrantes que viven solas pero forman parte de un matrimonio o pareja, a víctimas de maltrato doméstico, a casos de retorno al hogar por separación o divorcio, etc. En realidad, estos criterios combinados de excepcionalidad y temporalidad se aplican en casi todos los casos contemplados por la ley, incluido en el del acogimiento por extrema necesidad.

En sus aspectos generales, la propuesta realizada por el Gobierno Vasco no cambia la aproximación que permite la consideración, excepcional y temporal, de más de una unidad de convivencia dentro del hogar. De esta forma, cuando hace referencia a “casos atípicos y durante periodos específicos”, la propuesta no introduce cambios reales en la aproximación excepcional y temporal que se aplica en la actualidad.

Las situaciones extraordinarias contempladas hasta ahora seguirán, por ello, siendo objeto de consideración. De hecho, la propuesta gubernamental señala que la aproximación general de una RGI por hogar, que también preside la legislación actual, “debe ajustarse [] a la realidad de que, en determinadas circunstancias, personas sin relación afectiva o familiar entre sí se ven obligadas a vivir de manera conjunta, presentando situaciones sociales muy diferenciadas”. Y lo hace con una aproximación comparable a la normativa en vigor: “Las prestaciones concedidas por esta vía tendrán una limitación temporal, que cabría situar entre 12 y 24 meses, entendiendo que la ausencia de proyecto de vida en común debería, razonablemente, dar lugar a la búsqueda de fórmulas habitacionales alternativas en ese periodo”.

Lo que en realidad aporta la propuesta presentada ante el Parlamento es una simplificación del tratamiento conceptual de la unidad de convivencia. Así, la unidad de convivencia se vincula ahora, con carácter general, a todas las personas residentes en el domicilio, con una aproximación que permite equiparar “en la mayor medida posible la idea de la unidad de convivencia a la convivencia real de las personas en el mismo hogar o domicilio, con independencia de las formas de relación jurídica existente entre ellas, de forma que se tienda a la concesión de una sola RGI para todas las personas empadronadas en un mismo domicilio”.

En la misma línea de simplificación, las excepciones vinculadas a la necesidad no se remiten ahora a una larga retahíla de supuestos, sino que se aplican de forma general a las personas que se definan a sí mismas como unidad de convivencia diferenciada dentro del hogar, sin entrar a delimitaciones normativas complejas sobre qué tipos de unidades secundarias pueden acceder o no al derecho. Así, en aquellos supuestos en que “personas que carecen a priori de un proyecto de convivencia en común” se vean obligadas a vivir de forma conjunta, con independencia de sus características, las personas afectadas podrán optar por formular una demanda separada de la prestación dentro del actual hogar.

Hay también continuidad en la idea de no permitir más de una RGI complementaria (o secundaria) dentro del hogar al señalar que la demanda de las personas implicadas “tendrá que ser única en cada hogar, de acuerdo con lo que decidan las personas afectadas− relativa en exclusiva a una parte de las personas residentes en dicho hogar”.

Este planteamiento tiene dos ventajas: simplifica la gestión y no da pie a interpretaciones. La propuesta se centra en lo realmente existente, y en la propia consideración de la situación por las personas residentes en el hogar, lo que implica algunas mejoras. Por mencionar un caso, se superan los problemas asociados al apartado 1 del artículo 5 del Decreto de desarrollo de la RGI que limita el posible acceso a la prestación a personas que residen solas de facto pero que están unidas a otras por matrimonio u otra forma de relación permanente análoga a la conyugal (salvo algunos supuestos determinados).

Hay además un avance en la consideración del tratamiento temporal de la necesidad que va más allá de lo previsto en la normativa actual. Esto se hace evidente al comprobar en la propuesta que el límite temporal de doce a veinticuatro meses podrá “ser susceptible de prórroga en caso de que se prolongue la situación de necesidad, y no exista otra alternativa habitacional razonable”. La falta de una solución habitacional adecuada permitiría así prolongar la protección.

Parece, por tanto, que la propuesta se centra en simplificar y mejorar la atención en caso de que se mantengan las situaciones de necesidad, y no en introducir restricciones formales respecto a la protección hoy garantizada.

Es cierto, sin embargo, que trata también de prevenir agravios comparativos, y de esta forma la propuesta del Gobierno Vasco limita la distancia existente en el nivel de protección (para formas de vida comparables) entre quienes combinan más de una RGI dentro del hogar y quienes no lo hacen. La propuesta hace referencia en este punto a “conductas que buscan beneficiarse de un mejor tratamiento en el marco de la RGI mediante la división artificial de unidades de convivencia que en la práctica existen como tales”. Se trata de una circunstancia que ha fundamentado parte de las críticas habituales a la RGI. Y, en ese contexto, no parecen a priori rechazables tres ideas que se señalan en la propuesta para abordar esta cuestión:

  1. a) “garantizar una protección similar a las diferentes UC
  2. b) “no penalizar comparativamente las formas de vida estables −al margen de la relación jurídica formal que exista entre las personas implicadas− con relación a las que se basan en la pura conveniencia temporal o coyuntural”.
  3. c) “favorecer un diseño neutral de la prestación desde el punto de vista de las formas de convivencia, eliminando los incentivos que hoy pueden existir para la no declaración de unidades de convivencia reales”.

Puede sin duda discutirse en qué niveles establecer las diferencias en las cuantías garantizadas en estas situaciones de convivencia cercanas (dos personas sin relación entre ellas que deciden vivir juntas por razones de necesidad; un matrimonio o pareja; u otros tipos de convivencia entre dos familiares, por citar formas de vida con similitudes evidentes). Pero, de partida, no deberían constituir un motivo para renunciar a posibles acercamientos entre las partes.

Las cuantías

Una de las consecuencias de la ILP para una Carta de Derechos Sociales fue la vinculación de la cuantía base de la actual RGI, en su momento Renta Básica, al salario mínimo interprofesional (SMI).

Aunque positiva y bienintencionada, esta pretensión de asociar la prestación al SMI ha tenido dos consecuencias negativas. La primera es la dependencia de la fijación de la cuantía base de la RGI de la volatilidad en la toma de decisiones sobre la cuantía del salario mínimo, decisiones vinculadas además a gobiernos sin relación alguna con la política RGI (con intereses a veces contradictorios con esa política). La experiencia al respecto muestra tanto largos periodos de estancamiento. sin subida alguna del SMI, como momentos de auge de la cuantía, en ocasiones sustanciales, como la de 2017, que en general tienden a ser meramente coyunturales.

Además, la sujeción a un indicador como el SMI no garantiza nada per se. No impidió, en este sentido, la aplicación de una reducción del 7% en las cuantías de la RGI durante la fase más aguda de la crisis. Tampoco garantiza ajustes automáticos en el nivel de las prestaciones. Guste o no a los detractores de la decisión reciente del Gobierno Vasco en esta materia, el decreto regulador del nuevo salario mínimo para 2017 dejaba en manos de los gobiernos de las CCAA la posibilidad de abstraerse de la subida del SMI establecida.

Lo que se olvida con frecuencia, al considerar la propuesta de Carta de Derechos Sociales, son algunas de sus consecuencias negativas, alguna implícita en el propio contenido de la ILP. La más llamativa es la propuesta de reincorporación a la legislación sobre garantía de ingresos del principio de contraprestación. El artículo 9 de la ILP proponía así que “los beneficiarios de la renta básica, y durante el tiempo que sean acreedores a la misma, estarán obligados a suscribir un acuerdo negociado con la Administración, por medio del cual se establecerá la aportación o contrapartida social que deberán realizar en beneficio de la sociedad”. Esta propuesta se enfrentaba directamente con el principio de doble derecho que había introducido la Ley contra la Exclusión de 1998. Se tradujo en la previsión, para para poder ser persona beneficiaria de la prestación de “la certificación del estado de necesidad expedida, según el criterio de la renta básica, por parte de los servicios sociales de base” (artículo 6 de la Ley 10/2000). Por suerte, la normativa de desarrollo de la inserción social se mantuvo ajena a esta previsión, ajustándose a los principios más abiertos de la Ley contra la Exclusión.

La otra consecuencia negativa, en este caso no prevista por los promotores de la ILP, fue la introducción de topes máximos en las cuantías, topes que en el periodo de crisis acabarían por resultar muy perjudiciales para las familias con hijos o hijas. Pues bien, uno de los puntos más positivos de la nueva propuesta es flexibilizar de forma sustancial este sistema de topes, definiendo cuantías más favorables en comparación con la norma realmente vigente en la actualidad.

Pueden considerarse algunos aspectos de la propuesta en materia de cuantías para poner en evidencia el avance que, en este punto, supone la propuesta gubernamental. En el caso de una persona sola, la nueva cuantía propuesta es de 650 euros. Se sitúa claramente por encima de los 600 € de la Renta Garantizada navarra y de los 634,97 hoy garantizados en Euskadi (tras aplicar el 7% de descuento).

En el caso de una pareja con dos hijos o hijas, frente a los 901,94 asignados en la actualidad, la propuesta se sitúa en 1.014 euros, muy cerca de los 1.047,54 que se derivarían del escenario de aplicación del escenario más favorable, sin aplicación del descuento actual del 7%.

En el caso de la misma pareja, pero con cuatro hijos/as, la cuantía garantizada sería de 1.200 euros, en este caso por encima de los 1.047,54 euros que en el escenario más favorable le podría asignar la normativa actual.

Es verdad que, en el caso de estas familias con dos o más hijos, las cuantías son algunas decenas de euros más bajas que las de Navarra. Pero es preciso recordar que en Euskadi se establecen complementos por PCV/PEV que no existen en la comunidad vecina.

Al margen de los hogares con hijos o hijas, también hay mejoras respecto a la situación actual. En el caso de cuatro hermanos o hermanas, el nivel garantizado es de 950 euros. Es una cuantía superior al máximo de 901,94 euros actual y cercano a los 974,22 euros que se derivarían de la aplicación íntegra de la subida del actual salario mínimo (con el 7% de descuento asociado).

Por supuesto, podrían mejorarse estas cuantías, y es el Parlamento Vasco el único con poder real para determinarlo en última instancia. Pero el punto de partida de la propuesta es un paso decidido en una dirección de mejora, con un planteamiento de cuantías que resulta similar al de Navarra (en realidad mejor si se tiene en cuenta que en Euskadi existen complementos por vivienda y un derecho garantizado a la misma).

La propuesta, en todo caso, es mucho más favorable que el sistema de cuantías actual. En este sentido, el cambio en la concepción de la unidad de convivencia viene acompañado de una aproximación mucho más adaptada a la realidad en los niveles de protección. Como ocurre en Navarra, no obstante, algún tipo de indexación de las cuantías base a un indicador objetivo, asociado a la necesidad (IPC, indicadores EPDS, etc.) podría ayudar a ofrecer mayor seguridad.

Otras mejoras significativas

Hay otras mejoras relevantes a considerar en la propuesta. Una decisiva, en particular, es la supresión de los límites temporales en el sistema de bonificación al empleo. Los topes de dos años, ampliables a tres, que se introdujeron con la nueva RGI en 2008, quedarían superados de aprobarse la nueva línea de actuación. Se volvería así a la concepción de bonificación estructural, sin límites, que se estableció en la Ley contra la Exclusión de 1998. El tope máximo de 400 euros resulta, por otra parte, compatible con un nivel de protección mucho más favorable a la población trabajadora con bajos salarios que el que garantiza a medio plazo el escenario actual.

También debe destacarse la reducción del tiempo de empadronamiento que se plantea respecto a las unidades con presencia de menores, así como el establecimiento de un tiempo de prescripción de dos años en la reclamación de pagos indebidos. Esta última medida permitiría evitar que se traslade, de forma excesivamente dilatada en el tiempo, a la población beneficiaria la responsabilidad que tiene la Administración de desarrollar una gestión rápida y eficaz de estos pagos indebidos.

La consideración de la vía fiscal abre posibilidades, además, de abordar el tratamiento de los complementos de pensiones desde una perspectiva más individualizada.

Un acuerdo posible

Es sin duda posible encontrar elementos discutibles en la propuesta. Ni siquiera los miembros de un mismo partido se sentirán por completo de acuerdo con una formulación única. Pero la cuestión clave es determinar si la propuesta planteada constituye o no una base para trabajar en dirección a un nuevo acuerdo sobre la RGI. De partida, es preciso señalar que la formulación se aleja por completo de lo que es hoy habitual en muchos otros lugares de Europa: restricciones de acceso a personas sin derecho de residencia, límites temporales, formas duras de contraprestación, etc. Convendría recordarlo.

Algunas noticias recientes parecen aportar, además, una perspectiva más positiva de cara al desarrollo del debate. En este artículo, Joseba Egibar, por ejemplo, parece recordar desde el PNV el espíritu de acuerdo que impulsó la aprobación de la Renta Garantizada navarra al apelar al “acuerdo sobre la renta básica que tenemos PNV, EHBildu, Podemos e Izquierda-Ezkerra en Navarra”.

Las declaraciones de Tinixara Guantxe, representante de Podemos, son igualmente interesantes al centrarse, de forma crítica pero concreta, en las cuestiones centrales que deberían ser objeto de negociación. A priori, el análisis de esas declaraciones no permite descartar de partida la posibilidad de acercamientos. En la misma línea, EH-Bildu se ha mostrado contraria a los recortes, pero tampoco ha introducido elementos que impidan de partida avanzar hacia ese consenso. La participación en este proceso de una persona conocedora de la historia de la política de garantía de ingresos, como Nerea Kortajarena, es garantía de ecuanimidad en la valoración de la propuesta por parte de la izquierda abertzale, tanto de los aspectos más positivos como potencialmente más criticables, de la propuesta.

El consenso a buscar debería procurar ser lo más amplio posible. La ventaja comparativa de Euskadi es que las posiciones de PSE, hoy en un gobierno de coalición, y del propio PP podrían permitir un acercamiento más amplio que el conseguido en Navarra. Debe recordarse al respecto la reciente ILP impulsada por los populares en Euskadi. Algunas de las reservas planteadas en aquella ILP, en términos de mejor tratamiento de los aspectos patrimoniales, para no perjudicar a ciertos colectivos, hoy excluidos de la norma, eran positivas y han sido en gran medida tomadas en consideración en la propuesta presentada por el Gobierno Vasco. En cualquier caso, es preciso recordar que la conveniencia de tener en cuenta los planteamientos de toda la ciudadanía a la hora de buscar el mayor grado de acuerdo posible.

En este sentido, es importante que ninguna de las partes sienta que se queda por completo al margen en una cuestión tan básica como ésta. El sistema de garantía de ingresos en Euskadi ha conseguido mantenerse, y superar la última crisis, sobre la base de grandes acuerdos. Tratar de alcanzar un nuevo acuerdo de ese tipo debería ser posible. Al menos debería ser la pretensión básica de los actuales representantes de la ciudadanía en el Parlamento Vasco. En última instancia, son ellos y ellas quienes tienen la última (y decisiva) palabra.

La mayor trampa, en cualquier caso, consistiría en renunciar de partida al debate y a la posibilidad de algún acuerdo.

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