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El debate sobre la ILP sindical para una prestación de ingresos mínimos. La intervención de Carlos Bravo. Luis Sanzo

Siguen las intervenciones en la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso en relación con el debate de la Proposición de Ley, impulsada por UGT y CCOO, sobre el establecimiento de una prestación de ingresos mínimos en el ámbito de la Seguridad Social.

A petición del Grupo Parlamentario Socialista, el 28 de noviembre intervino uno de los más firmes defensores de la propuesta, el Secretario de Políticas Públicas y Protección Social de CCOO, Carlos Bravo. La intervención merece ser reseñada por su carácter aclaratorio respecto a lo que constituyeron las concepciones y motivaciones últimas de los impulsores de la Iniciativa Legislativa Popular. Algunas de las principales tesis defendidas por el líder sindical se presentan a continuación, de forma ordenada y tomando la literalidad del contenido de la intervención.

Una renta mínima para personas desempleadas

En la aproximación sindical, tal y como queda reflejada por Carlos Bravo, la prestación de ingresos mínimos planteada en la ILP se perfila como una Renta Mínima. Como señala el responsable de CCOO, “esta iniciativa no es una renta básica”, tampoco una Renta Garantizada, sino “una iniciativa de renta mínima”, sujeta por tanto a condicionalidad, en especial en la vertiente de ingresos.

Bravo apela, en este contexto, al punto 14 del Pilar Europeo de Derechos Sociales para fundamentar su apuesta por la prestación. Así, señala que, entre sus veinte puntos “el número catorce es un llamamiento al desarrollo de sistemas de rentas mínimas en el conjunto de los estados donde además los fondos sociales comunitarios pueden jugar un papel relevante también”.

No se trata sin embargo de una renta mínima que pretenda llegar a todas las personas necesitadas. Su objetivo es más limitado: garantizar unos ingresos mínimos a las personas “con disponibilidad para trabajar, que carecen de empleo, y de recursos mínimos”, para ellas y para los familiares a su cargo. Bravo presenta, por ello, la prestación de la ILP como una de las medidas “que permiten, no avanzar totalmente en el establecimiento de una renta mínima en España, pero avanzar sustancialmente en una garantía de rentas suficiente, en este caso en el marco de la protección por desempleo”. Una medida que acepta que pudiera implantarse de manera progresiva pero que, en todo caso, ve como un mecanismo necesario para poder hacer frente a cualquier nueva crisis.

Una acción situada en el marco de la Seguridad Social que pretende cubrir un vacío percibido entre la acción asistencial del Estado y las rentas mínimas de las comunidades autónomas

Los sindicatos siempre han apostado por situar su propuesta en el marco de la Seguridad Social, algo que no consideran inconstitucional. Enmarcada en el artículo 41 de la Constitución, “lo que estamos haciendo es una prestación de carácter asistencial”, algo que Carlos Bravo considera compatible con las normas constitucionales puesto que el sistema de Seguridad Social tiene también una dimensión asistencial.

Su visión de la prestación como “una prestación estructural, de carácter permanente en el tiempo”, justifica, por otra parte, que no pueda ser tratada como una medida similar al PREPARA, susceptible de ser situada, por su dimensión temporal y extraordinaria, en el contexto del artículo 149.1.13 (relativo a la planificación general de la economía) y, por tanto, transferible a las comunidades autónomas.

Se trata, en cualquier caso de una concepción centralista del sistema, con encaje constitucional en el 149.1.17 de la Constitución que define la competencia estatal en materia de legislación básica de la Seguridad Social.

Que no excluye una gestión autonómica de la prestación

La voluntad de actuar en el marco de la “caja única” de la Seguridad Social no es sin embargo incompatible, dado que hay formas de ejecución diferenciadas, “con una experiencia al respecto que nos es de utilidad aquí”, la de las Prestaciones No Contributivas de la Seguridad Social. Como señala Bravo “el modelo de las PNC para aplicar esto, nos parece que es posible”, “ya tenemos una parte de la Seguridad Social donde la legislación por parte del estado, la financiación por parte del estado, la … uniformidad de la prestación en el conjunto del territorio es compatible con que la detección de necesidades y la tramitación de esas prestaciones se produzcan en el ámbito de las comunidades autónomas. Son las pensiones no contributivas”. “En ellas pensábamos” cuando estaban definiendo la ILP, remarca. Aunque es posible discutir en parte esta afirmación tan tajante puesto que, como de hecho acepta el propio Bravo, la ILP hablaba de “entidad gestora, sin más”.

En cualquier caso, la referencia a las PNC sirve ahora a los promotores de la ILP para no cerrar puertas. El que la nueva prestación se integre en Seguridad Social, algo que ven necesario los sindicatos, “no es incompatible con que en la gestión, en la ejecución, en la detección utilicemos … figuras que ya conocemos” y que se han puesto en marcha con las mencionadas prestaciones.

En cuanto al marco de actuación, no le parecen inadecuadas ni la vía de los servicios sociales ni la del sistema de empleo. “Ambas soluciones son viables”.

Pero que, en su concepción, pretende situarse al margen de las comunidades autónomas

Sin embargo, la voluntad de situar conceptualmente la prestación al margen de las comunidades autónomas era difícilmente discutible en la concepción sindical. El objetivo de los sindicatos con la ILP era cubrir “un vacío de cobertura evidente” entre el sistema de subsidios de la Seguridad Social y las prestaciones “de naturaleza distinta que asumen las comunidades autónomas”. En este espacio intermedio detectaban un amplio vacío de cobertura, “creciente en los momentos de crisis, decreciente pero existente en los momentos de bonanza”. Su propuesta básica, por tanto, se centra en completar los vacíos del sistema desde la Seguridad Social.

En palabras de Bravo, la iniciativa planteada “permite completar el mapa de cobertura por desempleo”, un objetivo que es prioritario respecto a lo que sería la intensidad de la protección cuya mejora sería sin embargo posible con el tiempo (CCOO acepta que los 430,27 euros de la prestación suponen una cuantía muy baja, aunque coherente con lo que el legislador ha pretendido al fijar los niveles de referencia de la cobertura asistencial).

Liberar a las comunidades autónomas de una acción que no les corresponde:

Sin embargo, la propuesta sindical no se explica del todo en términos del vacío de cobertura planteado. También es determinante una cierta concepción sobre el papel sociale que corresponde a Estado y Comunidades Autónomas, ligado a la dicotomía de atención entre personas desempleadas y excluidas sociales.

Una tesis básica de Carlos Bravo es que la prestación de ingresos mínimos planteada por los sindicatos tendría un efecto positivo directo sobre la acción de las comunidades autónomas porque permitiría “y esto es muy importante … liberar a las comunidades autónomas de un gasto que están asumiendo hoy”. No se trata sin embargo, con esta aproximación, de facilitar “una forma adicional de financiación de las comunidades autónomas”. Ése “no es el propósito”, “no pretendemos liberar de gasto a las comunidades autónomas, no pretendemos por aquí aumentar la financiación autonómica”. Lo que pretenden los sindicatos es situar a las comunidades autónomas en una acción social muy concreta: la directamente relacionada con la atención a la exclusión social, algo que -en su opinión- no tiene relación directa con la protección directa al desempleo.

Es en este contexto en el que la ILP “permitirá liberar también recursos a las comunidades autónomas que deberán dedicar a reforzar sus políticas sociales”. Según Bravo, con su actuación actual, las comunidades autónomas están “protegiendo a personas que son empleables, que están en situación de trabajar, y que han agotado todas las redes de protección estatales y sólo les ha quedado la posibilidad de refugiarse, por carencia de rentas, en las redes asistenciales, de las comunidades autónomas”.

Desde su punto de vista, se trata de un error porque, con esa actuación, las comunidades autónomas “están infraprotegiendo, a muchas personas” porque “hoy las comunidades autónomas estén protegiendo a personas, en el ámbito de sus competencias de asistencia social, pero también estén protegiendo a personas que han agotado todas las prestaciones por desempleo, que están fuera de ningún marco de protección y que buscan refugio en aquella a la que sólo le sujetan prueba de rentas”, además de otros requisitos generales, “como única posibilidad de acceder a una prestación económica”.

La atención a la población parada es “algo que están asumiendo hoy las comunidades autónomas por incomparecencia del Estado hasta ese nivel de cobertura, pues lo tiene que asumir el Estado”. Eso es lo que liberaría recursos que las comunidades autónomas deberían dedicar a grupos de excluidos sociales: “esos recursos que están dedicando esas comunidades autónomas lo podrán dedicar a otras políticas sociales”.

Y que, además, no abordan correctamente

Es evidente que hay una visión crítica de la acción de las comunidades autónomas en las tesis de Carlos Bravo. En su intento de ir más allá de la atención a personas excluidas, y de cubrir a colectivos desempleados, su acción no resulta acertada. Porque ese espacio de atención “está siendo ocupado, muy parcialmente, muy parcialmente, por las comunidades autónomas”, una atención que presenta como “esa infraprotección, muy parcial, que dan las comunidades autónomas”.

Por supuesto, tampoco actúa correctamente el Estado, que debería atender mucho mejor a la población desempleada. “Lo que decimos es que una parte de esas personas, que hoy están siendo protegidas por las comunidades autónomas, como red de último recurso, deberían estar siendo protegidas por el sistema de protección por desempleo porque son desempleados que han agotado su prestación y que el estado ha dejado de proteger. Por tanto, no es un objetivo el liberar de gasto a las comunidades autónomas, es una consecuencia de una realidad que se está dando y es que nuestro sistema de protección por desempleo no es suficiente”.

La ILP, por tanto, podría situar a las Comunidades Autónomas en disposición de ajustarse a su verdadero papel: atender al grupo de personas en situacion de exclusión social

En definitiva, para Bravo, el papel esencial de la ILP para las comunidades autónomas es liberar “recursos que dediquen a otras cosas en el ámbito de sus competencias, … en el ámbito de la asistencia social”. Con la ILP, podrán por fin dejar de realizar ese trabajo indebido que les caracteriza, con esa disposición a atender a personas desempleadas y centrarse en las situaciones de exclusión: “las personas en mayor situación de necesidad son las personas en situación de exclusión social … no están cubiertas por esta ILP y es verdad … porque esta ILP se enmarca en un esfuerzo del sistema de protección por desempleo. Pero esa liberación del trabajo indebido que hacen las comunidades autónomas permitiría liberar recursos para atender a las situaciones de exclusión social en el ámbito de las competencias de asistencia social de las comunidades autónomas”.

En esa concepción de la acción asistencial para personas “excluidas sociales” es en la que sitúa Carlos Bravo el papel de las comunidades autónomas: “El diseño de la ILP, desde el principio, intentaba resolver cualquier problema de disputa competencial, intentaba colocar hasta donde puede la acción del Estado, en la protección por desempleo, porque la otra, el otro ámbito de cobertura, no corresponde al Estado … corresponde a las comunidades autónomas”. Sólo si la Seguridad Social pretendiera extenderse a otros espacios pudiera plantearse, según el sindicalista, ese debate competencial que dicen haber pretendido eludir. Porque, desde su punto de vista, no hay “verdadero debate competencial en torno a este asunto” porque el marco competencial es claro.

Las dificultades de imponer esta visión del papel de las comunidades autónomas

Sin embargo, los promotores de la ILP están teniendo problemas a la hora de imponer su visión de la distribución competencial, en particular respecto al ámbito en el que situar el sistema de prestaciones de último recurso. Carlos Bravo asume, en este sentido, que el planteamiento sindical puede entrar en contradicción con la figura de las rentas mínimas de las comunidades autónomas.

Una asunción algo forzada del principio de compatibilidad con las rentas mínimas, al menos para todas las comunidades autónomas

En la relación entre la prestación de ingresos mínimos de la ILP y las rentas mínimas autonómicas, la principal cuestión que se plantea tiene que ver con su compatibilidad, uno de los “muchos espacios abiertos” o de las “muchas materias” que los sindicatos dicen no haber cerrado en la ILP. Según Bravo, “la ILP contiene … ya esa previsión, de una manera ciertamente no expresa, lo que habla es que será compatible con cualquier otro tipo de rentas que cumplan determinadas condiciones”. De ahí que considere “que pueden entrar las [prestaciones] de las comunidades autónomas”. No ve por tanto “ningún inconveniente en decir que nos parece razonable que se produzca esa compatibilidad”.

Bravo parece así asumir la tendencia -que se observa en la mayor parte de las intervenciones en la Comisión-  a contemplar a las rentas mínimas autonómicas, y no a la prestación propuesta en la ILP, como prestación de último recurso. Como señala el responsable de CCOO, si se leen adecuadamente las enmiendas que se han presentado, “se está hablando de una compatibilidad plena y, por tanto, hay que prever que la prestación de último recurso es únicamente la de las comunidades autónomas, esta prestación [la de la ILP] no sería prestación de último recurso” y “podría ser objeto de mejora” en el marco de las comunidades autónomas.

Esto lleva a Carlos Bravo a admitir ese posible papel de las comunidades autónomas. “Es verdad que puede haber una colisión sobre cuál es la prestación de último recurso y que no tiene sentido que haya dos prestaciones de último recurso”, dice, antes de reconocer que tiene más sentido que esta función de última red se sitúe en el ámbito de las comunidades autónomas. Por eso, las enmiendas de compatibilización pueden precisar bien la situación, según el responsable de CCOO, algo que permitiría superar la posible tacha de inconstitucionalidad que afecta a la ILP.

Con implicaciones en el coste previsto por los sindicatos

En la intervención de Bravo queda claro sin embargo que la compatibilidad no era un planteamiento que se admitía en la ILP para todas las comunidades autónomas. Para Bravo, de hecho, la compatibilidad “está en la ILP” pero en una forma “que variaba dependiendo de lo que ocurría en cada comunidad autónoma. Porque la prestación de la comunidad autónoma también computaba en prueba de rentas”. Dicho de otra forma, más entendible: en la ILP, algunas comunidades autónomas quedaban fuera de la posibilidad de acceder a la prestación.

Uno de los puntos más interesantes de la intervención de Bravo es precisamente su aceptación de que los sindicatos plantean una aproximación que, de manera implícita y con criterios ligados al coste económico, supone tratar de forma diferente a las rentas mínimas de las comunidades autónomas (y con ello a las personas que se benefician de ellas). Bravo lo explica así: “La lógica que tiene la ILP en su creación es que la prestación se puede obtener sujeta a prueba de rentas y, por tanto, aquella comunidad autónoma que tuviera una prestación que superara la prueba de rentas no accedería y la que la tuviera por debajo sí accedería”. Lo precisa aún más: “tal y como estaba formulada la ILP, la relación con las prestaciones de las comunidades autónomas podía ser diversa. Dicho de otra manera, no es lo mismo la relación de esta ILP con una prestación de una comunidad autónoma … cuya renta mínima garantizada es inferior a 300 euros, o de 350 euros, por tanto inferior a esta ILP, que la de una comunidad autónoma que tenga una prestación que supere los 600 euros, como hay tres de ellas, cuatro con una ley aprobada hace unos pocos meses, y que tienen por tanto una relación distinta con ella. Y esto podía dar lugar a diferentes formas de relacionar una prestación con la otra, y a diferentes impactos en coste”.

Por esa razón, la plena compatibilidad que plantean algunas enmiendas al texto tiene implicaciones en términos de incremento del coste de aplicación de la ILP. “Si eso es así”, si las rentas mínimas autonómicas actúan como última red de garantía, “esa cuantificación … la tenemos hecha”, señala Carlos Bravo: 1.500 millones adicionales en el coste de la iniciativa popular; 1.270 millones al considerar el descuento neto que se derivaría del aumento del IVA por incremento asociado del consumo.

Pero hay, sin duda, otra forma de considerar esta cuestión. Lo que Bravo define como el coste añadido a la complementariedad total, los 1.500 millones señalados, es también la partida que la ILP pretendía ahorrarse en gasto a cuenta de la imposibilidad de aplicar la complementariedad en las comunidades autónomas más generosas (aquellas con prestaciones de garantía situadas por encima del 75% del SMI per cápita, el umbral marcado para poder acceder a la prestación propuesta por los sindicatos). El coste de la mayor protección tiene como reverso, por tanto, el ahorro que habría supuesto situar a parte de la población desempleada (la de las comunidades autónomas generosas en sus rentas mínimas) al margen de la protección planteada en la ILP.

Esta aproximación resulta algo contradictoria con la presentación del modelo como una red que cohesiona en el conjunto del territorio. Por un lado, porque la mayor generosidad de algunas prestaciones se vincula en parte a los mayores precios existentes en las comunidades con rentas mínimas de mayor cuantía. Por otro, porque la discriminación aplicada a estas comunidades se acompaña, de forma paradójica, con la posibilidad de acumular varias prestaciones en algunos hogares de comunidades en las que la ILP sí acepta la compatibilidad. Bravo lo confirma al señalar que la “ILP está configurada para que una unidad familiar pueda ser beneficiaria de más de una prestación”. Sólo en las comunidades en las que es posible acceder a la prestación, claro.

Las reticencias a que estas prestaciones complementen los salarios.

En su intervención, Bravo, que en este tema señala no querer ser fundamentalista, muestra otro rasgo llamativo del planteamiento de CCOO y UGT: las evidentes reticencias sindicales en relación con los complementos salariales. A nosotros, “eso nos genera algunos otros debates y me llama la atención que … no se señale la posible utilización abusiva que tiene la de utilizar este tipo de prestaciones como complementos salariales cuando se puede utilizar, como se hace, de manera fraudulenta el contrato a tiempo parcial para hacer jornadas superiores a las que se están estableciendo contando con que hay ayudas públicas asociadas”. “Esto, que es un riesgo en cualquier prestación de renta garantizada se tiene que abordar”.

El problema central es, por tanto, el fraude empresarial: “A nosotros nos preocupa la idea de los complementos de prestaciones públicas sobre el salario. Nos preocupa la utilización fraudulenta. Porque conocemos un poco el mercado de trabajo. Y sabemos que hay empresas que no van a utilizar nunca de manera fraudulenta figuras de este tipo. Y en algunos otros casos, sabemos que se hace de manera más habitual de lo que fuera necesario”.

La posición sindical resulta muy poco abierta en este punto. Se limita a aceptar la extensión temporal de la compatibilidad de la prestación con el empleo (de tres a seis meses, como sugiere alguna enmienda), en clara contraposición a “una permanente complementariedad de este tipo de prestaciones … que debería analizarse en el marco del mercado de trabajo adecuadamente”. O a aceptar la complementariedad, en rentas mínimas, en supuestos muy concretos, como el de las familias monoparentales en Cataluña.

Un ejemplo positivo, para Bravo, es en este sentido el de la ley de Renta Mínima en Cataluña, con un debate sobre la cuestión que se ha resuelto “estableciendo la compatibilidad con el salario para familias monoparentales, con hijos, y con contrato a tiempo parcial. Lo que supone una medida clarísima de discriminación positiva. A mí esa figura no me genera ningún problema. Son situaciones que uno puede ver con mucha claridad. Ahora, establecer con carácter general que estas prestaciones puedan complementar salarios, me parece que es algo que hay que meditar de manera mucho más precisa”. No deja de resultar sorprendente, sin embargo, que los sindicatos se nieguen a que una renta mínima complemente de forma generalizada los ingresos de personas ocupadas hasta los umbrales establecidos.

Hay algo contradictorio en esta posición, dado que, como señala Bravo en otra parte de su intervención, la baja cuantía de prestaciones como la planteada en la ILP (430,27 euros) difícilmente van a desincentivar nada en materia de acceso al empleo, dado su alejamiento del nivel del salario mínimo.

Breve valoración final

Como es conocido, mi planteamiento siempre ha estado lejos del defendido en esta cuestión por CCOO y UGT. Mis críticas se centran en las siguientes ideas:

a) El objetivo de ampliar la protección al desempleo es positiva y defendible. El contenido de la ILP podría, de hecho, redefinirse para mejorar la protección individual a las personas desempleadas en esta estricta dirección. Pero la pretensión de situar en la llamada prestación de ingresos mínimos la última red de protección siempre ha constituido un error en la concepción de UGT y CCOO.

b) Debe existir un sistema de última red de garantía de ingresos que se abra al conjunto de la población, gestionado desde abajo y en base a las competencias hoy asignadas a las comunidades autónomas. Su mantenimiento debe contar con financiación suficiente. Este sistema no sólo debe cubrir las carencias del sistema de protección del Estado sino hacer frente al diferente nivel de precios existente en las distintas comunidades autónomas.

c) Este sistema debe tener en cuenta la problemática de la población trabajadora con menores recursos. La posición de UGT y CCOO es en extremo conservadora en este punto y va en contra de las líneas de reforma de las políticas de garantía de ingresos que se han ido imponiendo en los últimos años en Europa y Norteamérica.

d) No es posible sostener la división entre personas desempleadas y personas en situación de exclusión social en la aproximación a una política de garantía de ingresos. Las distintas modalidades de protección deben contribuir, desde su propia lógica, a cubrir las necesidades del conjunto de la población, sin establecer distinciones como las que se señalan.

 

Las bases no económicas de la crisis de identificación con el sistema autonómico. 2005-2017. Luis Sanzo

En un artículo reciente en Agenda Pública, Eloísa del Pino señalaba que la puesta en tela de juicio del estado autonómico se asociaba, en lo fundamental, al deterioro económico posterior a la crisis económica de 2008. El objetivo de este artículo es mostrar que, sin negar la relevancia de algunos aspectos específicos asociados al empeoramiento de la situación económica en ciertos colectivos (en especial en Cataluña durante todo el periodo y en el conjunto de España entre 2010 y 2012), los procesos fundamentales que determinan la crisis de legitimidad del modelo territorial en España no están directamente relacionados con esa crisis económica. No al menos con el empeoramiento relacionado con el incremento del volumen de población desempleada que se observa a partir de 2008.

Aunque se desarrollan en paralelo a la crisis, los procesos que están llevando a la quiebra del sistema territorial español tienen otra naturaleza, ligada a los sentimientos nacionales y a los hechos políticos y jurídicos relacionados con ellos que se producen entre 2006 y 2012 (en particular, la campaña contra el Estatut de Cataluña y la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2010). Un ejemplo de ello es el claro incremento de la demanda de autonomía, o de la posibilidad de independencia, que se observa en Cataluña en el periodo 2010-2012, una realidad que no sólo caracteriza a la población con identificación catalanista dominante.

Como se ha indicado, el deterioro de la situación económica entre 2010 y 2012, con su extensión a una parte importante de la población ocupada, vía contención o reducción salarial, sí podría relacionarse con el deterioro de la identificación con el modelo autonómico que se intensifica en ese bienio. Sin embargo, al ser más decisivo el giro anti-autonomista del periodo entre la población no desempleada, en mucha mejor posición comparada que la afectada por el paro, es dudoso que la dimensión económica constituya el elemento fundamental del fuerte malestar observado en el periodo respecto a la organización autonómica.

El análisis se basa en el estudio de los Barómetros del CIS números 2610 (de diciembre de 2005), 2829 (de enero de 2010) y 2956 (de septiembre de 2012), así como en los barómetros autonómicos postelectorales de 2015/2016 y en el último barómetro de septiembre 2017. Los principales hechos a destacar se presentan a continuación.

SOBRE EL GIRO ANTI-AUTONOMISTA DEL PERIODO 2005-2010

En la opinión pública española, exceptuada la vasco-navarra y la de sentimiento catalanista dominante, el giro anti-autonomista que se observa entre 2005 y 2010 es prácticamente generalizado y, en lo fundamental, no se vincula al aumento del desempleo que genera la crisis económica

Entre 2005 y 2010 se observa un claro giro autonómico en la opinión pública española. En la población general (exceptuada aquella en la que predomina la identificación catalana en Cataluña y el conjunto de la población de Euskadi y Navarra), este giro se detecta en dos direcciones. Por una parte, aumenta del 9,7 al 15,7% la proporción de personas que apuestan por el modelo de estado completamente centralizado. Por otro, se reduce del 26,9 al 17% el porcentaje de población que está dispuesta a que se amplíe el marco de competencias autonómicas.

Gráfico 1

Gráfico 1

Un dato muy relevante a destacar es que, en las variaciones señaladas, no se observa diferencia alguna en función de la presencia, o no, de una situación de desempleo. Es importante señalar al respecto que, en enero de 2010, cuando se realiza el Barómetro autonómico de 2010 del CIS, la población española desempleada se había multiplicado por más de dos, pasando de 1,60 millones de personas paradas a finales de 2005 a 3,46 en el primer trimestre de 2010. Sin embargo, el impacto de la crisis en términos de ingresos se veía muy aún muy matizado como consecuencia de una política de protección al desempleo que aún se centraba en la dimensión contributiva y que se veía muy reforzada, además, con la introducción del PRODI en la dimensión no contributiva.

En este sentido, en 2010, la Encuesta de Condiciones de Vida situaba la renta media por unidad de consumo en España en 16.922 euros, muy cerca del máximo histórico de 17.042 de 2009 y por encima de los 16.190 euros de 2008. En 2013, año en el que se recoge la renta de 2012, la cifra había bajado a 15.635 euros. Por tanto, los efectos de la crisis sobre los ingresos globales de los hogares eran aún limitados en el momento de realización del barómetro de enero de 2010 y las consecuencias de la crisis financiera se centraban sobre todo en el incremento del desempleo.

En realidad, son otras variables no económicas las que resultan realmente determinantes para explicar el giro anti-autonomista que se observa en la segunda mitad de la pasada década, en particular las relacionadas con la reacción de la población con sentimiento nacional español dominante en el contexto de la campaña anti-Estatut posterior a 2006. En el caso de la población en la que predomina la identificación nacional española (sin incluir la de las comunidades forales), el giro anti-autonomista del periodo 2005-2010 es particularmente llamativa en la línea pro-centralizadora. La apuesta a favor de un sistema sin autonomías aumenta en este grupo en 8,9 puntos (de 16,4 a 25,4%), por encima los 5,1 puntos que se observan en posiciones mixtas, de identificación tanto regional como española (de 7,8 a 12,9%).

En la población con posiciones mixtas se observa también, no obstante, un reposicionamiento en dirección anti-autonomista. En este caso, no obstante, este giro es más notable en términos de renuncia a la defensa de un mayor nivel de autonomía para las comunidades autónomas. De esta forma, la proporción de población que apuesta por una mayor autonomía territorial se reduce entre 2005 y 2010 en -10,9 puntos (de 29,7 a 19,3%) por -7,9 puntos en la población con mayor identificación española (de 17,4 a 9,6%).

Gráfico 2

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Se observan además aspectos territoriales específicos en la dinámica anti-autonómica del periodo 2005-2010. Tanto en el aumento de las posiciones centralizadoras, como de menor apoyo a una autonomía ampliada, el giro anti-autonomista se observa sobre todo en las comunidades castellanas y su entorno así como en la población de Cataluña en la que es determinante el sentimiento español (predominante o no). En el primer caso, las posiciones centralizadoras aumentan 7,2 puntos (de 12,8 a 20,1%) y la apuesta por mayor autonomía se reduce en -11,7 puntos (de 24,4 a 12,7%). En la población catalana considerada, la reacción anti-autonomista es aún más llamativa, con un aumento de 8,9 puntos en la orientación centralizadora (de 6,6 a 15,5%) y una caída de -22,4 en la posición favorable a un mayor autonomía (de 54,8 a 32,4%).

Gráfico 3

Gráfico 3

El giro anti-autonomista de 2005-2010 en España no viene acompañado de una radicalización de signo contrario en la población de Euskadi o Navarra, o en la de Cataluña en la que predomina el sentimiento catalanista

El giro anti-autonomista de 2005-2010 en la población de sentimiento nacional español no viene acompañado de una radicalización de signo contrario en Euskadi o en la población catalanista, con mayor identificación catalana que española en Cataluña. Aunque resulta muy destacada la demanda de mayor autonomía, en especial en Cataluña, incluso se observa una línea algo descendente respecto a 2005 (de 91,6 a 84,7%). Es verdad que la reivindicación del posible derecho a la independencia ya gana apoyos entre la población catalanista (del 43,5 al 48,3% entre 2005 y 2010) pero los 4,8 puntos de avance no suponen un cambio tan destacado como el que revela el giro anti-autonomista, incluido el que se detecta entre la población de identificación preferentemente española en Cataluña, grupo en el que el apoyo a la centralización aumenta en 8,9 puntos y se reduce en -22,4 el apoyo a una mayor autonomía.

Gráfico 4

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SOBRE LA INTENSIFICACIÓN Y POLARIZACIÓN DEL PROCESO ENTRE 2010 Y 2012

El periodo 2010-2012 intensifica el alejamiento del sistema autonómico en la opinión pública española (no catalanista ni vasco-navarra)

Según las tesis de Eloísa del Pino, la combinación de descalificación política (UPD) y crisis económica llevan a una profunda crisis de legitimación del sistema autonómico a primeros de la presente década. Los datos parecen confirmarlo. Llama la atención la acentuación del proceso en la opinión pública española, excepción hecha de la que apuesta por el catalanismo político y de la peculiar realidad vasco-navarra. En el grupo poblacional dominante en España, la proporción de personas que predican la centralización o un sistema político con un menor nivel de autonomía aumenta de un 28,2% en 2010 a un 42,6% en 2012. La defensa de un mayor nivel de autonomía se mantiene en niveles cercanos a los de 2010 aunque ligeramente a la baja (15% frente al 17% de 2010).

Gráfico 5

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Sin embargo, llama la atención que el avance de la reacción anti-autonomista resulte superior en la población no desempleada (de 29,1 a 44,4%, con un aumento de 15,4 puntos porcentuales) que en la afectada por el paro, aunque también aumente de forma sustancial en este caso (de 24,8 a 37%, con un incremento de 12,2 puntos porcentuales).

En cualquier caso, las variables no sociales siguen siendo más determinantes. Así, el incremento de la opción centralizadora, o favorable a una menor autonomía, es de 20,6 puntos entre el colectivo con identificación española dominante (de 40,6 a 61,3% entre 2010 y 2012), llegando a ser esta posición claramente mayoritaria. El incremento es menor en el caso de la población con identificación mixta, española y regional aunque aumenta en 12,5 puntos porcentuales en el periodo analizado (de 24,5 a 37,1%).

Gráfico 6

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Se reproducen, por otra parte, algunas tendencias territoriales ya señaladas en la dinámica anti-autonomista del periodo. Así, entre 2010 y 2012, el aumento de las posiciones centralizadora, o favorables a una menor autonomía, resulta muy llamativa en las comunidades castellanas y su entorno cercano. El aumento es de 19,3 puntos, de 35,1 a 54,4%, pasando a convertirse en la posición claramente mayoritaria respecto al modelo de organización del estado. Sin embargo, en este periodo, también resulta llamativa la extensión de esta tendencia a Andalucía, Murcia y Extremadura, con un incremento del 20,1 al 33% (+12,9 puntos porcentuales).

Entre 2010 y 2012 remonta en cambio la posición favorable a una mayor autonomía en la población de Cataluña que no tiene una identificación catalanista dominante (de 32,2 a 37,3%, +4,9 puntos porcentuales). Se trata de un hecho llamativo puesto que revela una dinámica completamente diferenciada en la población general de identificación española, grupo en el que se reduce en el bienio contemplado el compromiso con la idea de mayor autonomía.

Gráfico 7

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La apuesta por el derecho a la independencia en Cataluña consigue hacerse mayoritaria entre 2010 y 2012 mientras se mantiene estable en Euskadi

En fuerte contraste con lo señalado, entre 2010 y 2012, y en paralelo a la sentencia del Estatut, se consolida la apuesta por la posibilidad de la independencia en la población de mayor identificación catalana que española. En ese bienio, la proporción a favor del derecho a la separación pasa en este grupo del 48,3 al 62,9%, ganando 14,6 puntos frente a los 4,8 puntos del periodo 2005-2010. Frente a un 91,6% de catalanistas demandando más autonomía en Cataluña, la proporción es del 44,3% en Euskadi/Navarra, en línea estable respecto al 45,9% de 2010 (aunque en clara caída en comparación con el 58,9% de 2005).

Gráfico 8

Gráfico 8

La peculiaridad vasco-navarra

Un dato a resaltar en 2012, en cualquier caso, es que las comunidades vasca y navarra se presentaban como un caso claramente especial en materia de identificación con el sistema territorial existente. En ese año, Euskadi/Navarra se situaban así como las mejor valoradas, con 43 puntos a favor de la gestión de los gobiernos autonómicos en su comparación (diferencia mejor/peor) con la correspondiente a la Administración Central. Se trata de un resultado casi dos veces superior a la catalana (22,6). En cambio, el nivel se sitúa en torno a cero, aunque realmente en niveles negativos, en el resto de las comunidades autónomas, reflejando la crisis de legitimidad del estado autonómico que se percibía en aquel año fuera de Cataluña, Euskadi y Navarra.

Gráfico 9

Gráfico 9

LAS CONSECUENCIAS DE LOS PROCESOS OBSERVADOS EN LA SITUACIÓN ACTUAL

Una mayor proporción de personas a favor de reducir o eliminar la autonomía que en el periodo 2005-2010

Como señala Eloísa del Pino, es cierto que ha disminuido a partir de 2012 el peso de la población que demanda un único gobierno central o una reducción de la autonomía. En el conjunto de España, después de alcanzar un 37% en 2012, la proporción se reduce a niveles entre el 28 y el 30% en la actualidad (28,3% en 2015-2016 y 29,5% en septiembre de 2017). Sin embargo, la proporción sigue siendo superior a los niveles observados en 2010 (25,4%, con cifras estimadas inferiores al 20% para 2005). La apuesta por la centralización total caracteriza en 2017 al 18,9% de la población, una cifra más de dos veces superior al 8,7% de 2005.

Gráfico 10

Gráfico 10

La polarización territorial ante el modelo territorial

El hecho verdaderamente relevante, sin embargo, es la polarización de la opinión pública de las distintas comunidades autónomas en lo relativo al modelo territorial. En el polo más anti-autonomista, las comunidades castellanas (Madrid y las dos Castillas) y las que se acercan en su entorno a sus posiciones (Asturias, Cantabria, La Rioja, Aragón y Comunidad Valenciana), tenían en torno a 2015-2016 (último periodo para el que se dispone de muestra amplia en los Barómetros del CIS) un 43,7% de personas posicionadas a favor de un sistema centralizado o con menor autonomía política para las comunidades autónomas. Esta posición supera el 43,2% favorable al sistema actual o a un incremento de la autonomía.

En el polo opuesto, un 50,7% de la población demanda mayor autonomía en Euskadi/Navarra y un 67,5% en Cataluña. Mientras en las comunidades forales la opción independentista es minoritaria, con un 23,6% de apoyos, no ocurre lo mismo en Cataluña, con un 41,4% a favor de aceptar la posibilidad de esa opción.

Gráfico 11

Gráfico 11

El futuro político de España se ve en gran medida condicionado por esta realidad polarizada, en la que no sólo la orientación pro-independencia del catalanismo político resulta determinante. También lo es la orientación anti-autonomista del área castellana y su entorno territorial más cercano. La solución a esta contradicción no será sencilla para España.

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PRECISIONES RESPECTO A LOS GRUPOS DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Área castellana y entorno

Esta zona incluye a Madrid, Castilla-León, Castilla-La Mancha, Asturias, Cantabria, La Rioja, Aragón y Comunidad Valenciana.

Andalucía-Murcia-Extremadura

Esta zona incluye a Andalucía, Murcia, Extremadura, Ceuta y Melilla.

Conde-Ruiz y la ILP sindical para una prestación de ingresos mínimos. Luis Sanzo

El pasado 14 de noviembre, José Ignacio Conde-Ruiz intervino en la comisión del Congreso que debate la proposición de ley, promovida por CC.OO. y UGT, relativa al establecimiento de una prestación de ingresos mínimos en el ámbito de la Seguridad Social. Aunque el economista desarrolló su presentación a título particular, sin implicación institucional alguna, no deja de ser representativa de la concepción que sobre esta cuestión tiene el colectivo académico que se agrupa en torno a Fedea.

En su intervención, el economista señala compartir la motivación que inspira la ILP sindical, en especial en su apuesta contra la pobreza infantil y las consecuencias del paro de larga duración. Sin embargo, Conde-Ruiz insiste en tres problemas de incentivos en el diseño propuesto. La primera cuestión tiene que ver con el papel de las comunidades autónomas en la política de garantía de ingresos. Señala que, además de gestionar las políticas activas de empleo, éstas tienen competencia en Asistencia Social, un aspecto que hace pensar en un posible conflicto de competencias. Lo que principalmente le preocupa es que las comunidades autónomas lleguen a renunciar a participar en la financiación de las políticas de garantía de ingresos.

Como he señalado en distintas ocasiones, la propuesta sindical plantea sin duda problemas esenciales. Trata así de limitar la acción autonómica y de situar íntegramente en las comunidades autónomas el coste económico que supondría apostar por una protección más generosa que la establecida con carácter general en la legislación propuesta. Tal y como se concibe en la ILP, las comunidades que optaran por ofrecer una protección mejorada a su población deberían financiarla con sus propios medios (dados los 530,67 euros de renta media per cápita establecidos como límite de acceso a la prestación de la ILP, los beneficiarios de esa protección mejorada en territorios como Euskadi o Navarra no podrían acceder a ella, debiendo depender en exclusiva de la protección autonómica).

Sin embargo, estas limitaciones no se relacionan con el marco competencial como tal. Como bien saben quienes promovieron la ILP sindical, es plenamente constitucional una línea de protección que, como la planteada, se apoye en las competencias estatales en materia de seguridad social. En su origen, el incentivo perverso que menciona Conde-Ruiz era, de hecho, parte  del diseño inspirador de la norma propuesta. La apuesta original de los sindicatos era precisamente alejar a las comunidades autónomas de la responsabilidad sobre la política de garantía de ingresos. Los promotores deseaban de forma expresa que éstas no dedicaran recursos a la garantía de ingresos para redirigirlos hacia otros objetivos sociales.

Es cierto no obstante que, incluso si se impusiera el modelo de la ILP, las comunidades autónomas podrían, como señala Conde-Ruiz, acabar gestionando unas prestaciones a las que nada o muy poco aportarían en términos de financiación. Es algo que le parece contradictorio al economista al tratarse de una cuestión, la de la garantía asistencial de ingresos, en la que de una u otra forma las instituciones autonómicas podrían seguir actuando.

El segundo incentivo negativo de la ILP lo vincula Conde-Ruiz a la imposibilidad de compatibilizar, durante un periodo de tiempo significativo, la nueva prestación con ingresos por trabajo. Conde-Ruiz acierta al señalar que el diseño de la norma planteada en la ILP no contribuye a la aceptación de un empleo salvo que éste venga asociado a ingresos muy superiores a las de la prestación. En un diseño que tiende a imponer un máximo impuesto al retorno al trabajo, el economista anuncia el potencial impacto de la economía sumergida al señalar, en referencia a estos desincentivos al empleo, que “se puede trabajar en muchos países fuera de mercado”. Por mucho que funcionen los servicios de inspección, añade.

Para superar este desincentivo, Conde-Ruiz sugiere la alternativa del impuesto negativo (al que se refiere como Negative Income Tax), un mecanismo que permitiría no perder sino una parte de los nuevos ingresos por trabajo. Conde-Ruiz no plantea sin embargo cómo abordar la integración de dos medidas de sentido y contenido diferente, una relacionada con lo social (la prestación sindical de Seguridad Social) y la segunda con lo fiscal (la NIT), con lógicas de gestión muy diferentes. Así, mientras la prestación de ingresos mínimos tendría en cuenta los ingresos de los doce meses inmediatamente previos a la solicitud para el conjunto de la unidad familiar, el modelo fiscal español ofrece un sistema de regularización que hace referencia al año fiscal anterior y se vincula en general a la situación de cada persona. Conde-Ruiz no desarrolla las posibles vías para superar las dificultades asociadas a este contexto de gestión tan diferenciada.

Conde-Ruiz tampoco contempla las modalidades específicas que, en los sistemas de rentas mínimas en España, han tratado de abordar la cuestión de los incentivos al empleo para personas beneficiarias de estas prestaciones de garantía. En el caso de Euskadi, este sistema de incentivación existe desde 2001 y ha tenido buenos resultados comparados (en términos de tasas de empleo o proporción de personas paradas de larga duración en la población total en edad activa). Teniendo en cuenta que el sistema vasco ha sido el más consolidado en los últimos 30 años en España, que es comparable al de los países más generosos en Europa, y que su política de estímulos al empleo ha sido anterior a iniciativas como la Prime d’ Activité francesa, habría sido deseable una consideración de esta actuación. Una actuación que también inspira en parte la reforma reciente de la legislación navarra en esta dimensión de incentivación del empleo.

Frente a la aproximación fiscal, el hecho más relevante en la gestión de los estímulos al empleo que se introduce en Euskadi es el sistema de descuento de ingresos que se aplica en el propio sistema de rentas mínimas. De esta forma, se descuenta un porcentaje significativo de los ingresos por trabajo al calcular la cuantía de las prestaciones. Se trata de una aproximación sencilla, y a la vez funcional, en el contexto de la gestión de un sistema de rentas mínimas que cumple la misma finalidad que un sistema de impuesto negativo.

Conde-Ruiz tampoco profundiza en el debate que él mismo introduce sobre la dimensión temporal o no de los incentivos al empleo. En su intervención tiende a posicionarse por la temporalidad (habla de la posibilidad de descontar un 50% de los ingresos laborales durante dos o tres años), aunque sin descalificar de manera explícita una posible aplicación indefinida de estos incentivos. La experiencia revela, sin embargo, que esta última forma de aplicación tiene mucho más sentido y es la que se ha impuesto en Estados Unidos, Reino Unido o, más recientemente, Francia.

Respecto a la problemática de la incentivación al empleo, llama la atención que Conde-Ruiz no se limite a pedir incentivos positivos, sino que insista igualmente en las actuaciones sancionadoras. De esta forma, apuesta por endurecer las sanciones en caso de no aceptación de un empleo o de una formación, sanciones que deberían ser superiores a las previstas para las prestaciones no contributivas. Su apuesta por las técnicas de perfilado para trabajar con las personas paradas de larga duración forma parte de esta aproximación en la que se plantea reducir al máximo el margen de autonomía de cara a valorar la adecuación del empleo o de la formación propuesta.

Se trata de un modelo que se aleja de manera consciente del que correspondería a las personas desempleadas con prestaciones contributivas, en las que sí acepta un tiempo razonable para facilitar la elección personal del mejor camino profesional a seguir. En la visión de Conde-Ruiz, este margen de decisión desaparece en presencia de un desempleo de larga duración, un escenario en el que debería resultar muy difícil no aceptar el empleo propuesto por los servicios de empleo. La razón es que, en una situación de precariedad a largo plazo, lo importante no es ya la adecuación del empleo sino recuperar el acceso al trabajo. Se trata sin embargo de un planteamiento que no deja de plantear preguntas en términos de igualdad de trato a las personas.

El tercer incentivo que considera Conde-Ruiz es el que se traduce en la posibilidad de que determinadas personas inactivas puedan presentarse como desempleadas de cara a acceder a la nueva prestación. Señala que alrededor de 1,3 millones de personas inactivas, y poco interesadas hoy en acercarse al mercado de trabajo, podrían llegar a beneficiarse de la prestación de mínimos si acuerdan hacer una demanda de empleo. Se trata de un escenario factible si se tiene en cuenta el carácter per cápita de los límites de acceso que plantea la propuesta sindical y que sitúa, en el caso de familias de cierto tamaño, el umbral en niveles relativamente altos (algo más de 25.000 euros anuales para una familia de cuatro miembros). A ello se añaden posibles entradas o salidas en la unidad familiar que harían posible cumplir más fácilmente los requisitos de acceso a la prestación; así como lo que define como el escaso tiempo requerido para acceder a la renta mínima (12 meses), una circunstancia que podría provocar un cierto efecto llamada, siempre a juicio de Conde-Ruiz.

Las propuestas que plantea el economista para hacer frente a esta cuestión son de dos tipos. Por una parte, propone un control de implantación de la nueva prestación que debería traducirse en el seguimiento estricto de las variaciones en la composición familiar del hogar. Por otra, pide que, de cara al acceso a la renta mínima, se exija un tiempo de trabajo previo o se extienda el requisito de desempleo a 24 meses (o a más de un año después de ver terminada la prestación). En ambos casos, el objetivo sería dificultar el acceso de personas actualmente inactivas a la prestación.

En este contexto, Conde-Ruiz apuesta por un acercamiento gradual a la implantación de la medida impulsada por los sindicatos para prevenir que las circunstancias consideradas desemboquen en un gasto excesivo. Según el economista, los tres problemas de incentivos que se observan en el diseño de la propuesta sindical apuntan a un escenario de alto coste potencial. Frente al coste de 11.000 millones estimado por los promotores, el economista de Fedea señala que podría llegar a los 17.000.

Detrás de los problemas considerados, y aunque Conde-Ruiz no lo mencione, está la peculiar concepción del sistema de rentas mínimas que se propone en la ILP. Plantea, en este sentido, un modelo de gestión que no es habitual en Europa en la aproximación a los sistemas de última red de garantía de ingresos. Lejos de tratar de ajustarse a los constantes cambios que se observan en la gestión de las prestaciones, como hacen habitualmente los sistemas europeos de rentas mínimas, la propuesta sindical busca simplificar la gestión y fijarse en exclusiva, para ello, en la situación económica existente en el año anterior. Sin embargo, esta propuesta de simplificación no puede dejar de ocultar la realidad de un gasto desajustado a la necesidad real existente en cada momento, con un previsible impacto en un incremento del gasto real. El problema subyacente es la falta de experiencia de los servicios españoles de empleo en la compleja gestión de un tipo de prestaciones que se ven afectadas por variaciones continuas en los ingresos de la población y en las formas de convivencia en el hogar.

Vista la intervención de Conde-Ruiz en el contexto más amplio de las comparecencias realizadas hasta hoy en la Comisión de Empleo y Seguridad Social, un aspecto destaca sobre los demás. Se trata de la abundancia de argumentos orientados a reivindicar el papel de las comunidades autónomas en las políticas de rentas mínimas. En el caso de Conde-Ruiz, el planteamiento pasa por una participación de las comunidades autónomas que, además de la asunción de la gestión de la nueva prestación, incluya su participación en la financiación. Como se ha señalado, para el economista de Fedea sería contradictorio que las instituciones que pudieran llegar a gestionar la prestación de ingresos mínimos no asumieran su parte de responsabilidad financiera.

Este discurso se acompaña, en paralelo, de la voluntad de limitar el gasto que corresponde al gobierno del Estado. En la visión de Conde-Ruiz, es necesario destacar el coste de oportunidad del gasto en garantía de rentas mínimas en el contexto de una crisis fiscal que está lejos de haber sido resuelta en España. Y ese coste afecta a decisivas políticas públicas como la educación o la sanidad. En este punto el economista se posiciona de forma inequívoca a favor de una determinada línea de gasto estatal: “la pobreza infantil se combate mucho mejor desde la educación, con mejores colegios, mejor prosperidad en el futuro, comedores”, sostiene. Se trata de un aspecto del que deben ser plenamente conscientes quienes defienden las políticas de garantía de ingresos: el marco de competencia por los recursos empieza en realidad con quienes gestionan las distintas áreas de la política social.

El análisis de la intervención de Conde-Ruiz plantea, en una dimensión más metodológica, una última cuestión de interés: el sentido de la contribución del colectivo de economistas, en especial de los vinculados a Fedea, al análisis de las políticas de garantía de ingresos en España, una aportación que -como revela la propia intervención del ponente- resulta sin duda muy positiva. Sin embargo, convendría pedir que la contribución pretendida fuera algo más allá de tomarse la molestia de analizar por encima lo que han hecho las comunidades autónomas en esta materia. Es preciso un análisis detallado de una historia que tiene ya casi treinta años y que no se construye y desarrolla en el vacío, copiando de forma acrítica programas diseñados en otros países.

Sin ese trabajo de conocimiento y reflexión en profundidad, no es posible pensar en una correcta evaluación de unas medidas que han tenido, con frecuencia, incluso mayor recorrido histórico que algunas de la Administración General del Estado (el PRODI, por ejemplo). Como muestra un estudio recientemente publicado por Fedea sobre la renta de garantía de ingresos en Euskadi, la aportación al debate por parte del mundo de la economía de la escasez resultará de limitada utilidad si no viene acompañada de ese intento de comprensión previa de lo que pretendieron realmente hacer quienes impulsaron los programas autonómicos de rentas mínimas.

El mito de la “igualdad” (2): la diferente protección territorial ante la pobreza grave. Luis Sanzo

INTRODUCCIÓN Y RESUMEN

Este artículo busca profundizar en las consecuencias de las políticas sociales en España, con especial énfasis en su desigual impacto territorial. El objetivo, en esta segunda entrega, es analizar estas consecuencias en términos de incidencia del riesgo de pobreza grave (40% de la mediana equivalente de ingresos (1). El análisis se basa en los resultados ajustados que se derivan del método alternativo cuyo contenido se detalla en el primer artículo de esta serie.

La principal aportación del estudio es mostrar la desigual protección que, frente a la pobreza grave, ofrece la política social española. Esta política favorece de forma diferencial a los territorios en los que la parte fundamental de la precariedad se vincula a las personas mayores. En términos relativos, desprotege en cambio a algunas de las zonas más afectadas por el desempleo, como Andalucía, así como a los territorios más condicionados por costes elevados de acceso al bienestar. Esto determina el fuerte impacto diferencial de la pobreza grave en Canarias e Illes Balears pero también el descuido en la protección social a territorios como Madrid, Cataluña y, también, Euskadi. Estos territorios tienen tasas de pobreza grave que son desproporcionadamente altas en comparación con otras comunidades españolas con menor nivel de desarrollo económico. El estudio muestra también que, una vez considerados los ingresos por asistencia social, la posición comparativamente favorecida del País Vasco se explica por su política autonómica de garantía de ingresos. Sin ella, su tasa de pobreza grave sería bastante superior y muy cercana a la de Cataluña.

Se recuerda que el estudio se basa en la Encuesta de Condiciones de Vida del INE para el año 2015 (datos de renta 2014). Se mide, por tanto, la situación existente al final del periodo de crisis. La razón es la abundancia de indicios sobre el impacto muy fuerte de esta crisis en las principales áreas urbanas de España, en particular en Madrid y Cataluña.

PRINCIPALES RESULTADOS

Las cuatros Españas ante la pobreza grave en términos de ingresos propios (antes de todo tipo de transferencias, incluidas las pensiones)

En ausencia de todo tipo de transferencias sociales, teniendo sólo en cuenta los ingresos propios, derivados en lo fundamental de la actividad económica, cuatro realidades diferenciadas emergen en España en lo relativo al impacto de la pobreza grave. En la posición más favorecida, un 23,7% de la población queda por debajo del umbral de pobreza grave en Navarra y Aragón. En el polo igualmente positivo, pero con cifras algo menos favorables, el indicador se sitúa entre el 29,1 y el 29,9% en Madrid, País Vasco y Cataluña.

La mayor parte del resto de comunidades autónomas se sitúa en torno a la media española del 34,9%. Algo por debajo de esa media, con cifras de 33,7 a 34,7%, se encuentran Canarias/Baleares y el área noroeste, con Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja. Por encima, pero cerca de la media, entre 35,6 y 37,8% se encuentran Castilla y León, Castilla-La Mancha/Extremadura y la Comunidad Valenciana.

Claramente por encima de la media, y más de 20 puntos por encima de Aragón y Navarra, en Andalucía/Murcia un 44,1% de la población se sitúa, antes de transferencias, por debajo del umbral de pobreza grave.

Gráfico 1

Gráfico 1

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

 

Un decisivo impacto favorable del sistema de pensiones, aunque con límites, en especial en Madrid, Canarias, Baleares, Andalucía y Murcia

La política de pensiones tiene una importancia decisiva en España. En primer lugar, porque la gran mayoría de la población en hogares que quedan por debajo del umbral de pobreza grave al considerar en exclusiva los ingresos propios (sueldos, ingresos de autónomos, etc.), un 62,4%, reside en hogares de pensionistas. En segundo lugar, porque el efecto positivo de las pensiones es enorme, contribuyendo a sacar de la pobreza grave a un 90,3% de las personas en hogares de pensionistas.

El impacto territorial de las pensiones en la reducción de la pobreza grave se ve sin embargo condicionado por dos factores. Por un lado, se observa en algunas comunidades autónomas un menor impacto protector de las pensiones, ligado al mayor coste diferencial de acceso al bienestar. Así, en contraste con niveles cercanos o superiores al 90% de capacidad de superación de la pobreza grave -a través de las pensiones- en la mayor parte del territorio, la proporción se reduce al 85% en Madrid y a una media de 79,7% en Canarias y Baleares.

Por otro lado, se constata un peso muy diferente de la población en hogares pensionistas en el conjunto de la población afectada por la pobreza grave al considerar en exclusiva los ingresos propios. Esta proporción es superior al 75% en la zona noroeste (77,1% en Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja y 80% en Navarra, Aragón) y se sitúa entre en el 66,4% y el 70,5% en Castilla-La Mancha/Extremadura, Euskadi y Castilla y León. La proporción se acerca en cambio al 62,4% medio de España en Cataluña y Comunidad Valenciana (63,7% y 63,9%) y se sitúa ya por debajo de esa media en Madrid (60,1%). El porcentaje se reduce aún más en Andalucía/Murcia, con un 55,2%. En Illes Balears y Canarias, apenas un 47% de la población en riesgo con ingresos propios reside en hogares de pensionistas.

Este conjunto de elementos explica que la capacidad de las pensiones para reducir la incidencia de la pobreza grave varíe de forma significativa según la comunidad autónoma. El impacto es muy alto, con cifras entre el 68,2 y el 72,7%, en Navarra/Aragón, la zona noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria, La Rioja) y Castilla-León. La proporción es relativamente cercana en el País Vasco (65,5%). Se reduce a niveles entre el 58,2 y el 59,5%, por encima sin embargo de la media española, en la Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha/Extremadura y Cataluña.

El impacto resulta muy inferior en Madrid y Andalucía/Murcia, con niveles cercanos al 50% (51,1 y 49,6%, respectivamente). Alcanza un mínimo del 37,5% en Canarias e Illes Balears.

Tabla 1

Tabla 1

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

Las implicaciones del efecto pensiones son muy llamativas y se traducen en los siguientes aspectos:

a) Aunque se mantiene la posición comparativamente privilegiada de Navarra y Aragón (6,5% de pobreza grave con ingresos propios y pensiones), se acercan a las posiciones caracterizadas por un menor impacto de la pobreza grave las comunidades de la zona noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja, con un 10%) así como Castilla y León (11,3%).

b) Entre las zonas que tradicionalmente habían liderado el crecimiento económico en España, con un 10%, sólo el País Vasco se mantiene entre las zonas con menor impacto de la pobreza grave, una vez considerados ingresos propios y pensiones. Esta cifra queda claramente por debajo del 12,3% de Cataluña y del 14,6% de Madrid, muy cercano ya al 15,2% de la media española. Cerca de esa media se sitúa igualmente el 15,3% de la Comunidad Valenciana.

c) En la parte caracterizada por los niveles más altos de riesgo, Canarias e Illes Balears, que en términos de ingresos propios se situaban por debajo de la media, se sitúan ahora muy cerca de Andalucía y Murcia (21 y 22,2% de personas en riesgo de pobreza grave, respectivamente).

Gráfico 2

Gráfico 2

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

La insuficiente protección a los hogares con personas desempleadas, en especial en las zonas históricamente más desarrolladas (País Vasco, Madrid y Cataluña), la zona noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja), Canarias e Illes Balears

Una vez considerados los ingresos propios por actividades económicas y las pensiones, un 79,2% de la población que sigue por debajo del umbral de pobreza grave pertenecen a hogares con personas desempleadas o que han recibido en el último año prestaciones (o subsidios) por desempleo. La proporción varía entre un mínimo del 69,2% en Navarra y Aragón y un máximo del 84% en Andalucía y Murcia.

En comparación con la política de pensiones, sin embargo, el impacto favorable de la política contra el desempleo resulta muy inferior, además de mucho más desigual en sus efectos reductores de la pobreza graves. En cuanto al impacto favorable, apenas un 34,7% de las personas en hogares con personas desempleadas consiguen superar la pobreza grave gracias a las prestaciones de desempleo.

Respecto a los efectos territoriales, se observan diferencias de más de 22 puntos porcentuales en la capacidad de superación de la pobreza grave a través de las prestaciones de desempleo en la población en hogares con personas desempleadas. La proporción más favorable, con un 47,1%, corresponde a la Comunidad Valenciana. Se sitúa también claramente por encima de la media, con cifras entre 42 y 42,6%, en Navarra, Aragón, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Extremadura.

Aunque todavía por encima de la media, la proporción se reduce al 36,5% en Andalucía y Murcia. Por debajo de esa media, la proporción es del 32,2% en Madrid y del 30,4% en Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja. En los niveles mínimos, apenas entre un 24,8 y un 26,6% de las personas en hogares de población desempleada supera la pobreza grave en el País Vasco, Cataluña, Canarias e Illes Balears.

En el conjunto de la población en hogares en pobreza grave tras considerar los ingresos por actividad económica y pensiones, y no sólo en la vinculada a hogares con personas desempleadas, se constata la presencia de dos grandes grupos de comunidades autónomas. En la parte favorecida, más de un 30% de las personas consideradas superan la pobreza grave gracias a las prestaciones y subsidios de desempleo en la zona sur peninsular (Castilla-La Mancha, Extremadura, Andalucía y Murcia), Castilla y León y la Comunidad Valenciana. La proporción es del 29,1% en Aragón y Navarra, no alejándose por tanto en exceso del grupo de comunidades considerado.

En el polo opuesto, apenas entre un 20,2 y un 23% de la población supera la pobreza gracias a las prestaciones de desempleo en Madrid, Cataluña, la zona noroeste peninsular (Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja), Canarias e Illes Balears. El mínimo, con un 18,6% corresponde al País Vasco.

Tabla 2

Tabla 2

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

Las consecuencias de esta política desigual de protección por desempleo resultan evidentes. Por una parte, se consolidan las comunidades de la zona norte de España como las menos afectadas por la pobreza grave, con un 4,6% en Navarra y Aragón y un 7,9% en Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja. Pero Castilla y León, con un 7,6%, se incorpora a las zonas con menor impacto de la pobreza grave, quedando ahora seis décimas por debajo del 8,2% del País Vasco y mejorando incluso el indicador de las comunidades noroccidentales.

Algo por encima de las cifras del grupo de comunidades señalado, y gracias a la protección por desempleo, Castilla-La Mancha, Extremadura y la Comunidad Valenciana reducen sus casi tres puntos de diferencia respecto a Cataluña en el riesgo de pobreza grave con ingresos propios y pensiones. Tras el efecto de prestaciones y subsidios de paro, todas estas comunidades autónomas se sitúan en niveles entre el 9,6 y el 9,8%. El acercamiento a la parte más desfavorecida que caracteriza a Cataluña es aún más llamativo en la Comunidad de Madrid. Este territorio supera ahora el nivel medio de pobreza grave de España (11,3 frente a 11,1%).

En la parte más afectada, Andalucía y Murcia dejan de ser las zonas más problemáticas, aunque todavía con tasas muy elevadas de pobreza grave (15,4%). Canarias y Baleares se convierten en las comunidades más afectadas (16,8%).

Gráfico 3

Gráfico 3

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

 

Euskadi sólo se sitúa entre las comunidades con menor pobreza grave en España como consecuencia de su política de garantía de ingresos, quedando lejos de esos niveles Madrid y Cataluña. Canarias e Illes Balears se consolidan como las comunidades más afectadas al final de la crisis

La ECV no ofrece datos suficientemente precisos sobre ingresos por asistencia social. Los disponibles sirven sin embargo para reflejar dos aspectos de gran relevancia. Por una parte, se observa que en 2015, con datos de renta 2014, sólo en el País Vasco el acceso a este tipo de ingresos resulta determinante en la lucha contra la pobreza grave. Según datos de la ECV (que en realidad subestiman el impacto de estas prestaciones), un 27,8% de las personas que aún se mantenían bajo el umbral de pobreza grave consiguen superar el riesgo en Euskadi al tener en cuenta los ingresos asistenciales. Rebajando de 8,2 a 5,9% su tasa de pobreza grave, Euskadi se acerca con ello al 4,3% final de Navarra y Aragón. En una línea cercana a la zona noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria, La Rioja), estas dos comunidades autónomas son, después del País Vasco, las que reflejan mayor impacto de la acciones asistenciales.

En cambio, Madrid y Cataluña se sitúan en 2015 entre las comunidades en las que menor impacto tienen las prestaciones de asistencia social de cara a la superación de la pobreza grave (al menos a tenor de los datos de la ECV). De hecho, su posición no mejora por esta vía. Mientras Cataluña sigue acompañando a Extremadura/Castilla-La Mancha y a la Comunidad Valenciana en niveles del 9,4 al 9,8%, que resultan algo más favorables que el 10,6% medio de España, Madrid sigue superando esa media con un 11%. Sólo Andalucía y Murcia, con un 14,8%, y Baleares y Canarias, con un 16,1%, se colocan claramente por encima de los niveles de riesgo de pobreza grave de la Comunidad de Madrid en 2015 (renta 2014).

Tabla 3

Tabla 3

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

Gráfico 4

Gráfico 4

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

 

CONCLUSIÓN

Los datos presentados muestran que la política social en España tiene un impacto importante en la reducción del riesgo de pobreza grave, en particular a través de la política de pensiones pero también, en especial en algunas comunidades autónomas, por la vía de las prestaciones de desempleo. Se trata sin embargo de una política de protección desigual que no tiene en cuenta las necesidades diferenciadas de ciertas comunidades autónomas, en especial en lo relativo a las fuertes carencias que se observan en la protección a la población desempleada.

En conjunto, las comunidades más perjudicadas son las que tienen menor peso relativo de la población pensionista y, al mismo tiempo, un alto volumen de población desempleada, en especial sin acceso suficiente a las prestaciones o subsidios por desempleo. De esta forma, la insuficiente protección al desempleo sitúa todavía en niveles de pobreza grave muy elevados a Andalucía y Murcia.

Sin embargo, es igualmente necesario destacar que, en términos comparativos, la política de protección al desempleo trata de forma muy desigual a comunidades como el País Vasco, Cataluña y, de forma aún más llamativa, la Comunidad de Madrid. Entre las comunidades que han liderado históricamente el crecimiento económico en España, únicamente Euskadi se coloca entre los territorios con menor tasa de riesgo de pobreza grave. Pero sólo lo consigue gracias a su política de garantía de ingresos, la única con un impacto claramente diferencial en 2015 (renta 2014) en España.

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ANEXO: Indicadores comparados

Se presentan en este anexo, a modo de comparación, los indicadores resultantes del método general Eurostat para el 40% de la mediana, sin ajustar, así como los que se derivan del método ajustado, objeto del artículo. También se presenta la media 2014-2015 para el indicador de pobreza real que he propuesto para analizar este fenómeno en España. La imagen que ofrecen el indicador ajustado del 40% y el de pobreza real es muy similar.

Tabla A1

Tabla A1

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2014-2015. INE

Método general: Eurostat

Método ajustado: Ver
https://hungrygrass.org/2017/11/08/el-mito-de-la-igualdad-las-paradojas-de-la-distribucion-de-la-precariedad-y-el-bienestar-en-espana-luis-sanzo/

Sobre el indicador de pobreza real, ver:
https://hungrygrass.org/2017/07/05/indicadores-de-pobreza-real-en-espana-luis-sanzo/

Gráfico A1

Gráfico A1

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2014-2015. INE

 

(1) Por razones de simplicidad en la presentación, las referencias a la pobreza grave en este artículo deben entenderse, todas ellas, en términos de situaciones de riesgo.

El mito de la “igualdad” (1): las paradojas de la distribución de la precariedad y el bienestar en España. Luis Sanzo

INTRODUCCIÓN Y RESUMEN

Este artículo pretende introducir un debate sobre la idea de igualdad que inspira en España el debate sobre la distribución territorial de la riqueza. Su objetivo es avanzar en el conocimiento del impacto real de las situaciones de mayor precariedad y, en sentido contrario, de mayor bienestar (en términos de ingresos económicos netos familiares) en las comunidades autónomas españolas.

A tales efectos, y partiendo de los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida del INE, se aborda esta cuestión desde una perspectiva diferente a la habitual, tratando de controlar dos factores que contribuyen a ocultar algunas cuestiones importantes en la distribución de los ingresos por territorios. El primero se relaciona con la muy diferente estructura interna de los hogares en función de la composición y la edad de sus personas de referencia, una cuestión muy relevante en un país muy afectado por procesos históricos de migración interna y externa. El segundo factor, aún más relevante, tiene que ver con unos costes de acceso al bienestar que resultan desiguales en las distintas comunidades autónomas. De cara al análisis, el método utilizado para neutralizar estos dos factores se explica en el anexo metodológico. Los resultados ajustados que aporta el método difieren de forma llamativa de los que resultan de la aproximación general que se deriva del uso directo de los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV).

La principal conclusión del análisis es que, en efecto, España es una sociedad desigual, con mayor impacto de la precariedad en los territorios tradicionalmente más desfavorecidos, en particular en su zona sur peninsular. De esta forma, los datos que se aportan en el estudio no contradicen la conclusión de que las políticas desarrolladas en España benefician de forma diferencial a los colectivos más precarios de esos territorios. Sin embargo, se trata sólo una parte del diagnóstico: también se observa una posición comparativamente más favorable a los colectivos prósperos en esos territorios en perjuicio de los residentes en otras zonas de España. En este sentido, en algunas comunidades centrales en el desarrollo económico español, en particular en Madrid y Cataluña, las políticas desarrolladas tienen un efecto completamente opuesto, perjudicando de manera notable la posición de la población de esas comunidades. En esas comunidades, tras la aplicación del método ajustado, esto se percibe tanto en un impacto muy superior de las situaciones precarias como en una menor presencia real de situaciones de bienestar.

El estudio se basa en la Encuesta de Condiciones de Vida del INE para el año 2015 (datos de renta 2014). Se mide, por tanto, la situación existente al final del periodo de crisis. La razón es la abundancia de indicios sobre el impacto muy fuerte de esta crisis en las principales áreas urbanas de España, en particular en Madrid y Cataluña.

PRINCIPALES RESULTADOS

El impacto territorial de la precariedad (participación en el 20% más pobre en términos de ingresos ECV) que se observa en la aplicación de la aproximación ajustada definida en este estudio es diferente al que reflejan los datos generales sin ajustar. Destaca el mayor impacto observado en los territorios insulares y, sobre todo, Cataluña y Madrid. Resulta en cambio claramente inferior en la zona sur peninsular y en Castilla y León.

España es, sin lugar a dudas, un país muy marcado por la desigualdad en la distribución de la renta. Los datos de la ECV son inequívocos. En la aproximación no ajustada a los datos de la ECV, el peso relativo de la población incluida en los deciles D1 y D2, el 20% más precario de la distribución, varía entre un mínimo del 10,8% en las comunidades forales (Euskadi y Navarra) hasta un máximo del 29,5% en las comunidades del sur del país (Castilla-La Mancha, Extremadura, Andalucía y Murcia). Por debajo del 15%, además del País Vasco y Navarra, aparecen Aragón, Cataluña y Madrid.

En la aproximación ajustada, las diferencias siguen siendo importantes entre comunidades autónomas, con cifras mínimas y máximas entre el 11,3 y el 27,3%. Sin embargo, se observan variaciones llamativas en la posición de cada comunidad autónoma, así como en el impacto de la precariedad en cada una de ellas. Los datos más llamativos son los siguientes:

a) En las comunidades teóricamente más favorecidas, se observa un notable deterioro de la situación al considerar las cifras ajustadas en el caso de Madrid y Cataluña. En esta última comunidad, la participación en el 20% más pobre de la distribución pasa del 12,7% general al 17,4% ajustado, con un incremento de 4,7 puntos porcentuales. El deterioro de posiciones es aún más llamativo en Madrid, con cifras de 14,5 y 21,3% (6,7 puntos porcentuales más). Madrid tiene, de esta forma, una participación en los deciles D1 y D2 superior al 20% medio de España.

b)En las comunidades en principio más desfavorecidas, se observa un proceso opuesto. En el caso de la zona sur peninsular española (Castilla-La Mancha, Extremadura, Andalucía y Murcia), la participación en los dos deciles más bajos de la distribución se reduce 5,5 puntos, del 29,5% general al 24% ajustado. De 15 puntos de impacto superior respecto a Madrid, se pasa a 2,7.

Otra zona que mejora notablemente su posición, al considerar los datos ajustados, es Castilla-León. En este caso, el peso porcentual en el 20% más pobre pasa de 17,9% en la aproximación general a 13,3% en la ajustada (-4,6 puntos). De situarse claramente por encima de Madrid y Cataluña en la aproximación general, la comunidad castellano-leonesa se encuentra en términos ajustados en una posición claramente más favorable (13,3% frente a 17,4% en Cataluña y 21,3% en Madrid).

c) Dentro del grupo de comunidades más desfavorecidas, con un peso superior al 20% en los deciles D1-D2, la Comunidad Valenciana y los territorios isleños (Canarias y Baleares) no sufren grandes variaciones. En este último caso, se observa sin embargo un aumento que hace pasar el peso relativo en el 20% más pobre del 25,3 al 27,3% al considerar la aproximación ajustada. Al considerar esta aproximación, estos territorios se convierten con ello en los más afectados por la presencia en el grupo más pobre, 3,3 puntos por encima de la zona sur peninsular.

Tabla 1

Tabla 1

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

Conclusiones similares a las del apartado anterior se observan al considerar el impacto de la falta de acceso al bienestar (medido en términos de ingresos para llegar a fin de mes). No obstante, el deterioro se acrecienta en perjuicio de la población de Madrid y Cataluña, ampliándose en cambio la posición de mejora a la zona que incluye a Aragón, La Rioja, Cantabria, Asturias y Galicia.

Las conclusiones señaladas con anterioridad son muy similares al considerar la proporción de población que queda por debajo del umbral definido para llegar a fin de mes en España. Sin embargo, al considerar a un grupo más amplio de población precaria (con un 44% de población por debajo del umbral de bienestar en el método general y 43,2% en la aproximación ajustada) se observan algunas diferencias de interés. Los aspectos más llamativos son los siguientes:

a) Aunque Baleares y Canarias se sitúan entre las zonas más afectadas (46,3% de personas por debajo del umbral de bienestar en términos ajustados), la diferencia se reduce ahora a alrededor de un punto respecto al indicador general que se deriva directamente de la ECV (45,3%). En cambio, resulta aún mayor el deterioro comparado que refleja el método ajustado en Madrid y Cataluña. En la comunidad madrileña, la proporción de personas con problemas de acceso al bienestar pasa de 33,8% en la aproximación general a 43,3% en la ajustada, con un incremento de 9,5 puntos porcentuales. Con esa variación, Madrid se sitúa en los niveles medios españoles en la aproximación ajustada.

El deterioro es aún mayor en el caso de Cataluña, +9,8 puntos, pasando de 31,1 a 40,9% de personas por debajo del indicador de bienestar. Aunque no se llega a superar en este caso la media española, su indicador se aleja del correspondiente a Euskadi/Navarra y Aragón (23,1 y 27,9% en el método ajustado) para quedar también por debajo del de Galicia, Asturias, Cantabria y Rioja. En estas comunidades, la aproximación ajustada muestra una evidente mejora, cayendo el indicador del 40,3% general al 36,6% ajustado (-3,7 puntos porcentuales), claramente por debajo ahora del 43,3% de Madrid y el 40,9% de Cataluña.

La mejora relativa es aún mayor en Castilla y León, con una reducción del 43,2% general al 33,8% ajustado (-9,4 puntos porcentuales). Esta comunidad autónoma, que en el indicador general se sitúa cerca de la media española, en el ajustado se aleja en casi 10 puntos de dicha media. En la aproximación ajustada, Castilla y León sólo muestra niveles de ausencia de bienestar superiores a los de Euskadi/Navarra y Aragón,

b) En la parte más desfavorecida, aunque la proporción de personas que no acceden al bienestar se mantiene en las comunidades del sur peninsular por encima del 50% en la aproximación ajustada (50,5% en concreto), esta aproximación muestra una caída de 9 puntos respecto al 59,5% general.

Tabla 2.

Tabla 2

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

Nota: Se considera sólo a  la población mayor de 16 años.

Al considerar el acceso a los deciles más favorecidos, la percepción de deterioro se limita mucho más nítidamente a Madrid y Cataluña

Los datos presentados con anterioridad reflejan que, al trabajar con la aproximación ajustada, el impacto de las situaciones de precariedad y de ausencia de bienestar en Madrid y Cataluña aumenta de forma muy significativa. Pero lo que quizás resulta aún más llamativo es que, al contemplar la participación en los grupos más favorecidos, el deterioro es aún más intenso. En tanto que proceso significativo, este deterioro queda entonces además limitado a estas dos comunidades.

En la aproximación general que se deriva directamente de la ECV, Cataluña y Madrid tienen una participación a priori alta en los deciles 7 a 10, el 40% más favorecido en España. La proporción es de 52,5% en Cataluña y de 51,7% en Madrid, sólo superadas por el 62,4% del País Vasco. Sin embargo, en la aproximación ajustada, la proporción de personas en los deciles D7 a D10 se reduce al 41,7% en Cataluña y al 39,4% en Madrid. Estos porcentajes sólo superan el 37,2% de Baleares/Canarias, el 32,4% de las comunidades del sur peninsular y el 31,5% de la Comunidad Valenciana.

Salvo en Baleares y Canarias, donde se observa un pequeño deterioro, en todas las demás comunidades autónomas, la posición resulta más favorable al considerar la aproximación ajustada. La mejora más clara se da en Castilla-León (+9,5 puntos porcentuales), por encima de los 7,5 de las comunidades del sur peninsular y los niveles cercanos a los 4 puntos en Aragón, y el grupo de comunidades que incluye La Rioja, Cantabria, Asturias y Galicia.

Tabla 3.

Tabla 3

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

CONCLUSIÓN

Los datos presentados reflejan sin duda las consecuencias positivas del proceso de transferencia de recursos hacia comunidades más desfavorecidas (lo que en España se suele interpretar habitualmente en términos de políticas de igualdad). Sin embargo, llama la atención que este proceso resulta en realidad bastante desigual. Por una parte, no beneficia a todas las comunidades más desfavorecidas por igual; por otra, se asocia a un evidente y generalizado deterioro de posiciones en la población de Madrid y Cataluña.

Aunque en estas dos comunidades aumenta de forma sustancial la precariedad al considerar la aproximación ajustada, resulta aún más llamativo el deterioro comparado que se observa al considerar la participación de su población en los deciles más favorecidos. Porque, siendo necesario que una política de igualdad reduzca los niveles de precariedad en los territorios más desfavorecidos, es discutible que llegue a situar en una posición tan debilitada a la población de sus principales zonas urbanas.

Si el modelo actual de política fiscal y social tiene las consecuencias señaladas, con un peso elevado en los deciles más favorecidos de zonas de territorios a priori más desfavorecidos en términos de PIB o poder económico, aunque con coste de la vida comparativamente bajo, la principal duda que se presenta es si el sistema fiscal no tiende a cargar de forma insuficiente a la población más favorecida de esos territorios. La difícil posición comparada de la población de Madrid y Cataluña indica, en cambio, una posición comparativamente más difícil que la del resto de España, tanto en los grupos más precarios como en los de mayor nivel económico. Todo indica que las políticas de protección social resultan insuficientes en esas dos comunidades.

Si estas conclusiones se confirman en el futuro, y es evidente que necesitarán ser contrastadas, la solución a los problemas de financiación autonómica debería ser completamente diferente a las que se sugieren habitualmente. Esta solución pasaría por una mayor responsabilización de las comunidades autónomas que se benefician más intensamente de las transferencias sociales y fiscales en la actualidad y, sobre todo, por una mayor contribución fiscal de sus grupos sociales más acomodados. Aunque esto puedea sorprender, lo que señala este estudio, y el método aplicado (a contrastar sin duda pero con bases contrastadas) es que el núcleo dominante del 40% más favorecido en España se encuentra en realidad en esos territorios. De acuerdo con la aproximación señalada, un 44,7% de la población más acomodada de España (el 40% más rico) reside en el sur peninsular y en la zona noroeste de España (6,5 puntos por encima de su peso PIB). Esta proporción supera el 40,1% que corresponde a Madrid, Cataluña, Euskadi y Navarra (con un 45,7% del PIB, con efectos en Madrid/Cataluña). El 15,2% restante corresponde a Baleares, Canarias y la Comunidad Valenciana (16% del PIB).

Tabla 4

Tabla 4

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE


Método aplicado en el estudio

La aproximación utilizada en este artículo para obtener unos resultados ajustados, comparables y armonizados, para el conjunto de las comunidades autónomas españolas se basa en los siguientes puntos:

  1. Determinación de una escala de equivalencia basada en la percepción real de la población

La experiencia histórica muestra que las escalas de equivalencia utilizadas habitualmente en el estudio de la pobreza y el bienestar en España no se ajustan adecuadamente a la realidad. Frente a los métodos que utilizan una escala de equivalencia prefijada, como la de Eurostat, se obtiene en el estudio una escala ad-hoc que se basa en la propia percepción de la población.

A tales efectos, se calcula para los hogares que señalan no llegar con facilidad y mucha facilidad, la media de ingresos considerados necesarios para llegar a fin de mes para una serie de tipos de hogar. La ECV permite utilizar a tales efectos una pregunta específica que facilita la posición de cada hogar respecto a este indicador, directamente asociado a la medición del bienestar.

La aproximación tiene en cuenta la edad de la persona principal, el tamaño del hogar y su composición, teniendo en cuenta una base muestral suficiente para cada tipo de hogar. A partir de esas medias, se determina la escala de equivalencia resultante que es la que se muestra en la siguiente tabla:

Escala de equivalencia utilizada
Edad de la persona referencia del hogar
Tipos de hogar < 45 años 45-64 años >65 años No precisada
Persona sola 1,285 1,155 1,000
Pluripersonal sin hijos/as
   2 miembros 1,614 1,511 1,380
   3 miembros 1,708 1,565
   4 miembros o más 1,863 1,830
Monoparental con hijos/as
   2 miembros 1,351
   3 miembros 1,538
   4 miembros o más 1,577
Biparental con hijos/as
   3 miembros 1,748 1,805 1,610
   4 miembros 1,876 1,967 1,713
   5 miembros o más 2,013 2,046 1,933

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV

Como puede comprobarse, la media relativa al ingreso medio necesario para llegar a fin de mes en el caso de un hogar encabezado por una persona sola mayor de 65 años equivale a 1, la base de partida de la escala de equivalencia utilizada.

  1. Determinación del coste territorial diferencial de acceso al bienestar.

Una vez estimados los ingresos equivalentes per cápita de cada hogar a partir de la escala de equivalencia señalada en el punto anterior, se estima (de nuevo tomando como referencia a las personas que no llegan con facilidad o mucha facilidad a final de mes) la media de los ingresos necesarios para llegar a fin de mes para cada comunidad autónoma y tipo de hogar (en función de la edad de la persona principal). El coste medio de acceso al bienestar para el conjunto de la comunidad se estima en base a la media estandarizada de las medias parciales por grupos de edad (menos de 45 años, 45-64 y mayores de 65 años, tomando como base común la distribución de los hogares por grupos de edad en el conjunto de España).

Una vez obtenida la media estandarizada de los ingresos necesarios, se determina un factor de ajuste que refleja el coste diferencial de acceder al bienestar en cada comunidad autónoma. Este factor funciona a modo de Paridad de Poder de Acceso al Bienestar (PPAB) con unos ingresos dados. Este factor de ajuste se aplica a los ingresos disponibles.

El factor resultante o PPAB, un concepto cercano al de Paridad de Poder de Compra, es el siguiente:

Factor de ajuste de los ingresos en función
del coste de acceso diferencial al bienestar PPAB

Comunidad Autónoma Factor de ajuste PPAB
Comunidad de Madrid 0,840
Cataluña 0,871
Comunidad Foral de Navarra 0,953
Illes Balears 0,960
Canarias 0,998
La Rioja 0,999
País Vasco 1,024
Principado de Asturias 1,026
Comunidad Valenciana 1,027
Galicia 1,047
Aragón 1,066
Región de Murcia 1,122
Andalucía 1,129
Cantabria 1,138
Castilla y León 1,138
Castilla-La Mancha 1,140
Extremadura 1,162

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV

A efectos de medir la posición en relación con el bienestar mínimo esperado, se toma la cifra que se deriva del método, con PPAB, para la nueva cifra mínima correspondiente a una persona sola mayor de 65 años (1.150,86 euros, con apenas variación respecto a los 1.148,27 euros que corresponden a la aproximación general). A partir de aquí, se establece como umbral de acceso al bienestar mínimo que se derivan de las cifras de ECV el mínimo señalado, multiplicado por el factor de equivalencia por hogar y el factor de ajuste territorial PPAB.