Conde-Ruiz y la ILP sindical para una prestación de ingresos mínimos. Luis Sanzo

El pasado 14 de noviembre, José Ignacio Conde-Ruiz intervino en la comisión del Congreso que debate la proposición de ley, promovida por CC.OO. y UGT, relativa al establecimiento de una prestación de ingresos mínimos en el ámbito de la Seguridad Social. Aunque el economista desarrolló su presentación a título particular, sin implicación institucional alguna, no deja de ser representativa de la concepción que sobre esta cuestión tiene el colectivo académico que se agrupa en torno a Fedea.

En su intervención, el economista señala compartir la motivación que inspira la ILP sindical, en especial en su apuesta contra la pobreza infantil y las consecuencias del paro de larga duración. Sin embargo, Conde-Ruiz insiste en tres problemas de incentivos en el diseño propuesto. La primera cuestión tiene que ver con el papel de las comunidades autónomas en la política de garantía de ingresos. Señala que, además de gestionar las políticas activas de empleo, éstas tienen competencia en Asistencia Social, un aspecto que hace pensar en un posible conflicto de competencias. Lo que principalmente le preocupa es que las comunidades autónomas lleguen a renunciar a participar en la financiación de las políticas de garantía de ingresos.

Como he señalado en distintas ocasiones, la propuesta sindical plantea sin duda problemas esenciales. Trata así de limitar la acción autonómica y de situar íntegramente en las comunidades autónomas el coste económico que supondría apostar por una protección más generosa que la establecida con carácter general en la legislación propuesta. Tal y como se concibe en la ILP, las comunidades que optaran por ofrecer una protección mejorada a su población deberían financiarla con sus propios medios (dados los 530,67 euros de renta media per cápita establecidos como límite de acceso a la prestación de la ILP, los beneficiarios de esa protección mejorada en territorios como Euskadi o Navarra no podrían acceder a ella, debiendo depender en exclusiva de la protección autonómica).

Sin embargo, estas limitaciones no se relacionan con el marco competencial como tal. Como bien saben quienes promovieron la ILP sindical, es plenamente constitucional una línea de protección que, como la planteada, se apoye en las competencias estatales en materia de seguridad social. En su origen, el incentivo perverso que menciona Conde-Ruiz era, de hecho, parte  del diseño inspirador de la norma propuesta. La apuesta original de los sindicatos era precisamente alejar a las comunidades autónomas de la responsabilidad sobre la política de garantía de ingresos. Los promotores deseaban de forma expresa que éstas no dedicaran recursos a la garantía de ingresos para redirigirlos hacia otros objetivos sociales.

Es cierto no obstante que, incluso si se impusiera el modelo de la ILP, las comunidades autónomas podrían, como señala Conde-Ruiz, acabar gestionando unas prestaciones a las que nada o muy poco aportarían en términos de financiación. Es algo que le parece contradictorio al economista al tratarse de una cuestión, la de la garantía asistencial de ingresos, en la que de una u otra forma las instituciones autonómicas podrían seguir actuando.

El segundo incentivo negativo de la ILP lo vincula Conde-Ruiz a la imposibilidad de compatibilizar, durante un periodo de tiempo significativo, la nueva prestación con ingresos por trabajo. Conde-Ruiz acierta al señalar que el diseño de la norma planteada en la ILP no contribuye a la aceptación de un empleo salvo que éste venga asociado a ingresos muy superiores a las de la prestación. En un diseño que tiende a imponer un máximo impuesto al retorno al trabajo, el economista anuncia el potencial impacto de la economía sumergida al señalar, en referencia a estos desincentivos al empleo, que “se puede trabajar en muchos países fuera de mercado”. Por mucho que funcionen los servicios de inspección, añade.

Para superar este desincentivo, Conde-Ruiz sugiere la alternativa del impuesto negativo (al que se refiere como Negative Income Tax), un mecanismo que permitiría no perder sino una parte de los nuevos ingresos por trabajo. Conde-Ruiz no plantea sin embargo cómo abordar la integración de dos medidas de sentido y contenido diferente, una relacionada con lo social (la prestación sindical de Seguridad Social) y la segunda con lo fiscal (la NIT), con lógicas de gestión muy diferentes. Así, mientras la prestación de ingresos mínimos tendría en cuenta los ingresos de los doce meses inmediatamente previos a la solicitud para el conjunto de la unidad familiar, el modelo fiscal español ofrece un sistema de regularización que hace referencia al año fiscal anterior y se vincula en general a la situación de cada persona. Conde-Ruiz no desarrolla las posibles vías para superar las dificultades asociadas a este contexto de gestión tan diferenciada.

Conde-Ruiz tampoco contempla las modalidades específicas que, en los sistemas de rentas mínimas en España, han tratado de abordar la cuestión de los incentivos al empleo para personas beneficiarias de estas prestaciones de garantía. En el caso de Euskadi, este sistema de incentivación existe desde 2001 y ha tenido buenos resultados comparados (en términos de tasas de empleo o proporción de personas paradas de larga duración en la población total en edad activa). Teniendo en cuenta que el sistema vasco ha sido el más consolidado en los últimos 30 años en España, que es comparable al de los países más generosos en Europa, y que su política de estímulos al empleo ha sido anterior a iniciativas como la Prime d’ Activité francesa, habría sido deseable una consideración de esta actuación. Una actuación que también inspira en parte la reforma reciente de la legislación navarra en esta dimensión de incentivación del empleo.

Frente a la aproximación fiscal, el hecho más relevante en la gestión de los estímulos al empleo que se introduce en Euskadi es el sistema de descuento de ingresos que se aplica en el propio sistema de rentas mínimas. De esta forma, se descuenta un porcentaje significativo de los ingresos por trabajo al calcular la cuantía de las prestaciones. Se trata de una aproximación sencilla, y a la vez funcional, en el contexto de la gestión de un sistema de rentas mínimas que cumple la misma finalidad que un sistema de impuesto negativo.

Conde-Ruiz tampoco profundiza en el debate que él mismo introduce sobre la dimensión temporal o no de los incentivos al empleo. En su intervención tiende a posicionarse por la temporalidad (habla de la posibilidad de descontar un 50% de los ingresos laborales durante dos o tres años), aunque sin descalificar de manera explícita una posible aplicación indefinida de estos incentivos. La experiencia revela, sin embargo, que esta última forma de aplicación tiene mucho más sentido y es la que se ha impuesto en Estados Unidos, Reino Unido o, más recientemente, Francia.

Respecto a la problemática de la incentivación al empleo, llama la atención que Conde-Ruiz no se limite a pedir incentivos positivos, sino que insista igualmente en las actuaciones sancionadoras. De esta forma, apuesta por endurecer las sanciones en caso de no aceptación de un empleo o de una formación, sanciones que deberían ser superiores a las previstas para las prestaciones no contributivas. Su apuesta por las técnicas de perfilado para trabajar con las personas paradas de larga duración forma parte de esta aproximación en la que se plantea reducir al máximo el margen de autonomía de cara a valorar la adecuación del empleo o de la formación propuesta.

Se trata de un modelo que se aleja de manera consciente del que correspondería a las personas desempleadas con prestaciones contributivas, en las que sí acepta un tiempo razonable para facilitar la elección personal del mejor camino profesional a seguir. En la visión de Conde-Ruiz, este margen de decisión desaparece en presencia de un desempleo de larga duración, un escenario en el que debería resultar muy difícil no aceptar el empleo propuesto por los servicios de empleo. La razón es que, en una situación de precariedad a largo plazo, lo importante no es ya la adecuación del empleo sino recuperar el acceso al trabajo. Se trata sin embargo de un planteamiento que no deja de plantear preguntas en términos de igualdad de trato a las personas.

El tercer incentivo que considera Conde-Ruiz es el que se traduce en la posibilidad de que determinadas personas inactivas puedan presentarse como desempleadas de cara a acceder a la nueva prestación. Señala que alrededor de 1,3 millones de personas inactivas, y poco interesadas hoy en acercarse al mercado de trabajo, podrían llegar a beneficiarse de la prestación de mínimos si acuerdan hacer una demanda de empleo. Se trata de un escenario factible si se tiene en cuenta el carácter per cápita de los límites de acceso que plantea la propuesta sindical y que sitúa, en el caso de familias de cierto tamaño, el umbral en niveles relativamente altos (algo más de 25.000 euros anuales para una familia de cuatro miembros). A ello se añaden posibles entradas o salidas en la unidad familiar que harían posible cumplir más fácilmente los requisitos de acceso a la prestación; así como lo que define como el escaso tiempo requerido para acceder a la renta mínima (12 meses), una circunstancia que podría provocar un cierto efecto llamada, siempre a juicio de Conde-Ruiz.

Las propuestas que plantea el economista para hacer frente a esta cuestión son de dos tipos. Por una parte, propone un control de implantación de la nueva prestación que debería traducirse en el seguimiento estricto de las variaciones en la composición familiar del hogar. Por otra, pide que, de cara al acceso a la renta mínima, se exija un tiempo de trabajo previo o se extienda el requisito de desempleo a 24 meses (o a más de un año después de ver terminada la prestación). En ambos casos, el objetivo sería dificultar el acceso de personas actualmente inactivas a la prestación.

En este contexto, Conde-Ruiz apuesta por un acercamiento gradual a la implantación de la medida impulsada por los sindicatos para prevenir que las circunstancias consideradas desemboquen en un gasto excesivo. Según el economista, los tres problemas de incentivos que se observan en el diseño de la propuesta sindical apuntan a un escenario de alto coste potencial. Frente al coste de 11.000 millones estimado por los promotores, el economista de Fedea señala que podría llegar a los 17.000.

Detrás de los problemas considerados, y aunque Conde-Ruiz no lo mencione, está la peculiar concepción del sistema de rentas mínimas que se propone en la ILP. Plantea, en este sentido, un modelo de gestión que no es habitual en Europa en la aproximación a los sistemas de última red de garantía de ingresos. Lejos de tratar de ajustarse a los constantes cambios que se observan en la gestión de las prestaciones, como hacen habitualmente los sistemas europeos de rentas mínimas, la propuesta sindical busca simplificar la gestión y fijarse en exclusiva, para ello, en la situación económica existente en el año anterior. Sin embargo, esta propuesta de simplificación no puede dejar de ocultar la realidad de un gasto desajustado a la necesidad real existente en cada momento, con un previsible impacto en un incremento del gasto real. El problema subyacente es la falta de experiencia de los servicios españoles de empleo en la compleja gestión de un tipo de prestaciones que se ven afectadas por variaciones continuas en los ingresos de la población y en las formas de convivencia en el hogar.

Vista la intervención de Conde-Ruiz en el contexto más amplio de las comparecencias realizadas hasta hoy en la Comisión de Empleo y Seguridad Social, un aspecto destaca sobre los demás. Se trata de la abundancia de argumentos orientados a reivindicar el papel de las comunidades autónomas en las políticas de rentas mínimas. En el caso de Conde-Ruiz, el planteamiento pasa por una participación de las comunidades autónomas que, además de la asunción de la gestión de la nueva prestación, incluya su participación en la financiación. Como se ha señalado, para el economista de Fedea sería contradictorio que las instituciones que pudieran llegar a gestionar la prestación de ingresos mínimos no asumieran su parte de responsabilidad financiera.

Este discurso se acompaña, en paralelo, de la voluntad de limitar el gasto que corresponde al gobierno del Estado. En la visión de Conde-Ruiz, es necesario destacar el coste de oportunidad del gasto en garantía de rentas mínimas en el contexto de una crisis fiscal que está lejos de haber sido resuelta en España. Y ese coste afecta a decisivas políticas públicas como la educación o la sanidad. En este punto el economista se posiciona de forma inequívoca a favor de una determinada línea de gasto estatal: “la pobreza infantil se combate mucho mejor desde la educación, con mejores colegios, mejor prosperidad en el futuro, comedores”, sostiene. Se trata de un aspecto del que deben ser plenamente conscientes quienes defienden las políticas de garantía de ingresos: el marco de competencia por los recursos empieza en realidad con quienes gestionan las distintas áreas de la política social.

El análisis de la intervención de Conde-Ruiz plantea, en una dimensión más metodológica, una última cuestión de interés: el sentido de la contribución del colectivo de economistas, en especial de los vinculados a Fedea, al análisis de las políticas de garantía de ingresos en España, una aportación que -como revela la propia intervención del ponente- resulta sin duda muy positiva. Sin embargo, convendría pedir que la contribución pretendida fuera algo más allá de tomarse la molestia de analizar por encima lo que han hecho las comunidades autónomas en esta materia. Es preciso un análisis detallado de una historia que tiene ya casi treinta años y que no se construye y desarrolla en el vacío, copiando de forma acrítica programas diseñados en otros países.

Sin ese trabajo de conocimiento y reflexión en profundidad, no es posible pensar en una correcta evaluación de unas medidas que han tenido, con frecuencia, incluso mayor recorrido histórico que algunas de la Administración General del Estado (el PRODI, por ejemplo). Como muestra un estudio recientemente publicado por Fedea sobre la renta de garantía de ingresos en Euskadi, la aportación al debate por parte del mundo de la economía de la escasez resultará de limitada utilidad si no viene acompañada de ese intento de comprensión previa de lo que pretendieron realmente hacer quienes impulsaron los programas autonómicos de rentas mínimas.

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