El debate sobre la ILP sindical para una prestación de ingresos mínimos. La intervención de Carlos Bravo. Luis Sanzo

Siguen las intervenciones en la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso en relación con el debate de la Proposición de Ley, impulsada por UGT y CCOO, sobre el establecimiento de una prestación de ingresos mínimos en el ámbito de la Seguridad Social.

A petición del Grupo Parlamentario Socialista, el 28 de noviembre intervino uno de los más firmes defensores de la propuesta, el Secretario de Políticas Públicas y Protección Social de CCOO, Carlos Bravo. La intervención merece ser reseñada por su carácter aclaratorio respecto a lo que constituyeron las concepciones y motivaciones últimas de los impulsores de la Iniciativa Legislativa Popular. Algunas de las principales tesis defendidas por el líder sindical se presentan a continuación, de forma ordenada y tomando la literalidad del contenido de la intervención.

Una renta mínima para personas desempleadas

En la aproximación sindical, tal y como queda reflejada por Carlos Bravo, la prestación de ingresos mínimos planteada en la ILP se perfila como una Renta Mínima. Como señala el responsable de CCOO, “esta iniciativa no es una renta básica”, tampoco una Renta Garantizada, sino “una iniciativa de renta mínima”, sujeta por tanto a condicionalidad, en especial en la vertiente de ingresos.

Bravo apela, en este contexto, al punto 14 del Pilar Europeo de Derechos Sociales para fundamentar su apuesta por la prestación. Así, señala que, entre sus veinte puntos “el número catorce es un llamamiento al desarrollo de sistemas de rentas mínimas en el conjunto de los estados donde además los fondos sociales comunitarios pueden jugar un papel relevante también”.

No se trata sin embargo de una renta mínima que pretenda llegar a todas las personas necesitadas. Su objetivo es más limitado: garantizar unos ingresos mínimos a las personas “con disponibilidad para trabajar, que carecen de empleo, y de recursos mínimos”, para ellas y para los familiares a su cargo. Bravo presenta, por ello, la prestación de la ILP como una de las medidas “que permiten, no avanzar totalmente en el establecimiento de una renta mínima en España, pero avanzar sustancialmente en una garantía de rentas suficiente, en este caso en el marco de la protección por desempleo”. Una medida que acepta que pudiera implantarse de manera progresiva pero que, en todo caso, ve como un mecanismo necesario para poder hacer frente a cualquier nueva crisis.

Una acción situada en el marco de la Seguridad Social que pretende cubrir un vacío percibido entre la acción asistencial del Estado y las rentas mínimas de las comunidades autónomas

Los sindicatos siempre han apostado por situar su propuesta en el marco de la Seguridad Social, algo que no consideran inconstitucional. Enmarcada en el artículo 41 de la Constitución, “lo que estamos haciendo es una prestación de carácter asistencial”, algo que Carlos Bravo considera compatible con las normas constitucionales puesto que el sistema de Seguridad Social tiene también una dimensión asistencial.

Su visión de la prestación como “una prestación estructural, de carácter permanente en el tiempo”, justifica, por otra parte, que no pueda ser tratada como una medida similar al PREPARA, susceptible de ser situada, por su dimensión temporal y extraordinaria, en el contexto del artículo 149.1.13 (relativo a la planificación general de la economía) y, por tanto, transferible a las comunidades autónomas.

Se trata, en cualquier caso de una concepción centralista del sistema, con encaje constitucional en el 149.1.17 de la Constitución que define la competencia estatal en materia de legislación básica de la Seguridad Social.

Que no excluye una gestión autonómica de la prestación

La voluntad de actuar en el marco de la “caja única” de la Seguridad Social no es sin embargo incompatible, dado que hay formas de ejecución diferenciadas, “con una experiencia al respecto que nos es de utilidad aquí”, la de las Prestaciones No Contributivas de la Seguridad Social. Como señala Bravo “el modelo de las PNC para aplicar esto, nos parece que es posible”, “ya tenemos una parte de la Seguridad Social donde la legislación por parte del estado, la financiación por parte del estado, la … uniformidad de la prestación en el conjunto del territorio es compatible con que la detección de necesidades y la tramitación de esas prestaciones se produzcan en el ámbito de las comunidades autónomas. Son las pensiones no contributivas”. “En ellas pensábamos” cuando estaban definiendo la ILP, remarca. Aunque es posible discutir en parte esta afirmación tan tajante puesto que, como de hecho acepta el propio Bravo, la ILP hablaba de “entidad gestora, sin más”.

En cualquier caso, la referencia a las PNC sirve ahora a los promotores de la ILP para no cerrar puertas. El que la nueva prestación se integre en Seguridad Social, algo que ven necesario los sindicatos, “no es incompatible con que en la gestión, en la ejecución, en la detección utilicemos … figuras que ya conocemos” y que se han puesto en marcha con las mencionadas prestaciones.

En cuanto al marco de actuación, no le parecen inadecuadas ni la vía de los servicios sociales ni la del sistema de empleo. “Ambas soluciones son viables”.

Pero que, en su concepción, pretende situarse al margen de las comunidades autónomas

Sin embargo, la voluntad de situar conceptualmente la prestación al margen de las comunidades autónomas era difícilmente discutible en la concepción sindical. El objetivo de los sindicatos con la ILP era cubrir “un vacío de cobertura evidente” entre el sistema de subsidios de la Seguridad Social y las prestaciones “de naturaleza distinta que asumen las comunidades autónomas”. En este espacio intermedio detectaban un amplio vacío de cobertura, “creciente en los momentos de crisis, decreciente pero existente en los momentos de bonanza”. Su propuesta básica, por tanto, se centra en completar los vacíos del sistema desde la Seguridad Social.

En palabras de Bravo, la iniciativa planteada “permite completar el mapa de cobertura por desempleo”, un objetivo que es prioritario respecto a lo que sería la intensidad de la protección cuya mejora sería sin embargo posible con el tiempo (CCOO acepta que los 430,27 euros de la prestación suponen una cuantía muy baja, aunque coherente con lo que el legislador ha pretendido al fijar los niveles de referencia de la cobertura asistencial).

Liberar a las comunidades autónomas de una acción que no les corresponde:

Sin embargo, la propuesta sindical no se explica del todo en términos del vacío de cobertura planteado. También es determinante una cierta concepción sobre el papel sociale que corresponde a Estado y Comunidades Autónomas, ligado a la dicotomía de atención entre personas desempleadas y excluidas sociales.

Una tesis básica de Carlos Bravo es que la prestación de ingresos mínimos planteada por los sindicatos tendría un efecto positivo directo sobre la acción de las comunidades autónomas porque permitiría “y esto es muy importante … liberar a las comunidades autónomas de un gasto que están asumiendo hoy”. No se trata sin embargo, con esta aproximación, de facilitar “una forma adicional de financiación de las comunidades autónomas”. Ése “no es el propósito”, “no pretendemos liberar de gasto a las comunidades autónomas, no pretendemos por aquí aumentar la financiación autonómica”. Lo que pretenden los sindicatos es situar a las comunidades autónomas en una acción social muy concreta: la directamente relacionada con la atención a la exclusión social, algo que -en su opinión- no tiene relación directa con la protección directa al desempleo.

Es en este contexto en el que la ILP “permitirá liberar también recursos a las comunidades autónomas que deberán dedicar a reforzar sus políticas sociales”. Según Bravo, con su actuación actual, las comunidades autónomas están “protegiendo a personas que son empleables, que están en situación de trabajar, y que han agotado todas las redes de protección estatales y sólo les ha quedado la posibilidad de refugiarse, por carencia de rentas, en las redes asistenciales, de las comunidades autónomas”.

Desde su punto de vista, se trata de un error porque, con esa actuación, las comunidades autónomas “están infraprotegiendo, a muchas personas” porque “hoy las comunidades autónomas estén protegiendo a personas, en el ámbito de sus competencias de asistencia social, pero también estén protegiendo a personas que han agotado todas las prestaciones por desempleo, que están fuera de ningún marco de protección y que buscan refugio en aquella a la que sólo le sujetan prueba de rentas”, además de otros requisitos generales, “como única posibilidad de acceder a una prestación económica”.

La atención a la población parada es “algo que están asumiendo hoy las comunidades autónomas por incomparecencia del Estado hasta ese nivel de cobertura, pues lo tiene que asumir el Estado”. Eso es lo que liberaría recursos que las comunidades autónomas deberían dedicar a grupos de excluidos sociales: “esos recursos que están dedicando esas comunidades autónomas lo podrán dedicar a otras políticas sociales”.

Y que, además, no abordan correctamente

Es evidente que hay una visión crítica de la acción de las comunidades autónomas en las tesis de Carlos Bravo. En su intento de ir más allá de la atención a personas excluidas, y de cubrir a colectivos desempleados, su acción no resulta acertada. Porque ese espacio de atención “está siendo ocupado, muy parcialmente, muy parcialmente, por las comunidades autónomas”, una atención que presenta como “esa infraprotección, muy parcial, que dan las comunidades autónomas”.

Por supuesto, tampoco actúa correctamente el Estado, que debería atender mucho mejor a la población desempleada. “Lo que decimos es que una parte de esas personas, que hoy están siendo protegidas por las comunidades autónomas, como red de último recurso, deberían estar siendo protegidas por el sistema de protección por desempleo porque son desempleados que han agotado su prestación y que el estado ha dejado de proteger. Por tanto, no es un objetivo el liberar de gasto a las comunidades autónomas, es una consecuencia de una realidad que se está dando y es que nuestro sistema de protección por desempleo no es suficiente”.

La ILP, por tanto, podría situar a las Comunidades Autónomas en disposición de ajustarse a su verdadero papel: atender al grupo de personas en situacion de exclusión social

En definitiva, para Bravo, el papel esencial de la ILP para las comunidades autónomas es liberar “recursos que dediquen a otras cosas en el ámbito de sus competencias, … en el ámbito de la asistencia social”. Con la ILP, podrán por fin dejar de realizar ese trabajo indebido que les caracteriza, con esa disposición a atender a personas desempleadas y centrarse en las situaciones de exclusión: “las personas en mayor situación de necesidad son las personas en situación de exclusión social … no están cubiertas por esta ILP y es verdad … porque esta ILP se enmarca en un esfuerzo del sistema de protección por desempleo. Pero esa liberación del trabajo indebido que hacen las comunidades autónomas permitiría liberar recursos para atender a las situaciones de exclusión social en el ámbito de las competencias de asistencia social de las comunidades autónomas”.

En esa concepción de la acción asistencial para personas “excluidas sociales” es en la que sitúa Carlos Bravo el papel de las comunidades autónomas: “El diseño de la ILP, desde el principio, intentaba resolver cualquier problema de disputa competencial, intentaba colocar hasta donde puede la acción del Estado, en la protección por desempleo, porque la otra, el otro ámbito de cobertura, no corresponde al Estado … corresponde a las comunidades autónomas”. Sólo si la Seguridad Social pretendiera extenderse a otros espacios pudiera plantearse, según el sindicalista, ese debate competencial que dicen haber pretendido eludir. Porque, desde su punto de vista, no hay “verdadero debate competencial en torno a este asunto” porque el marco competencial es claro.

Las dificultades de imponer esta visión del papel de las comunidades autónomas

Sin embargo, los promotores de la ILP están teniendo problemas a la hora de imponer su visión de la distribución competencial, en particular respecto al ámbito en el que situar el sistema de prestaciones de último recurso. Carlos Bravo asume, en este sentido, que el planteamiento sindical puede entrar en contradicción con la figura de las rentas mínimas de las comunidades autónomas.

Una asunción algo forzada del principio de compatibilidad con las rentas mínimas, al menos para todas las comunidades autónomas

En la relación entre la prestación de ingresos mínimos de la ILP y las rentas mínimas autonómicas, la principal cuestión que se plantea tiene que ver con su compatibilidad, uno de los “muchos espacios abiertos” o de las “muchas materias” que los sindicatos dicen no haber cerrado en la ILP. Según Bravo, “la ILP contiene … ya esa previsión, de una manera ciertamente no expresa, lo que habla es que será compatible con cualquier otro tipo de rentas que cumplan determinadas condiciones”. De ahí que considere “que pueden entrar las [prestaciones] de las comunidades autónomas”. No ve por tanto “ningún inconveniente en decir que nos parece razonable que se produzca esa compatibilidad”.

Bravo parece así asumir la tendencia -que se observa en la mayor parte de las intervenciones en la Comisión-  a contemplar a las rentas mínimas autonómicas, y no a la prestación propuesta en la ILP, como prestación de último recurso. Como señala el responsable de CCOO, si se leen adecuadamente las enmiendas que se han presentado, “se está hablando de una compatibilidad plena y, por tanto, hay que prever que la prestación de último recurso es únicamente la de las comunidades autónomas, esta prestación [la de la ILP] no sería prestación de último recurso” y “podría ser objeto de mejora” en el marco de las comunidades autónomas.

Esto lleva a Carlos Bravo a admitir ese posible papel de las comunidades autónomas. “Es verdad que puede haber una colisión sobre cuál es la prestación de último recurso y que no tiene sentido que haya dos prestaciones de último recurso”, dice, antes de reconocer que tiene más sentido que esta función de última red se sitúe en el ámbito de las comunidades autónomas. Por eso, las enmiendas de compatibilización pueden precisar bien la situación, según el responsable de CCOO, algo que permitiría superar la posible tacha de inconstitucionalidad que afecta a la ILP.

Con implicaciones en el coste previsto por los sindicatos

En la intervención de Bravo queda claro sin embargo que la compatibilidad no era un planteamiento que se admitía en la ILP para todas las comunidades autónomas. Para Bravo, de hecho, la compatibilidad “está en la ILP” pero en una forma “que variaba dependiendo de lo que ocurría en cada comunidad autónoma. Porque la prestación de la comunidad autónoma también computaba en prueba de rentas”. Dicho de otra forma, más entendible: en la ILP, algunas comunidades autónomas quedaban fuera de la posibilidad de acceder a la prestación.

Uno de los puntos más interesantes de la intervención de Bravo es precisamente su aceptación de que los sindicatos plantean una aproximación que, de manera implícita y con criterios ligados al coste económico, supone tratar de forma diferente a las rentas mínimas de las comunidades autónomas (y con ello a las personas que se benefician de ellas). Bravo lo explica así: “La lógica que tiene la ILP en su creación es que la prestación se puede obtener sujeta a prueba de rentas y, por tanto, aquella comunidad autónoma que tuviera una prestación que superara la prueba de rentas no accedería y la que la tuviera por debajo sí accedería”. Lo precisa aún más: “tal y como estaba formulada la ILP, la relación con las prestaciones de las comunidades autónomas podía ser diversa. Dicho de otra manera, no es lo mismo la relación de esta ILP con una prestación de una comunidad autónoma … cuya renta mínima garantizada es inferior a 300 euros, o de 350 euros, por tanto inferior a esta ILP, que la de una comunidad autónoma que tenga una prestación que supere los 600 euros, como hay tres de ellas, cuatro con una ley aprobada hace unos pocos meses, y que tienen por tanto una relación distinta con ella. Y esto podía dar lugar a diferentes formas de relacionar una prestación con la otra, y a diferentes impactos en coste”.

Por esa razón, la plena compatibilidad que plantean algunas enmiendas al texto tiene implicaciones en términos de incremento del coste de aplicación de la ILP. “Si eso es así”, si las rentas mínimas autonómicas actúan como última red de garantía, “esa cuantificación … la tenemos hecha”, señala Carlos Bravo: 1.500 millones adicionales en el coste de la iniciativa popular; 1.270 millones al considerar el descuento neto que se derivaría del aumento del IVA por incremento asociado del consumo.

Pero hay, sin duda, otra forma de considerar esta cuestión. Lo que Bravo define como el coste añadido a la complementariedad total, los 1.500 millones señalados, es también la partida que la ILP pretendía ahorrarse en gasto a cuenta de la imposibilidad de aplicar la complementariedad en las comunidades autónomas más generosas (aquellas con prestaciones de garantía situadas por encima del 75% del SMI per cápita, el umbral marcado para poder acceder a la prestación propuesta por los sindicatos). El coste de la mayor protección tiene como reverso, por tanto, el ahorro que habría supuesto situar a parte de la población desempleada (la de las comunidades autónomas generosas en sus rentas mínimas) al margen de la protección planteada en la ILP.

Esta aproximación resulta algo contradictoria con la presentación del modelo como una red que cohesiona en el conjunto del territorio. Por un lado, porque la mayor generosidad de algunas prestaciones se vincula en parte a los mayores precios existentes en las comunidades con rentas mínimas de mayor cuantía. Por otro, porque la discriminación aplicada a estas comunidades se acompaña, de forma paradójica, con la posibilidad de acumular varias prestaciones en algunos hogares de comunidades en las que la ILP sí acepta la compatibilidad. Bravo lo confirma al señalar que la “ILP está configurada para que una unidad familiar pueda ser beneficiaria de más de una prestación”. Sólo en las comunidades en las que es posible acceder a la prestación, claro.

Las reticencias a que estas prestaciones complementen los salarios.

En su intervención, Bravo, que en este tema señala no querer ser fundamentalista, muestra otro rasgo llamativo del planteamiento de CCOO y UGT: las evidentes reticencias sindicales en relación con los complementos salariales. A nosotros, “eso nos genera algunos otros debates y me llama la atención que … no se señale la posible utilización abusiva que tiene la de utilizar este tipo de prestaciones como complementos salariales cuando se puede utilizar, como se hace, de manera fraudulenta el contrato a tiempo parcial para hacer jornadas superiores a las que se están estableciendo contando con que hay ayudas públicas asociadas”. “Esto, que es un riesgo en cualquier prestación de renta garantizada se tiene que abordar”.

El problema central es, por tanto, el fraude empresarial: “A nosotros nos preocupa la idea de los complementos de prestaciones públicas sobre el salario. Nos preocupa la utilización fraudulenta. Porque conocemos un poco el mercado de trabajo. Y sabemos que hay empresas que no van a utilizar nunca de manera fraudulenta figuras de este tipo. Y en algunos otros casos, sabemos que se hace de manera más habitual de lo que fuera necesario”.

La posición sindical resulta muy poco abierta en este punto. Se limita a aceptar la extensión temporal de la compatibilidad de la prestación con el empleo (de tres a seis meses, como sugiere alguna enmienda), en clara contraposición a “una permanente complementariedad de este tipo de prestaciones … que debería analizarse en el marco del mercado de trabajo adecuadamente”. O a aceptar la complementariedad, en rentas mínimas, en supuestos muy concretos, como el de las familias monoparentales en Cataluña.

Un ejemplo positivo, para Bravo, es en este sentido el de la ley de Renta Mínima en Cataluña, con un debate sobre la cuestión que se ha resuelto “estableciendo la compatibilidad con el salario para familias monoparentales, con hijos, y con contrato a tiempo parcial. Lo que supone una medida clarísima de discriminación positiva. A mí esa figura no me genera ningún problema. Son situaciones que uno puede ver con mucha claridad. Ahora, establecer con carácter general que estas prestaciones puedan complementar salarios, me parece que es algo que hay que meditar de manera mucho más precisa”. No deja de resultar sorprendente, sin embargo, que los sindicatos se nieguen a que una renta mínima complemente de forma generalizada los ingresos de personas ocupadas hasta los umbrales establecidos.

Hay algo contradictorio en esta posición, dado que, como señala Bravo en otra parte de su intervención, la baja cuantía de prestaciones como la planteada en la ILP (430,27 euros) difícilmente van a desincentivar nada en materia de acceso al empleo, dado su alejamiento del nivel del salario mínimo.

Breve valoración final

Como es conocido, mi planteamiento siempre ha estado lejos del defendido en esta cuestión por CCOO y UGT. Mis críticas se centran en las siguientes ideas:

a) El objetivo de ampliar la protección al desempleo es positiva y defendible. El contenido de la ILP podría, de hecho, redefinirse para mejorar la protección individual a las personas desempleadas en esta estricta dirección. Pero la pretensión de situar en la llamada prestación de ingresos mínimos la última red de protección siempre ha constituido un error en la concepción de UGT y CCOO.

b) Debe existir un sistema de última red de garantía de ingresos que se abra al conjunto de la población, gestionado desde abajo y en base a las competencias hoy asignadas a las comunidades autónomas. Su mantenimiento debe contar con financiación suficiente. Este sistema no sólo debe cubrir las carencias del sistema de protección del Estado sino hacer frente al diferente nivel de precios existente en las distintas comunidades autónomas.

c) Este sistema debe tener en cuenta la problemática de la población trabajadora con menores recursos. La posición de UGT y CCOO es en extremo conservadora en este punto y va en contra de las líneas de reforma de las políticas de garantía de ingresos que se han ido imponiendo en los últimos años en Europa y Norteamérica.

d) No es posible sostener la división entre personas desempleadas y personas en situación de exclusión social en la aproximación a una política de garantía de ingresos. Las distintas modalidades de protección deben contribuir, desde su propia lógica, a cubrir las necesidades del conjunto de la población, sin establecer distinciones como las que se señalan.

 

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