Derecho a decidir y soberanía nacional: una propuesta de convergencia constitucional. Luis Sanzo

Modesta propuesta de revisión de la Constitución Española para tratar de encajar en la misma las demandas de reforma formuladas desde las Comunidades Autónomas

La propuesta que se presenta en este documento trata de ofrecer una alternativa para superar, desde un planteamiento constitucional, el problema que plantea la confrontación del ideario del derecho a decidir, defendido desde territorios como Cataluña, con la concepción de la soberanía nacional única que recoge la Constitución Española (CE).

Dado que la aprobación de esta propuesta necesitaría de un muy alto nivel de apoyo en España, impensable sin la participación de las fuerzas políticas más importantes, el objetivo de su presentación se centra sobre todo en plantear una posible vía de solución al actual conflicto planteado entre Cataluña y España.

El problema a resolver

De acuerdo con lo establecido en el artículo 166 de la CE, los Parlamentos de las Comunidades Autónomas tienen capacidad de iniciativa en materia de reforma constitucional. Este hecho revela que la CE reconoce a las Comunidades Autónomas, a través de los parlamentos que expresan la voluntad autonómica, como sujetos legitimados para iniciar un proceso de reforma de la Constitución.

En lo relativo al procedimiento, según lo previsto en el apartado 2 del artículo 87 CE, los parlamentos autonómicos podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley para aprobar una propuesta en materia de reforma constitucional. A tales efectos, delegarán ante el Congreso un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

En el actual proceso en Cataluña, las reivindicaciones planteadas afectan a cuestiones diversas que van desde la demanda de una consulta, planteada en general como vinculante pero no siempre, hasta la reclamación de la propia soberanía o de la posibilidad de una declaración de la independencia. Algunas de estas reivindicaciones afectan directamente a la parte esencial de la CE, relativa a la soberanía o al sujeto de la misma, consideradas en el Título preliminar del texto constitucional.

En el caso de propuestas que afecten a este Título de la CE, el artículo 168 establece que se requerirá la aprobación por mayoría de dos tercios de Congreso y Senado. Esta mayoría se exige tanto de cara a la aprobación del principio de revisión como, tras la constitución de las nuevas Cámaras, obligatoria en este proceso de reforma, de cara a la ratificación de la decisión y estudio del nuevo texto constitucional. El apartado 3 del artículo 168 señala finalmente que la reforma aprobada por las Cortes Generales deberá ser ratificada por el pueblo, el verdadero soberano en la CE, en referéndum.

Otros aspectos de las demandas de algunos partidos catalanes, como la exigencia de un referéndum vinculante, no exigen el grado cualificado de acuerdo previsto en el artículo 168 CE. De esta forma, la posibilidad de someter a referéndum consultivo de todos los ciudadanos decisiones políticas de especial trascendencia, como la demanda de independencia de Cataluña, requiere únicamente la autorización de la mayoría del Congreso.

La modificación constitucional del contenido de este artículo, por ejemplo para convertir los resultados de algunos referéndum en vinculantes, tampoco requiere la mayoría de dos tercios de Congreso y Senado. El artículo 167 exige el apoyo de tres quintos de Congreso y Senado o, en su defecto, mayoría del Senado y dos tercios del Congreso, sin necesidad de ratificación posterior tras convocatoria de nuevas elecciones. La ratificación vía referéndum sólo se exige, además, si es solicitada por un mínimo del 10% de los miembros de Congreso o Senado.

Sin embargo, una propuesta para que este referéndum vinculante afectara a materias previstas en el Título Preliminar de la CE haría inevitable la aplicación de las mayorías cualificadas del artículo 168.

En cualquier caso, el verdadero problema a resolver se plantea en aquellas circunstancias en las que las mayorías existentes en un determinado Parlamento autonómico son muy diferentes a las que se da en el Congreso y/o en el Senado. En estos casos, la implicación habitual es que las propuestas autonómicas, como ya sucedió con el llamado Plan Ibarretxe, se vean rechazadas en Congreso y Senado sin que exista siquiera un intento de negociación para negociarlas y llevarlas a la práctica.

Esta situación plantea un grave conflicto entre la voluntad autonómica representada por un determinado Parlamento autonómico y la voluntad soberana representada por Congreso y Senado. De persistir en el tiempo, el foso abierto por esta situación de conflicto puede poner en riesgo los fundamentos del sistema constitucional. Se requiere por tanto una propuesta para evitar este escenario que, de facto, ya es una realidad en el caso de Cataluña.

La propuesta de reforma de la Constitución Española

La propuesta de reforma de la Constitución Española que se plantea aquí busca introducir un mecanismo para que el conflicto potencial entre voluntad autonómica y voluntad soberana pueda resolverse de forma democrática. Se plantea, de esta forma, un procedimiento basado en la participación política que trata de minimizar la potencial ruptura entre las dos voluntades señaladas.

La propuesta planteada de reforma de la Constitución sería la siguiente:

  1. Incorporar un nuevo artículo a la CE, tras los artículos 166 a 168 actuales.
  2. La redacción del artículo sería la siguiente:

Artículo xxx

1. En caso de que una iniciativa de reforma constitucional, ejercida en los términos previstos en el apartado 2 del artículo 87, se vea rechazada por el Congreso, la Asamblea de la Comunidad Autónoma solicitante podrá convocar un referéndum dentro de su comunidad sobre la iniciativa considerada. La convocatoria deberá ser aprobada por una mayoría de tres quintos de la Asamblea. Esta mayoría deberá ser de dos tercios cuando se propusiera una revisión que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II de la Constitución.

2. En caso de mayoría de votos favorables en el referéndum convocado de acuerdo con el procedimiento señalado en el párrafo anterior, la iniciativa será posteriormente sometida a referéndum del conjunto del pueblo español:

a) En el caso de que la iniciativa sometida a referéndum en la Comunidad Autónoma no afecte a los títulos previstos en el artículo 168, si es aprobada por un 50% del cuerpo electoral total o un 60% de los votantes.

b) En el caso de que la iniciativa afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II de la Constitución, si la iniciativa es aprobada por un 55% del cuerpo electoral total o dos tercios de los votantes.

3. La iniciativa de reforma constitucional será ratificada si es aprobada por la mayoría del pueblo español.

4. Si la iniciativa no es ratificada, pero consigue un apoyo superior al 40% de los votantes, o al 33% del cuerpo electoral, el Congreso creará una Comisión tripartita de Diputados, Senadores y representantes de la Asamblea de la Comunidad Autónoma solicitante, que presentará un texto alternativo que deberá ser sometido a referéndum para su ratificación.

5. En caso de que dos tercios de la Asamblea de la Comunidad Autónoma solicitante acuerden mantener el texto alternativo originalmente planteado, los dos textos serán sometidos a referéndum del pueblo español para aprobación de uno de los dos propuestos.

Fundamentos de la propuesta

La propuesta presentada es completamente coherente con los fundamentos esenciales de la CE. La CE apuesta de hecho por tres premisas básicas en lo relativo a la dimensión territorial:

UNO: La democracia representativa en España se basa en la expresión general de la voluntad soberana del pueblo española pero también en la expresión concreta de las distintas voluntades autonómicas;

DOS: Aunque restringidos los mecanismos de participación política directa a determinados supuestos específicos, la CE obliga a que las grandes decisiones políticas que determinan en lo fundamental el proceso político (elaboración/reforma estatutaria y reforma constitucional) vengan siempre asociadas a procedimientos de ratificación por el pueblo autonómico o por el conjunto del pueblo soberano; y

TRES: En última instancia, el pueblo soberano en la CE no se enfrenta a ningún límite en su actuación, dispone del poder de modificar sin límites la propia CE.

De acuerdo con estos principios, en la lógica de la propuesta se trata de obligar a los representantes de las voluntades autonómica y soberana a minimizar el grado de conflicto entre ellos. Y, en caso de que el conflicto persistiera y quedara sin resolver, a recurrir al posicionamiento del pueblo vía referéndum con el objetivo de conocer la expresión real tanto de la voluntad autonómica como de la voluntad general del pueblo español.

Es posible que el conflicto no pueda resolverse si parte de una posición de completa ruptura entre la voluntad del pueblo en el que se fundamenta un determinado Parlamento autonómico y la del pueblo español en su conjunto. En tal caso, en un conflicto de soberanías que desbordara las previsiones de la CE, el resultado de ese conflicto dependería de la incapacidad de las partes de volver a situarlo en el marco constitucional y de la posición de los estados que conforman la comunidad internacional respecto a la legitimidad de cada parte en su posición ante el conflicto.

Es de esperar, sin embargo, que el marco señalado permitiera en todos los casos, incluso si el resultado fuera una potencial situación de ruptura, que la solución a encontrar pudiera manejarse dentro del marco constitucional. De partida, y a diferencia de otros estados, no existen límites materiales en la CE de cara a la revisión constitucional de cualquiera de sus preceptos.

Aclaración al punto 4 de la propuesta

El supuesto que se plantea en el punto 4 actúa cuando se da el conjunto de circunstancias siguientes:

1. Una iniciativa de reforma constitucional, ejercida en los términos previstos en el apartado 2 del artículo 87 por un determinado Parlamento autonómico, es rechazada por el Congreso.

2. Sometida a referéndum entre el cuerpo electoral de la Comunidad Autónoma, la iniciativa es aprobada por las mayorías cualificadas establecidas (mínimo del 50% del conjunto del cuerpo electoral o 60% de los votantes en el caso más sencillo, que no implica ruptura de la soberanía), debiendo por tanto ser considerada en referéndum por el conjunto del pueblo español.

3. En el mencionado referéndum en el conjunto de España, la iniciativa no consigue el apoyo mayoritario del pueblo español pero si un apoyo superior al 40% de los votantes, o al 33% del cuerpo electoral.

En este supuesto se dan una serie de circunstancias en las que se combina un apoyo sustancial a la propuesta entre el cuerpo electoral autonómico (superior al menos al 50% de este cuerpo electoral o al 60% de los votantes) y un apoyo minoritario pero sustancial entre el pueblo español (más del 33% del cuerpo electoral o 40% de los votantes). En tal caso, en el que existen condiciones para encontrar un marco suficiente de consenso entre la voluntad autonómica y la voluntad soberana, la propuesta plantea la obligación de que las Cortes Generales y el Parlamento proponente negocien un texto alternativo susceptible, tras un nuevo referéndum, de ser aprobado por mayoría por el pueblo español.

La propuesta relativa al 33% del cuerpo electoral se basa en la proporción que en la Constitución española se establece como límite mínimo para poder vetar una propuesta de reforma constitucional que afecte a las partes centrales de la Constitución. Se entiende, por tanto, que refleja la parte mínima del pueblo español que tiene poder suficiente para limitar las decisiones de una amplia mayoría. En sentido contrario, se entiende que la opinión de un bloque de tal magnitud tiene importancia suficiente para ser tomado en consideración en cualquier proceso de reforma constitucional.

Sobre los niveles de apoyo exigidos

Como puede comprobarse, los niveles de apoyo exigidos para la reforma son altos, lo que se justifica por dos razones. En primer lugar, deben ser altos para evidenciar una voluntad efectiva, y de perspectiva de mantenimiento duradero, respecto al cambio de estatus político en la comunidad autónoma cuyo parlamento asume la iniciativa. Ese cambio de estatus implica, además, una reforma del sistema político definido constitucionalmente. Se trata por tanto de una decisión política trascendental.

En segundo lugar, se han considerado niveles de apoyo cercanos a los exigidos en la Constitución española y en los distintos Estatutos de Autonomía para impulsar las iniciativas de reforma.

La concreción de los apoyos necesarios y suficientes dependerá en todo caso de la voluntad política de quienes pudieran llegar a aceptar los planteamientos que se realizan en esta propuesta.

 

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