El mito de la igualdad (4): La desigualdad territorial como fundamento de la política de igualación en España, el caso de la protección a los hogares con hijos o hijas dependientes

Introducción

Resulta dominante en España la concepción que asocia las variaciones en el impacto de la pobreza a la tradicional división entre comunidades ricas y pobres. Esta visión contribuye a consolidar una política social que, en aplicación de principios de igualdad, considera natural priorizar la atención a la población desfavorecida de los territorios menos ricos. Este modelo legitima, sin embargo, la desigual protección que sufre la población desfavorecida de algunas comunidades.

Tomando como ejemplo a la población en hogares con hijos y/o hijas dependientes (1), este artículo resume y ordena los mecanismos que sitúan en posición de desigualdad en el acceso a la protección a ciertos grupos según su lugar de residencia. Los distintos modelos territoriales de bienestar resultantes se perfilan en el apartado de conclusiones.

El análisis se basa en los resultados ajustados que se derivan del método alternativo cuyo contenido se detalla en el primer artículo de esta serie. El estudio se basa en la Encuesta de Condiciones de Vida del INE para el año 2015 (datos de renta 2014). Los datos se aplican a la población residente en las viviendas analizadas encuestadas en la ECV.

El efecto homogeneizador del coste de acceso al bienestar, con efectos negativos evidentes en Madrid y Cataluña

Antes de transferencias sociales, teniendo en cuenta en exclusiva los ingresos propios procedentes de la actividad económica, la división entre comunidades ricas y pobres en España resulta sin duda explicativa. Determina en general la probabilidad de que la población en hogares con menores consiga acceder o no a los niveles de bienestar esperados. Como se observa en el gráfico 1, frente a la media de un 55,2% de estos hogares con problemas para acceder al bienestar en el conjunto de España, la proporción es inferior al 37,5% en el País Vasco y Navarra/Aragón, del 42,4% en Cataluña y del 46% en Madrid.

En una posición cercana a la media, las regiones del noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria, La Rioja) y Castilla-León) se sitúan en torno a un 53-54%, con un 56,7% en Canarias y Baleares. En la parte más desfavorecida, la Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha/Extremadura tienen tasas cercanas al 66%. Finalmente, un 71,4% de las personas en hogares con menores quedan, con sus ingresos por actividad económica, fuera del bienestar esperado en Andalucía/Murcia.

Gráfico 1

Gráfico 1

El sentido de las diferencias se mantiene al considerar las tasas de pobreza grave (40% de la mediana)(2) asociadas a los ingresos por actividad económica, sin transferencias sociales. Antes de considerar el coste de acceso al bienestar en cada territorio, como muestra el gráfico 2, todavía un 23,4% de la población de los hogares con menores se enfrenta a este tipo de pobreza en el conjunto de España. La proporción es claramente inferior en los territorios con mayor PIB per cápita: menos del 14% en Navarra/Aragón y el País Vasco, 16,9% en Madrid y 18% en Cataluña.

Pero, entre otras cosas porque las diferencias de oportunidades económicas atraen a las personas con menores recursos hacia las zonas más prósperas, el análisis de las tasas de pobreza introduce ya claros matices. Así, entre los territorios con menos pobreza aparecen algunos situados en la periferia del crecimiento económico en España. En particular, con un 16,6%, el bloque conformado por Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja se sitúa con una tasa de pobreza con ingresos por actividad económica inferior a la de Madrid o Cataluña. Aunque resulta superior a las de estas dos comunidades, la tasa de riesgo no se aleja ya tan claramente de ellas en Castilla-León (21%) o en la Comunidad Valenciana (21,2%).

Pero la tasa sigue siendo elevada en el resto de territorios. Llega al 26,3% en Canarias y Baleares, al 28,6% en Castilla-La Mancha/Extremadura y a un máximo del 38% en Andalucía/Murcia.

Gráfico 2

Gráfico 2

Las cifras señaladas con anterioridad no tienen en cuenta las fuertes diferencias existentes en el coste de acceso al bienestar en cada territorio. Una vez considerado, se observan algunos hechos relevantes, ligados a la dimensión en general homogeneizadora de este factor. El más destacado es la significativa reducción del impacto de las situaciones de riesgo de pobreza grave antes de transferencias en la mayor parte de las comunidades más desfavorecidas.

Como se comprueba en el mismo gráfico 2, en la aproximación ajustada en función del coste de acceso al bienestar, el impacto de la pobreza grave en hogares con menores se reduce entre 4,6 y 5,3 puntos en Castilla-León y las regiones del sur (Andalucía/Murcia y Castilla-La Mancha/Extremadura). La reducción es de 2 a 2,3 puntos en Navarra/Aragón y las regiones del noroeste español. Se sitúa entre 1,1 y 2 puntos en el resto de las comunidades autónomas, con la única excepción de Madrid y Cataluña. En la primera de esas comunidades, al considerar el coste de acceso al bienestar, la tasa de riesgo de pobreza aumenta en 2,1 puntos. El incremento es de 0,9 puntos en Cataluña.

El resultado es un acercamiento a la media española, situada en un 21,6%, de Madrid y Cataluña, con cifras cercanas en ambos casos al 19%, apenas un punto por debajo del 20,1% de la Comunidad Valenciana. Las tasas de riesgo de Madrid y Cataluña se alejan ahora claramente de los niveles cercanos o inferiores al 14% de Navarra/Aragón (7,7%), País Vasco (12,4%) y Galicia/Asturias/Cantabria/La Rioja (14,2%). Pero no sólo de eso territorios. Castilla y León, con un 16,4%, también queda claramente por debajo del riesgo pobreza grave de Madrid y Cataluña.

En la parte más desfavorecida, se acercan a la media española Castilla-La Mancha/Extremadura, con un 23,5% que ahora queda por debajo del 25% de Canarias/Illes Balears. La tasa de Andalucía/Murcia es la única en superar el 30% (32,7%).

Es importante destacar, sin embargo, que las tasas de pobreza acentúan las diferencias territoriales reales. Estas diferencias se reducen si se considera, además de la proporción de personas afectadas, la distancia existente respecto al umbral de pobreza grave. Como se observa en el gráfico 3, en el índice FGT-2 de riesgo de pobreza grave acumulada (equivalente a ingresos 0), ajustado en función del coste de acceso al bienestar, Navarra/Aragón se sitúa en los niveles más bajos con un 3,2%. La cifra es de 7,8-8,6% en las regiones del noroeste (Galicia/Asturias/Cantabria/La Rioja) y en País Vasco. Algo por debajo de la media española del 11,2%, Madrid, Cataluña y la Comunidad Valenciana se sitúan entre el 9,9 y el 10,5%, muy cerca del 11% de Castilla-León y del 12,1% de Castilla-La Mancha/Extremadura. Canarias/Illes Balears y Andalucía/Murcia son las regiones más afectadas. Con cifras cercanas al 15%, quedan sin embargo más cerca del intervalo central que lo que reflejaban las tasas de riesgo.

Como puede comprobarse, la radical separación entre comunidades no resulta ya tan decisiva. Fuera de los polos extremos que representan Navarra/Aragón, en la parte favorable, y Canarias/Illes Balears y Andalucía/Murcia, en la desfavorable, el resto de las comunidades autónomas se sitúan un intervalo de 4,3 puntos en el índice FGT-2, entre el 7,8% de las regiones del noroeste y el 12,1% de Castilla-La Mancha/Extremadura. Entre ellas las tres comunidades “ricas”: Madrid y Cataluña pero también Euskadi.

Gráfico 3

Gráfico 3

Una protección estatal insuficiente y territorialmente muy desigual, en perjuicio de las personas en riesgo de las comunidades consideradas ricas y de las islas

El acercamiento entre comunidades se acentúa con la política de transferencias estatales. El gráfico 4 muestra la distancia al umbral de pobreza grave que consiguen reducir las transferencias sociales del Estado (3), teniendo en cuenta el coste de acceso al bienestar. Como puede comprobarse, la reducción de la distancia al umbral es muy limitada en Madrid, Cataluña y, de forma especialmente llamativa, en el País Vasco. Frente a una reducción media de la distancia al umbral del 40,7% en el conjunto de España, el nivel se reduce al 34,6% en Cataluña, al 30,6% en Madrid y a un mínimo del 20,6% en Euskadi.

En el polo opuesto, la reducción de la distancia al umbral es superior al 45% en las comunidades del sur (46,1% en Castilla-La Mancha/Extremadura y 49,9% en Andalucía/Murcia) pero también en Navarra/Aragón (56,8%). En las posiciones intermedias, la reducción de la distancia se sitúa entre un 38,1 y un 39,1% en Canarias/Illes Balears y la Comunidad Valenciana y ligeramente por encima del 40% en Castilla-León y las regiones del noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja).

Gráfico 4

Gráfico 4

Las diferencias en la protección son aún más llamativas al considerar el gasto por persona que realiza el Estado, tal y como se muestra en el gráfico 5. En la atención a personas en riesgo de pobreza grave, las transferencias estatales alcanzan un máximo de 1.567 euros en Castilla-León. Las cuantías se sitúan entre 1.309 y 1.425 euros en las regiones del noroeste, Canarias/Baleares, el conjunto del sur español (Andalucía/Murcia y Castilla-La Mancha/Extremadura) y Navarra/Aragón. En fuerte contraste, las cifras más bajas se observan en Euskadi, con 947 euros, y en Madrid, Cataluña y la Comunidad Valenciana, con cifras entre 1.011 y 1.098 euros.

Gráfico 5

Gráfico 5

Nota: Datos en personas equivalentes, teniendo en cuentas las escalas de equivalencia aplicadas.

En términos relativos respecto a la media española, la aportación estatal por persona pobre en hogares con menores dependientes es un 24,7% inferior en Euskadi, un 19,6% en Madrid, un 16,3% en Cataluña y un 12,7% en la Comunidad Valencias. Es superior en cambio en un 4,1% en Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja, entre un 10,6 y un 13,3% en las regiones del sur, Canarias/Baleares y Navarra/Aragón. La aportación por persona en riesgo de pobreza en Castilla-León supera en un 24,6% la media española.

Gráfico 6

Gráfico 6

El resultado es una casi completa igualación. Con las transferencias del Estado, y neutralizado el factor diferencial del coste de acceso al bienestar, prácticamente todas las comunidades autónomas se caracterizan por un FGT-2 situado en un intervalo entre un 6,2 y un 7,6% en el caso de los hogares con menores. Sólo queda por encima de ese intervalo Canarias/Illes Balears, con un 9,1% y, por debajo, Navarra/Aragón (1,4%) y las regiones del noroeste (4,5%). Entre las tres regiones tradicionalmente líderes en la economía española, sólo Cataluña queda por debajo de la media española, con un 6,5%. Ligeramente por encima, País Vasco y Madrid marcan índices de 6,9% y 7,3%, cerca del 7,6% de Andalucía/Murcia. Sólo Canarias/Illes Balears superan estos niveles con un 9,1%.

Gráfico 7

Gráfico 7

El impacto del sistema asistencial en el País Vasco

Los índices señalados, marcados por la igualación, no pueden sin embargo ocultar que quedan muy lejos de conseguir una corrección suficiente del impacto de la pobreza. La tasa de pobreza grave, tras las transferencias estatales sigue siendo muy alta, con un 14,7% de personas afectadas en España en términos del indicador ajustado. Únicamente Navarra/Aragón consigue situarse claramente por debajo del nivel del 10% (5,1%). Ésta es la principal razón por la que las comunidades autónomas han tratado de intervenir en la política de garantía de ingresos, haciendo uso de sus competencias constitucionales en materia de Asistencia Social.

Han sido precisamente las comunidades llamadas “ricas” las que han apostado más claramente por estas actuaciones, junto con Castilla-León y Asturias, dentro de las regiones del noroeste. Sin embargo, al menos en 2015 (renta 2014), la aportación es casi siempre limitada, incluso en comparación con las transferencias estatales. Se sitúa entre 211 y 286 euros por persona en riesgo tras las transferencias estales en Navarra/Aragón, Madrid, Cataluña y Castilla-León. La única excepción, que explica sus bajos índices comparados de pobreza grave, es la del País Vasco. En este caso, la aportación es de 1.544 euros por persona en hogares con menores y en riesgo de pobreza después de las transferencias sociales del Estado.

Gráfico 8

Gráfico 8

Conclusión

Los datos revelan la existencia de modelos de bienestar muy diferenciados en España y en general con limitada capacidad para reducir el impacto de la pobreza grave entre los hogares con hijos o hijas dependientes. Destacan los siguientes casos, definidos de acuerdo con el nivel del índice FGT-2 de distancia acumulada al umbral de pobreza grave:

1. En la parte más favorecida, Navarra/Aragón son las únicas comunidades autónomas en las que sus hogares con menores se sitúan en niveles de pobreza graves bajos con los ingresos por actividad económica. Son además los territorios que más se benefician del sistema de transferencias estatales, con una participación igualmente significativa en el sistema de rentas mínimas autonómicas. El índice FGT final es apenas del 1,1% en relación a la pobreza grave.

2. El País Vasco no consigue acercarse a los niveles de esas comunidades autónomas pero sí se consolida entre los territorios con menor impacto de la pobreza grave acumulada en España. Sólo lo consigue sin embargo con su sistema de protección autonómico, el único en aportar más protección a la población de la comunidad autónoma que el sistema de transferencias sociales del Estado. El índice FGT-2 de pobreza grave es comparativamente bajo, con un 3,6%.

3. En el resto de comunidades autónomas, el elemento central de la protección se vincula a las transferencias estatales. Gracias a ellas, las regiones del noroeste español (Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja) se sitúan cerca del nivel de Euskadi, con un índice FGT-2 del 4,2%, una realidad que caracteriza en gran medida igualmente a Castilla-León, con un 5,6%. La acción protectora estatal sitúa entre el 6,1 y el 7,1% a las regiones del sur (Castilla/La Mancha/Extremadura, Andalucía/Murcia) y la Comunidad Valenciana.

Aunque responde al mismo modelo de protección, el coste diferencial de acceso al bienestar en estas comunidades autónomas coloca a Canarias/Illes Balears en la peor posición, con un FGT-2 de pobreza grave del 8,5%.

4. A pesar de no sufrir tan drásticamente la falta de protección estatal que caracteriza a Euskadi, Madrid y Cataluña comparten con ella el limitado impacto comparado de las transferencias del Estado. No es suficiente ser las dos regiones líderes en la economía española ni tener menor riesgo con los ingresos por actividad económica que las comunidades autónomas del bloque anterior: la menor intensidad relativa de la protección estatal, no compensada con una política de rentas mínimas autonómicas al estilo vasco, sitúa a estas comunidades en torno al nivel medio de España, con 5,8% en Cataluña y 6,6% en Madrid. Es la principal paradoja, o contradicción, del sistema español de protección social.

Gráfico 9

Gráfico 9

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NOTAS

(1) El concepto de hijos e hijas dependientes incluye, en la aproximación del INE, a algunas personas mayores de edad pero corresponde en la mayor parte de los casos a población menor. Por esa razón, en el artículo se utiliza el término de hogares con menores como equivalente al de hijos/as dependientes.

(2) Las referencias a la pobreza grave, a lo largo del artículo, deben entenderse en términos de situaciones de riesgo.

(3) Los indicadores después de transferencias sociales del Estado se refieren a la situación existente en función de los ingresos por actividad económica propia (trabajo, rentas de capital, alquileres, etc.) y los procedentes de los tres grandes pilares de la protección social española (pensiones, prestaciones y subsidios por desempleo y prestaciones familiares).

 

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