Sobre la política de garantía de ingresos en España

Comentario al artículo de Sara de la Rica/Lucía Gorjón y al hilo complementario de Manuel Aguilar Hendrickson.

La intención de este texto es aportar algunas ideas al debate introducido en el reciente artículo de Sara de la Rica y Lucía Gorjón (Los sistemas de renta mínima a debate), en especial en relación con las muy interesantes aportaciones complementarias de Manuel Aguilar. Resumo estas ideas a continuación:

1. En el hilo en el que comenta el artículo de Sara de la Rica y Lucía Gorjón, Manuel Aguilar sostiene que no es posible construir un mecanismo de renta mínima decente en España sólo desde la iniciativa autonómica.

Comparto esta apreciación y, por esa razón, siempre he defendido la necesidad de un sistema integrado de garantía de ingresos con intervención tanto de la Seguridad Social estatal como de la Asistencia Social autonómica. Es cierto, por otra parte, que los más de treinta años de experiencia de la política autonómica en esta materia han mostrado las limitaciones existentes en tratar de resolver el problema de la pobreza en exclusiva a través de las prestaciones de las comunidades autónomas.

En realidad, las rentas mínimas autonómicas nunca pretendieron ser una solución en sí mismas y siempre se impulsaron desde una lógica de integración con las prestaciones generales del Estado.

2. No es mi intención determinar, ni siquiera condicionar, la forma concreta que deba tomar la política de garantía de ingresos estatal. Me limito a señalar que considero racional el modelo propuesto por Manuel Aguilar para la actuación de la Seguridad Social.

Se trata de un modelo que gira, en lo fundamental, en torno a dos ideas básicas. La primera es la conveniencia de consolidar un sistema suficiente (y universal) de prestaciones por hijos e hijas a cargo que permita desligar a este colectivo de la actuación autonómica. La segunda es la propuesta de reforma de la Renta Activa de Inserción y de otros subsidios asistenciales de desempleo para conformar en torno a ellos un verdadero programa de renta mínima estatal (que tratara de abrirse en cierta forma a la población trabajadora con bajos ingresos). El planteamiento implica, en paralelo, un ajuste de la normativa fiscal para que su modelo de deducciones sea funcional con la lógica general del sistema de protección social.

Más allá de posibles matices, se trata de un planteamiento estratégico inteligente y que resulta potencialmente viable.

3. No discrepo por tanto de la visión (creo que dominante en España) sobre las rentas mínimas autonómicas porque niegue la idea de que esas políticas han sido insuficientes en la mayor parte de las comunidades autónomas. Tampoco porque ponga en duda la necesaria acción de la Seguridad Social estatal.

Me parece necesario señalar sin embargo que más de cuarenta años de democracia post-franquista en España permiten también insistir en otro hecho fundamental: la incapacidad demostrada por la Administración General del Estado para abordar el problema de las formas más graves de pobreza en España, al menos en las grandes zonas urbanas en las que se concentra la mayor parte de la población. Una incapacidad que, en gran medida, responde a una intención más profunda. En este sentido, no creo que (al menos hasta ahora) la Administración General del Estado se haya planteado en serio resolver la cuestión esencial de la pobreza por la vía de un programa efectivo de renta mínima o similar.

Defiendo por ello la necesidad de tener en cuenta desde el Estado dos principios básicos: el primero, el de una cierta humildad en la aproximación a esta cuestión. Lo que la Administración General del Estado tiene que demostrar con su actuación futura no es que su intervención resulte imprescindible para superar la “incapacidad” de las comunidades autónomas con sus rentas mínimas. Su tarea esencial, por el contrario, es demostrar que tiene un proyecto sólido y eficaz de intervención en materia de garantía de ingresos. Y ahí creo que es todavía erróneo dar por supuesta una plena voluntad y capacidad de resolución del problema por parte del Estado.

El segundo principio es el de optimización. No se trata, al defender la necesidad de un compromiso estatal efectivo, de reconvertir el modelo de intervención de forma que las distintas competencias relacionadas con la garantía de ingresos pasen al Estado. Lo importante es buscar el máximo y efectivo resultado en el tipo de intervención desarrollada hasta ahora por las comunidades autónomas y la que podría desarrollarse en el futuro desde el Gobierno de España.

Esto requiere mantener el modelo de división constitucional de competencias entre Seguridad Social y Asistencia Social. O, por decirlo de otra forma, no entorpecer ni entrometerse en lo que la Constitución española permite: esto es, la acción subsidiaria y complementaria de las Comunidades Autónomas en materia de rentas mínimas. La Constitución no sólo facilita la intervención autonómica en el marco de la Asistencia Social sino que en ningún caso permite una interpretación limitada de la misma. Ni su papel se limita la atención exclusiva a los colectivos definidos de forma eufemística como “excluidos sociales”, ni su acción es incompatible con orientaciones basadas en la consolidación de verdaderos derechos subjetivos para las personas.

La política de garantía de ingresos en España se ha visto condicionada por la no aceptación práctica del principio de subsidiariedad de las rentas mínimas autonómicas, así como por la inexistencia de un modelo de financiación asociado que permitiera un funcionamiento normalizado de estas prestaciones en la mayor parte de las comunidades autónomas.

Es por supuesto posible defender un modelo de garantía de ingresos que no pivote, aunque fuera como elemento complementario, en torno a las rentas mínimas autonómicas. Pero tan razonable sería pensar en un modelo que las pudiera integrar funcionalmente, al menos como suele señalar Manuel Aguilar, como mecanismo de ajuste funcional en comunidades urbanas con mayor nivel de precios.

En todo caso, la tentación de liquidar el sistema de rentas mínimas autonómicas como parte del modelo de protección general, en especial en las comunidades autónomas donde han tenido un impacto importante, sería una propuesta arriesgada que podría tener consecuencias muy negativas para la población más desfavorecida. Nos enfrentamos a un sistema de protección de la Seguridad Social que resulta notablemente insuficiente e inadaptado ante las diversas problemáticas sociales existentes. Y es precisamente para suplir esta limitación por lo que surgieron las rentas mínimas autonómicas.

Convendría por tanto delimitar los mecanismos que permitieran configurar el acceso a los sistemas de mínimos no contributivos estatales y autonómicos dentro de una política realmente integrada de garantía de ingresos. Para ello, sería necesario superar las situaciones de incompatibilidad teórica (y práctica) entre las prestaciones de la Administración General del Estado y las autonómicas. Este tipo de incompatibilidades no tiene otra lógica que situar las rentas mínimas autonómicas al margen del sistema, en contradicción con la propia lógica de reparto competencial que establece la Constitución.

4. Es importante señalar igualmente que la lógica de las prestaciones autonómicas es diferente de la que debería inspirar el diseño de las prestaciones individuales de la Seguridad Social. En este último caso, la protección prevista debería orientarse a garantizar recursos personales a todas las personas en situación de necesidad. Se trataría de consolidar una forma de protección individual ante el riesgo a cubrir, preferentemente al margen de los recursos de la unidad familiar o de la unidad de convivencia.

El papel de las rentas mínimas autonómicas, en cambio, es garantizar una protección adecuada en caso de insuficiencia de las prestaciones de la Seguridad Social, una vez consideradas las necesidades del conjunto de las personas que conforman la unidad de convivencia.

Como es obvio, esto implica aceptar el papel de las rentas mínimas autonómicas como última prestación de garantía de ingresos. No se trataría de asignarles un papel preferente en el sistema de protección, papel que cabe reservar al sistema de Seguridad Social, pero sí aceptar su intervención como última red de protección asistencial.

Este planteamiento implica una valoración positiva del impacto que ha supuesto la introducción del sistema de Rentas Mínimas en España, al menos en algunas comunidades autónomas. En Euskadi, por ejemplo, en medio de la grave crisis financiera de la Administración Central, desde principios de esta década y hasta hoy, el conjunto de prestaciones autonómicas ha constituido la vía fundamental de protección a los colectivos más desfavorecidos.

Se trata sin embargo de una conclusión que no es compartida de forma universal en España, por mucho que ello no se suela explicitarse siempre con total claridad. Quizás el aspecto más llamativo del debate de los últimos años sobre la política de garantía de ingresos sea precisamente la negación creciente de esta dimensión positiva de las rentas mínimas. Y con ello, en especial de cara a la reforma del modelo de garantía de ingresos en España, de un posible papel para ellas en el futuro de la protección social en nuestro país.

5. Nada de lo señalado en el punto anterior tiene relación alguna, de forma específica en lo relativo a la acción económica prestacional, con la redefinición del modelo de servicios sociales. Si algo hemos aprendido de la discusión de las últimas décadas es que las políticas de garantía de ingresos no deberían mezclarse ni yuxtaponerse con las intervenciones de los servicios sociales. No se trata de negar que, funcionalmente, la misma unidad política-administrativa pudiera desarrollar ambos tipos de intervención. Simplemente de señalar que, en todo caso, la gestión del área de servicios sociales y la de las rentas mínimas debería diferenciarse y separarse de forma muy clara.

Por supuesto, los servicios sociales sí tienen un papel esencial que cumplir en materia de inclusión social. Así, en la medida en que pudiera vincularse de alguna forma el derecho a una garantía de ingresos con la estrategia orientada a hacer efectivo el derecho a la inclusión social, sería preciso contar con el apoyo directo de los servicios sociales.

Lo mismo puede señalarse respecto a la necesidad de hacer efectivo el derecho a la inserción laboral o el derecho al trabajo, objetivo central de la acción de los servicios de empleo. Esta función puede, o no, vincularse a la aplicación de las políticas de garantía de ingresos pero en ningún caso debería yuxtaponerse con los procesos de gestión de las prestaciones. Estos deben desarrollarse de forma autónoma, se vinculen o no a los servicios de empleo o a los servicios sociales.

Las políticas de inclusión social y laboral deben sin duda coordinarse. Y ahí aún queda pendiente de definir la forma en que es preciso actuar para avanzar en esta dirección; o el propio modelo de colaboración que debe establecerse entre servicios de empleo, servicios sociales y otros sistemas relacionados, como sanidad, educación, vivienda, etc. Es poco lo que se ha avanzado en este camino, y muchos los vaivenes observados en el debate al respecto.

6. En la dimensión asociada a los servicios de empleo, me parece igualmente necesario distinguir entre políticas de activación y políticas de inclusión o inserción laboral.

El fundamento de esta distinción entre activación e inclusión o inserción laboral es separar en lo conceptual, y también probablemente en la dimensión organizativa, las distintas actuaciones a impulsar: por una parte, aquellas que buscan garantizar que las personas en edad laboral estén disponibles para trabajar y se mantengan activas en la búsqueda de empleo (lo que la Constitución define como el deber de trabajar); y, por otra, y principalmente, aquellas que se centran en los servicios, programas o actuaciones que las distintas administraciones tienen que impulsar para ofrecer mecanismos efectivos de apoyo a la inclusión de las personas, en particular en el ámbito laboral.

Mientras la primera dimensión necesariamente se enfrenta a la cuestión de regular los aspectos vinculados a las obligaciones de las personas que perciban las prestaciones estatales o autonómicas (con potenciales implicaciones sancionadoras), la segunda se centra de forma primordial en garantizar el derecho de estas personas a un apoyo efectivo para la inserción laboral.

Entendidas como mecanismos orientados a estimular el acceso de una población desocupada y potencialmente reticente a salir de la inactividad o el desempleo, las políticas de activación no deberían contemplarse como la prioridad de actuación de los servicios de empleo. En la sociedad actual, la casi totalidad de la población en edad activa, y no ocupada, es consciente de la imposibilidad de alcanzar altos niveles de bienestar sin el acceso a un trabajo suficientemente remunerado, en general a tiempo completo.

Por esa razón, el verdadero reto es ofrecer a una población en general activada la posibilidad real de insertarse en un empleo de ese tipo. Y, como sucede con los servicios sociales en lo relativo a la inclusión social, ahí es donde los actuales servicios de empleo, en especial en tiempos de crisis, parecen carecer de diseños, programas y medios suficientes para una intervención adecuada. Es posible no obstante, como señalan Sara de la Rica y Lucía Gorjón, que tengamos aún mucho que aprender de las distintas experiencias europeas.

En un contexto como el señalado, parte del éxito de Euskadi en reducir en los últimos años su volumen de población beneficiaria de la RGI se vincula -aún más que a las políticas de formación y de readaptación profesional- a la gestión selectiva de las ofertas de empleo en beneficio de este tipo de población, un mecanismo que se relaciona directamente con las políticas de inserción laboral de las que hablo.

Por supuesto, en el caso vasco es igualmente relevante el sistema de bonificación al empleo que hace posible que el acceso al trabajo suponga un nivel superior de ingresos en caso de participación laboral (en comparación con el nivel de ingresos garantizado por la prestación de renta mínima). Un gran error de la reforma de 2008, sin embargo, fue introducir límites temporales en la aplicación de esta bonificación.

Una de las razones por las que esta limitación no ha impedido el buen funcionamiento del sistema vasco es otro aspecto esencial que contribuye a prevenir el desistimiento en la búsqueda de empleo. Se trata de la garantía de que, con independencia de los recursos obtenidos a través del empleo, la insuficiencia de recursos en el mes en el que ésta volviera a manifestarse venga asociada a un reingreso rápido en la prestación de garantía y a una protección ligada a la situación real existente en dicho mes. En este punto, el modelo vasco se diferencia esencialmente de sistemas como el francés que tienen en cuenta los ingresos obtenidos durante un periodo temporal previo, un aspecto que puede limitar el interés por acceder al trabajo y matizar el efecto potencialmente favorable de las bonificaciones al empleo.

Pero, para ser eficaces a largo plazo, estas bonificaciones al empleo deben tener carácter estructural, y no sólo para mejorar la capacidad de superación de la pobreza por parte del sistema de garantía de ingresos. En una sociedad en la que el empleo no equivale de forma automática a un nivel aceptable de bienestar, su combinación con las prestaciones de renta mínima resulta fundamental en una estrategia orientada a garantizar el bienestar de la población trabajadora más precaria.

En ese camino, Euskadi ha sido un caso de éxito en España y, en cierta, forma, en Europa. Si se tiene en cuenta el análisis que realizan Bea Cantillon, Zachary Parolin y Diego Collado sobre el papel de políticas como las de bonificación al empleo (policies to increase gross-to-net incomes), es llamativo comprobar que, incluso tras la temporalización de los incentivos al trabajo impuesta por la reforma de 2008, el sistema vasco de garantía de ingresos ha seguido siendo efectivo en favorecer el acceso al empleo de la población beneficiaria de la RGI. Esta dimensión exitosa, al menos en términos relativos y comparados, debería considerarse en el análisis y la reflexión sobre la reforma de las políticas de garantía de ingresos en España.

7. La política de bonificación al empleo no es sin embargo la única cuestión a tener en cuenta en el diseño de un sistema de rentas mínimas orientado a superar la pobreza y garantizar un mínimo bienestar. Este sistema debe también ser capaz de hacer frente a los gastos de vivienda que afectan a las personas y a las familias. Si no lo hace, se verá abocado al fracaso.

Por supuesto, es preciso diseñar una política general que garantice el derecho de la población a una vivienda. Pero las políticas de garantía de ingresos no pueden obviar la cuestión de cómo hacer frente a las necesidades no cubiertas por esa acción general.

 

Para concluir, conviene señalar que los hechos ocurridos después de la crisis no son los verdaderamente determinantes en este debate, por mucho que el aumento del peso del trabajo a tiempo parcial haya contribuido a redefinir el marco de la precariedad en el trabajo. La mayor parte de los problemas a los que se han enfrentado las rentas mínimas autonómicas después de la crisis ya existían con anterioridad a 2008, incluidos los asociados a la cuestión de los bajos salarios.

En el caso vasco, de hecho, la reforma que introdujo el sistema de estímulos al empleo, de forma estructural y no temporal, fue aprobada en 1998. En el contexto de la inmigración extranjera posterior, pero también de la progresiva emancipación de las capas más desfavorecidas de las generaciones jóvenes, esta reforma fue la base del significativo crecimiento del número de beneficiarios de prestaciones tipo RGI durante el periodo 1999-2010. Aquella reforma supuso sin embargo algo más: fue el instrumento que permitió la consolidación a tiempo de un sistema de protección capaz de hacer frente a la crisis de 2008 y de prevenir sus efectos más devastadores.

En gran medida, la experiencia de un significativo aumento del número de beneficiarios en periodos de auge económico que vivió Euskadi entre 1998 y 2008 es el que han experimentado en los últimos años otras comunidades autónomas, de forma particular Navarra. Lejos de suponer un riesgo, indican que estas comunidades autónomas están poniendo las bases para afrontar con mayor eficacia futuras crisis de empleo.

 

 

 

 

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