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La menguante (y sesgada) cobertura del desempleo

Este post fue publicado inicialmente en catalán en Llei d’Engel

Las transformaciones de los últimos decenios y los efectos de la crisis económica han despertado una creciente atención por las «fracturas» sociales. Más allá de la preocupación por las dificultades por las que pasa una parte importante de la población, el peligro de que las sociedades occidentales se estén «rompiendo» y dando lugar a espacios sociales con perspectivas divergentes está presente en diversos análisis sobre la evolución social reciente (como los de FOESSA para España o France Stratégie para Francia). La crisis de los sistemas de representación política (las elecciones presidenciales norteamericanas, la dinámica de partidos en España o el Brexit) se atribuye con frecuencia a esa fractura, que haría que el voto se polarice en territorios o grupos sociales cada vez más separados.

En el caso español, las dos líneas de fractura de las que se habla con mayor frecuencia son la territorial (ciertamente de origen muy anterior pero políticamente agravada por la crisis) y la que separa la población de mayor edad de la más joven. El impacto de la crisis ha sido muy diferente para la población mayor de 65 años y para los menores de esa edad. Los mayores se han visto naturalmente menos afectados por la destrucción de empleo mientras el sistema de pensiones no se ha visto afectado por los recortes (al menos a corto plazo). Por el contrario, los adultos en edad activa se han visto muy duramente afectados y su parte más pobre ha llegado a perder un tercio de sus ingresos entre 2008 y 2014. Desde el punto de vista territorial, a la vieja polaridad entre regiones ricas y pobres se han añadido la fractura entre la España mediterránea dinámica pero precaria, una España envejecida sostenida por las pensiones en el Noroeste y un Norte más industrial pero en riesgo.

Una de las funciones de las políticas sociales, y en especial de las de garantía de ingresos, es compensar y corregir las tendencias a la desigualdad y prevenir con ello el agravamiento de las fracturas sociales. En el contexto de una crisis intensiva en destrucción de empleo, las políticas de protección económica por desempleo han adquirido un protagonismo notable. España es el país de la Unión Europea que mayor esfuerzo realiza, en proporción a su PIB en desempleo. El gasto en desempleo alcanzó un máximo del 3,6 por ciento del PIB en 2011.

La protección económica por desempleo tiene dos grandes niveles, al que se añade de hecho un tercero.

El primero lo constituyen las prestaciones contributivas, que funcionan con una lógica de seguro, y compensan la pérdida del salario anterior en proporción al mismo y durante un tiempo proporcional al tiempo cotizado (4 meses de prestación por cada año cotizado, aproximadamente).

El segundo nivel lo componen diversas prestaciones o subsidios asistenciales, que son de cuantía fija (por lo general el 80 por ciento del IPREM), están sometidas a una exigencia de insuficiencia de ingresos y tienen un carácter muy selectivo. Para acceder hay que estar en alguna de una lista de situaciones definidas, entre otros criterios, por haber agotado una prestación contributiva, por la edad, por haber cotizado pero de forma insuficiente, por tener responsabilidades familiares o por estar en situaciones particulares (salir de la cárcel, ser víctima de violencia de género y otras). En este nivel incluimos algunas prestaciones peculiares, como la Renta Activa de Inserción y los programas temporales PRODI y PAE, que hoy están en revisión al haberlos considerado el Tribunal Constitucional como políticas activas de empleo con subvención en lugar de cómo prestaciones propiamente dichas.

Por último, las rentas mínimas autonómicas no son estrictamente prestaciones por desempleo, aunque en una parte substancial las sustituyen en situaciones no cubiertas por el sistema general.

De estas prestaciones, las rentas mínimas autonómicas son las que con mayor frecuencia reciben críticas. Las diferencias de cobertura son muy notables y no tienen relación aparente con la intensidad de la pobreza de cada comunidad. Aunque en conjunto han jugado un papel positivo, en especial en las comunidades de mayor cobertura, es frecuente reprochar al carácter autonómico (y, por tanto, potencialmente desigual) el agravamiento de las desigualdades entre territorios. Cabe preguntarse qué sucede con un programa mucho mayor, el de las prestaciones por desempleo, que tiene carácter y ámbito estatal, y con excepción del caso de los trabajadores eventuales agrarios de Andalucía y Extremadura, una normativa homogénea para todo el país. Sólo analizaremos la cobertura, sin entrar en un asunto importante, como es la diferencia de poder adquisitivo real de unas cuantías homogéneas en un país que presenta diferencias de coste de la vida entre territorios que se acercan al 30 por ciento.

La primera cuestión a tener en cuenta es que la cobertura global del desempleo (es decir, la proporción de parados registrados que perciben alguna prestación) se ha reducido mucho desde 2010. El máximo nivel de cobertura se alcanzó entre 2008 y 2010, cuando entre 7 y 8 de cada 10 parados registrados percibían alguna prestación o subsidio. Desde 2010 se estabiliza con una ligera tendencia a la baja, que se acelera a partir de principios de 2013 y cae de forma que hoy sólo la mitad de las personas sin empleo registradas perciben alguna prestación. A la caída de las prestaciones contributivas (por agotamiento del derecho a las mismas derivado de la cotización) se ha añadido un ajuste a la baja del acceso a la modalidad asistencial. El gasto en el conjunto de subsidios asistenciales por desempleo ha caído de unos 10.300 millones anuales en 2010 a unos 7.600 en 2015. Pero analicemos con mayor detalle a quién y dónde llegan estos subsidios.

Gráfico 1. Evolución del desempleo registrado y del número de personas perceptoras de prestaciones y subsidios por desempleo 1996–2018 (datos mensuales)

Fuente: Estadísticas del MESS y SEPE

Laprotección por desempleo alcanza de forma mucho más intensa a los desempleados varones y mayores de 45 años que a las personas desempleadas más jóvenes y a las mujeres. Las personas mayores de 45 años (y más aún las mayores de 55) tienen un acceso menor a prestaciones contributivas pero muy superior a los subsidios asistenciales, en especial gracias a dos de sus modalidades, el subsidio de mayores de 55 años y la Renta Activa de Inserción, que está dirigida prioritariamente a los mayores de 45 años. Se trata sin duda de una franja de edad con riesgo de permanencia a largo plazo en el desempleo y de ver erosionarse sus derechos a una pensión. Pero llama la atención el contraste con la población adulta más joven (de 25 a 44 años de edad) que ha sufrido con dureza la crisis y donde es más frecuente tener hijos menores, cuya protección es notablemente inferior.

Gráfico 2. Distribución por edad y sexo de las personas perceptoras de prestaciones por desempleo y de las demandantes de empleo no ocupadas (diciembre 2015)

Fuente: Estadísticas del MESS y SEPE

Esta menor protección de los jóvenes y de las mujeres es resultado de un proceso de caída diferencial de la cobertura. El siguiente gráfico muestra la evolución de un indicador de cobertura[1]para cada grupo de edad y sexo entre 2006 y 2016.

Gráfico 3. Evolución de la ratio entre perceptores de prestaciones y parados registrados (más trabajadores eventuales agrarios con subsidio) por sexo y edad 2006–2016

 Fuente: Anuarios de Estadísticas Laborales

La progresiva liquidación de los programas excepcionales (PRODI, Prepara y Programa de Activación para el Empleo) parece tener un papel importante en la reducción selectiva de la protección contra los más jóvenes. Dichos programas protegieron con mayor intensidad a los desempleados menores de 45 años mientras duraron. También es cierto que los desempleados adultos jóvenes se vieron protegidos desde el inicio de la crisis en mayor medida por las prestaciones contributivas. Su progresivo deterioro, fruto de su agotamiento y de los períodos de cotización más breves durante la crisis y la incipiente recuperación, ha tenido también un efecto de «desprotección diferencial» en perjuicio de esta población.

Las diferencias de cobertura por territorios son también importantes. Hay una comunidad outlierpor arriba, las Islas Baleares, que presenta en el mes de diciembre (no así en verano) un nivel de cobertura sorprendentemente elevado, que de hecho supera el 100 por cien. Junto con la fuerte rotación del empleo en el turismo, hay que recordar que algunos no ocupados como los fijos discontinuos no se cuentan como desempleados, aunque perciban prestaciones por desempleo.

La mayoría del resto de comunidades tiene una cobertura entre el 42 y el 47 por ciento de los desempleados. Algo por encima aparecen tres, Extremadura, Cataluña y Andalucía con una cobertura de entre el 53 y el 56 por ciento, y por debajo Asturias, el País Vasco y Ceuta y Melilla. Estas diferencias necesitan un análisis más detallado, que está pendiente de hacer. Pero se pueden apuntar algunas posibles explicaciones.

Gráfico 4. Cobertura de las prestaciones per desempleo (contributivas y asistenciales) sobre el total de demandantes de empleo no ocupados por comunidad autónoma. Diciembre 2015.

Fuente: Estadísticas del MESS y SEPE

Unamirada más detallada a los tipos de prestaciones y subsidios de cada comunidad nos da algunas pistas. De las tres comunidades con una cobertura algo superior a la media, en Extremadura y Andalucía la mejor cobertura se explica sobre todo por el papel adicional del subsidio de eventuales agrarios y la Renta Agraria. Si Andalucía careciese de estos dos programas la cobertura caería bastante por debajo del 40 por ciento, por lo que parece claro que cubren una carencia importante. Pero al mismo tiempo extienden la protección más allá de la que existe en otras comunidades. En el caso de Cataluña, por el contrario, es el mayor acceso a prestaciones contributivas el que compensa un acceso bastante inferior a las asistenciales.

En el otro extremo, llama la atención el caso de Asturias y, sobre todo, el del País Vasco. En este último, el acceso a prestaciones contributivas es relativamente alto pero el acceso a las asistenciales es el más bajo de todas las comunidades. Cabe preguntarse si el acceso amplio a la Renta de Garantía de Ingresos, una prestación asistencial autonómica de cuantía superior a los subsidios de desempleo no está dando lugar a una transferencia perversa de responsabilidades. La RGI, como las otras rentas mínimas autonómicas, son y deben ser subsidiarias o complementarias de prestaciones estatales como las de desempleo, y no al revés. Sin embargo, la regulación estatal de los subsidios computa los ingresos por renta mínima para establecer la carencia de medios, de forma que quienes acceden a la renta mínima pueden ver denegado (o reducido) el subsidio de desempleo. Mientras en la mayoría de las comunidades esta contradicción queda limitada por la baja cuantía y cobertura de la renta mínima, en el País Vasco (y hasta cierto punto en Asturias) parece que las prestaciones autonómicas sustituyen una responsabilidad de la administración central.

La intención de este artículo sólo es mostrar algunos datos que hacen pensar que nuestro sistema de protección por desempleo (y más en general de garantía de rentas) requiere de ajustes que lo hagan más eficaz y más equitativo. La explicación de las diferencias entre grupos de edad y sexo y entre territorios requiere de más análisis, y para ello se requiere un acceso más completo y sencillo a información detallada sobre las prestaciones (estatales y autonómicas). Los sesgos apreciables en programas que son de derecho subjetivo y de ámbito estatal debería servir para recordar que en los detalles de la regulación aparentemente «homogénea» pueden esconderse mecanismos de tratamiento desigual que deben corregirse. De otro modo, y con independencia de las intenciones, estos programas de protección social pueden agravar las fracturas que deberían prevenir y limitar.

[1]El indicador utilizado es el cociente entre perceptores de prestaciones y el número de parados registrados más el de trabajadores eventuales agrarios con subsidio. Las estadísticas oficiales usan entre otros uno parecido, pero eliminando del denominador a las personas paradas registradas que no han trabajado antes (y nunca podrían optar a una prestación).

Comentarios al artículo de Raül Segarra ‘La precariedad severa, en el centro de la pobreza laboral’

En un excelente artículo, Raül Segarra presentaba recientemente en Agenda Pública sus avances en el análisis de la precariedad laboral severa y su relación con la pobreza en España. Utilizando datos correspondientes a Euskadi, presento a continuación algunos comentarios al artículo por si pudieran ser de utilidad para la reflexión que vaya a inspirar la continuidad de su investigación.

Aspectos generales

1

Las distintas formas de precariedad laboral son un elemento estructural del mercado de trabajo en España desde los años 80 y 90. Tal y como se observa en el Gráfico 1, en el caso de Euskadi, en 1996, al final de la crisis de la primera mitad de los años 90, un 31,8% de la población asalariada o asimilada se encontraba afectada, trabajando con contrato temporal o sin contrato.

La dimensión estructural de esta precariedad laboral se detecta en un hecho determinante, también reflejado en el Gráfico 1: entre 1996 y 2016, con la única excepción de 2009, entre un 30,8 y un 34,3% de la población asalariada y asimilada sufre esta problemática, dentro de un reducido intervalo que refleja una esencial continuidad de la problemática. Aunque se reduce de forma significativa su impacto, en 2009 todavía un 25,3% de la población asalariada se veía afectada por alguna de las situaciones consideradas.

Gráfico 1

Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Condiciones de Trabajo en Euskadi.

2.

Sí se detecta en el gráfico 1, y esto es un elemento destacable, un cambio en el impacto de las distintas formas posibles de precariedad laboral. A pesar del claro repunte a partir de 2009, cae el impacto de las formas de contratación temporal y sin contrato. Éstas afectan a un 20,8% de la población asalariada y asimilada en 2016, por encima del 19% de 2009, pero muy lejos del 31,8% que habían llegado a suponer en 1996, año desde el que el impacto empieza a reducirse de forma sustancial hasta 2009.

Aumenta en cambio el peso del trabajo a tiempo parcial cuyo impacto pasa del 5,7% del año 2000 al 16% de 2013 (aunque su peso se reduce hasta el 12,6% en 2016). También aumenta el protagonismo de las formas de trabajo autónomo cercanas al trabajo asalariado (asalariados de la propia empresa o autónomos TRADE) hasta un 5,6% en 2016.

3.

A pesar del incremento del trabajo a tiempo parcial, y a diferencia del caso español general, las formas de gran precariedad laboral que comenta Raül Segarra no parecen tender claramente al alza en Euskadi en los últimos 20 años. Tal y como puede comprobarse en el gráfico 2, los distintos elementos de precariado que considera (subempleo ligado a la parcialidad y contratación temporal por menos de 3 meses) no muestran un aumento cualitativamente decisivo. Con un mínimo del 8,9% en 2009, entre 2000 y 2016 su incidencia se mueve, de forma relativamente estable, entre el 10,9 y el 11,8%.

Gráfico 2

Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Condiciones de Trabajo en Euskadi.

Si se considera el conjunto de situaciones atípicas y precarias consideradas en el gráfico 1, y vinculando las formas más precarias a las que se traducen en una decisión de búsqueda de un empleo alternativo, la línea tendencial que muestra el gráfico 2 en este indicador es además claramente descendente. De un 12,2% en 1996, la proporción se reduce a un 7,4% en 2009. Tras remontar al 9,4% en 2013, el indicador cae al 8% en 2016, la segunda cifra más baja desde 1996.

4.

Los datos de Euskadi muestran sin duda la estrecha relación entre las situaciones de paro y ocupación marginal (o precaria) y la pobreza. Entre las personas afectadas por situaciones crónicas que combinan paro y ocupación precaria (30 o más meses con carácter general, 18 en el caso de la persona principal), un 52,7% vive en una situación real de pobreza o ausencia de bienestar si está actualmente en desempleo, proporción que es todavía del 42,6% en caso de ocupación precaria. Se trata de una problemática social muy grave que constituye sin duda uno de los principales retos sociales tanto en Euskadi como en España en general.

Gráfico 3

Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Necesidades Sociales en Euskadi.

5.

Sin embargo, en la sociedad española actual, con el mercado de trabajo precario que la caracteriza, la participación en las formas de trabajo atípicas, o precarias, que se analizan no son automáticamente sinónimo de pobreza y ausencia de bienestar económica. En realidad, son en ocasiones un aporte necesario, seguramente inadecuado pero con frecuencia imprescindible, para el acceso a formas mínimas de bienestar en los hogares. En esta línea, el gráfico 4, que tiene en cuenta la intensidad de relación con el empleo en el último año, siguiendo el indicador también utilizado por Raül Segarra, permite extraer dos hechos básicos.

El primero es, por supuesto, la tendencia descendente del impacto de la pobreza real, u otras formas de ausencia de bienestar en el hogar, conforme aumenta la intensidad laboral. Llama sin embargo la atención que, al menos en Euskadi, el impacto de estas problemáticas sociales resulte siempre minoritaria entre la población con experiencia con el empleo. Incluso en grupos con intensidad laboral inferior al 25% en el periodo anterior, la tasa de pobreza y ausencia de bienestar real no pasa del 23% en 2016. Alta, sin duda, per minoritaria.

El segundo aspecto a destacar es que una significativa reducción de las problemáticas no se asocie necesariamente a intensidades que se acercan al 100%. Frente a tasas de pobreza y ausencia de bienestar real que son superiores al 21% en caso de intensidad inferior al 50%, la proporción se reduce al 11,2% en personas con una intensidad laboral entre el 50 y el 75%. En este grupo, un 88,8% accede de hecho a formas de vida en las que la presencia del bienestar es dominante. En un 70,3%, este bienestar puede considerarse completo o casi completo.

Gráfico 4

Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales en Euskadi.

Reflexiones para la investigación

Pensando en el desarrollo futuro de la investigación, algunas cuestiones pueden plantearse a partir de los resultados presentados sobre el caso vasco.

En primer lugar, la hipótesis de que nos enfrentamos a un nuevo mercado de trabajo tiene algunos fundamentos evidentes, claramente recogidos en el artículo de Segarra. Sin embargo, es necesario admitir que se trataría, en todo caso, de nuevas formas de un mercado de trabajo que en las últimas décadas se ha caracterizado siempre por la importancia relevante de las realidades precarias. Que las dinámicas en curso supongan un cambio cualitativo respecto a lo observado desde los años 80 y 90 requiere, en mi opinión, profundizar en los aspectos analizados.

Por otra parte, y en sentido contrario a lo que reflejan los datos generales de España, la evolución en Euskadi no parece reflejar un deterioro cualitativo de las condiciones de trabajo entre 1996 y 2016 sino más bien continuidad y, en algunos aspectos, en realidad mejora. Esta diferente evolución hace razonable la pretensión de considerar en detalle las distintas evoluciones por comunidades autónomas. Sería así necesario tratar de precisar, en segundo lugar, qué modelos territoriales existen en esta dimensión y la medida en que influyen en su dinámica elementos asociados a la estructura sectorial de la producción y el empleo.

En tercer lugar, es preciso analizar las condiciones que podrían facilitar una mejora en las condiciones de vida de la población trabajadora más afectada por la precariedad. En mi opinión, la problemática que afecta a esta población (así como a las empresas que la contratan) requiere ir más allá del análisis de las modalidades de contratación. El caso vasco revela además que no todas las dinámicas de trabajo consideradas se asocian de forma automática a una vida en situación de precariedad económica real.

En el futuro, Raül Segarra nos podrá ofrecer sin duda nuevas aportaciones de cara al análisis de las cuestiones planteadas.

Riesgo de pérdida de bienestar y reacción pensionista ante la política de (no)revalorización de las pensiones. Luis Sanzo

Introducción

El presente artículo sitúa las bases objetivas, ligadas al riesgo de pobreza y ausencia de bienestar, que explican la relevancia del proceso de movilización de la población pensionista contra la política estatal de (no)revalorización de las pensiones. Esta movilización constituye, en cierta forma, un levantamiento social contra la aplicación del 0,25% de incremento aprobado por el Gobierno de España, muy inferior al aumento observado en el índice general de precios.

El estudio se basa en el método alternativo de aproximación a la pobreza y al bienestar cuyo contenido se detalla en el siguiente artículo, método que permite una aproximación homogénea a la situación existente en las distintas comunidades autónomas españolas. Delimita, en este sentido, indicadores de pobreza/bienestar que permiten una comparación efectiva entre las distintas comunidades autónomas en España.

En este artículo se utilizan tres indicadores básicos, ajustados de acuerdo con el método señalado:

  1. El indicador ajustado de pobreza grave (40% de la mediana).
  2. El indicador ajustado de ausencia de bienestar, o falta de capacidad para acceder a los niveles mínimos de bienestar esperados en nuestra sociedad (60% de la mediana).
  3. El indicador ajustado de bienestar esperado, o falta de capacidad para acceder al bienestar general esperado (de acuerdo con las respuestas dadas a la pregunta HS120 de la ECV, relativa a los ingresos mínimos señalados por cada hogar para llegar a fin de mes).

La distinción entre hogares pensionistas y no pensionistas se basa en el origen principal de los ingresos disponibles en el hogar (pensiones u otras fuentes).

El estudio se basa en la Encuesta de Condiciones de Vida del INE para el año 2015 (datos de renta 2014). Los datos se aplican a la población residente en las viviendas analizadas encuestadas en la ECV.

Precariedad comparada en hogares pensionistas y no pensionistas

Como es bien conocido, una de las principales líneas argumentales en la investigación de la pobreza en España ha sido insistir en la precariedad diferencial de la población residente en hogares no pensionistas. Es un hecho difícilmente rebatible que muestra uno de los principales éxitos de la política social en el periodo democrático posfranquista, la reducción y contención de la pobreza entre la población pensionista.

Los datos presentados en los gráficos 1 y 2 avalan la evidencia señalada. En el primero de ellos se comprueba, en este sentido, que la tasa de riesgo de pobreza grave es 2,6 veces superior en la población residente en hogares no pensionistas (12,7% frente a 4,8% en la pensionista). La tasa de riesgo de ausencia de un nivel mínimo de bienestar (60% de la mediana) es también claramente superior en los hogares no pensionistas (22,8% frente a 15,6% en los pensionistas). Sólo se observa un cierto equilibrio en lo relativo al indicador de acceso al bienestar general esperado. En este caso, el riesgo afecta a un 43,5% de la población en hogares no pensionistas, algo por debajo del 45,6% que corresponde a las personas residentes en hogares pensionistas.

Gráfico 1

Las diferencias, en perjuicio de los hogares no pensionistas, son aún mayores al considerar la distancia al umbral de precariedad, tal y como se constata en el gráfico 2. El índice FGT-2 de pobreza grave acumulada (equivalente a ingresos nulos) es 3,6 veces superior en los hogares no pensionistas (5,7% frente a 1,6% en los pensionistas) y resulta 2,5 veces mayor en lo relativo al indicador FGT-2 de ausencia de bienestar asociado al 60% de la mediana (9,8 frente a 3,9%).

Por otra parte, aunque es inferior la proporción de personas en hogares no pensionistas con carencias en el acceso al bienestar general esperado, la distancia al umbral de los ingresos disponibles es muy superior en las personas en riesgo en los hogares no pensionistas (41,4% frente a 29,7%). El resultado es un índice FGT-2 mucho más elevado en estos hogares: 18% frente a 13,5% en los hogares no pensionistas.

Gráfico 2

Pero, siendo cierta la distancia observada entre hogares pensionistas y no pensionistas, y también la dimensión positiva de la política social asociada a las pensiones en España, no puede olvidarse el significado real de los datos presentados en relación con la población vinculada a hogares pensionistas. La protección a este tipo de hogares ha contribuido sin duda a situar la pobreza grave como problema social minoritario entre la población pensionista pero, ni siquiera en este caso, ha conseguido eliminarla por completo. Además, muchas personas en hogares pensionistas se mantienen fuera del marco de bienestar esperado en nuestra sociedad, entre un 15,6% y un 45,6% de la población según se consideren los niveles mínimos de bienestar esperados o los que podrían considerarse propios del bienestar más general al que aspira la población en nuestro país.

Es importante por tanto no perder de vista que una mejor posición comparada no significa automáticamente ausencia de problemas. Y este hecho es importante para entender el profundo descontento que revela la reacción pensionista en las calles.

Las implicaciones de una política de pérdida de poder adquisitivo en los hogares pensionistas

La estrategia española con las pensiones se orienta sin duda al mantenimiento de su valor adquisitivo pero contemplando, en caso de no ser viable este objetivo, una línea de reducción de este valor. Esta línea se vincula tanto a aspectos ligados al posible incremento de la esperanza de vida como a una reducción progresiva del nivel real de las pensiones como resultado de un crecimiento inferior al de la inflación. Pero las consecuencias de la pérdida de calidad de vida asociada son claramente percibidas por la población pensionista.

Analizando lo que está en juego para este colectivo, en términos de proporción de personas potencialmente afectadas a medio plazo por una desvalorización hipotética del 15% en los ingresos pensionistas, puede comprobarse que su impacto sobre las tasas de riesgo de pobreza grave sería significativo pero no cuantitativamente determinante. Como puede verse en el gráfico 3, la tasa de riesgo de pobreza grave sólo aumentaría del 4,8 al 6,8%.

El aumento del riesgo de ausencia de bienestar resultaría socialmente mucho más importante. En el caso del indicador de bienestar mínimo (60% de la mediana), un deterioro del 15% en la capacidad adquisitiva haría pasar la tasa de riesgo de un 15,6 a un 25,5% entre la población en hogares pensionistas. En lo relativo al bienestar general esperado, una desvalorización del 15% supondría una variación igualmente relevante, pasando la proporción de personas afectadas del 45,6 al 56,9%. La perspectiva de deterioro, que ya concierne a la mitad del colectivo, se extendería al 65,4% de la población considerada si el peligro de desvalorización llegara hasta el 30%. El riesgo de pérdida de calidad de vida tiene por tanto una dimensión cualitativa y cuantitativa indudable en la población pensionista en España.

Gráfico 3

Los datos presentados muestran que el impacto mayor de la desvalorización correspondería a aquellos colectivos que verían peligrar el acceso al bienestar en España. Considerando inicialmente el indicador del 60% de la mediana (gráfico 4), que refleja el nivel de bienestar mínimo esperado por la población, antes y después de considerar una caída de valor del 15% de los ingresos pensionistas, se observan al respecto algunos hechos relevantes por comunidades autónomas.

El principal aspecto a destacar es que, una vez considerada la desvalorización potencial señalada, el riesgo de ausencia de un bienestar mínimo podría afectar a un porcentaje de población en hogares pensionistas cercano o superior al 27,5% de la población en las comunidades del sur y sudeste (Andalucía, Murcia, Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha y Extremadura), Madrid y Canarias/Illes Balears. Las cifras se situarían entre el 19 y el 23,2% en el noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja), Navarra/Aragón y Cataluña. Por debajo quedarían únicamente Castilla-León y el País Vasco, con un 15,3 y un 7,2%, respectivamente.

Salvo en el País Vasco, donde la tasa aumentaría apenas en 3,5 puntos, en los demás casos la desvalorización tendría un notable efecto, con un incremento de entre 7,4 y 9,9 puntos en el riesgo de ausencia de un mínimo bienestar (60% de la mediana) en la mayor parte de las comunidades autónomas. El aumento sería aún mayor en el sur y sudeste español, con 10,6 puntos de incremento en Andalucía/Murcia, 12,8 en la Comunidad Valenciana y 15,9 en Castilla-La Mancha y Extremadura.

Gráfico 4

En la aproximación al bienestar general esperado, en caso de una desvalorización equivalente al 15% de los ingresos actuales, los datos del gráfico 5 muestran que en casi todas las comunidades españolas la mayoría de la población en hogares pensionistas quedaría fuera de la oportunidad de acceso a ese nivel de bienestar. En las comunidades del sur y del sudeste (Andalucía, Murcia, Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha y Extremadura) y en Madrid, la proporción superaría incluso el 60%. En Navarra/Aragón, la proporción sería del 40,2%, con un mínimo del 32,1% en el País Vasco. Incluso en este territorio, por tanto, el deterioro situaría fuera del bienestar general esperado a cerca de una tercera parte de la población en hogares pensionistas.

El deterioro sería significativo y generalizado respecto a la situación actual, con aumentos del indicador de ausencia de bienestar esperado que resultarían cercanos o superiores a los 7 puntos en todas las comunidades autónomas. Los mayores incrementos potenciales corresponderían a Andalucía/Murcia (13,3 puntos) y a Castilla-León (17,6 puntos).

Gráfico 5

La dimensión cuantitativa del colectivo que podría sufrir este proceso de deterioro en las condiciones de vida es evidente. El 56,9% de población en hogares pensionistas que podrían sufrir una pérdida muy directa en sus niveles de bienestar, ya sea en términos de acceso al nivel mínimo o al nivel general esperado, suponen cerca de 7 millones de habitantes en España (6,89 en concreto). La potencial desvalorización de las pensiones afecta sin embargo a las más de 12 millones de personas que viven en hogares en los que la fuente principal de ingresos está constituida por las pensiones.

Teniendo en cuenta los datos presentados, es poco probable que la crisis planteada pueda ser fácilmente gestionada, sin reajuste al alza en las revalorizaciones a realizar por el Gobierno de España. Esta realidad plantea sin embargo una cuestión asociada, relativa a la distribución de los recursos procedentes de la protección pública entre la población. Aunque es preciso apoyar al colectivo pensionista en su objetivo de limitación del deterioro de sus niveles de bienestar, resulta imprescindible evitar en paralelo una salida que se traduzca de nuevo en la falta de consideración a las necesidades de la población más desfavorecida en los hogares no pensionistas.

El mito de la igualdad (4): La desigualdad territorial como fundamento de la política de igualación en España, el caso de la protección a los hogares con hijos o hijas dependientes

Introducción

Resulta dominante en España la concepción que asocia las variaciones en el impacto de la pobreza a la tradicional división entre comunidades ricas y pobres. Esta visión contribuye a consolidar una política social que, en aplicación de principios de igualdad, considera natural priorizar la atención a la población desfavorecida de los territorios menos ricos. Este modelo legitima, sin embargo, la desigual protección que sufre la población desfavorecida de algunas comunidades.

Tomando como ejemplo a la población en hogares con hijos y/o hijas dependientes (1), este artículo resume y ordena los mecanismos que sitúan en posición de desigualdad en el acceso a la protección a ciertos grupos según su lugar de residencia. Los distintos modelos territoriales de bienestar resultantes se perfilan en el apartado de conclusiones.

El análisis se basa en los resultados ajustados que se derivan del método alternativo cuyo contenido se detalla en el primer artículo de esta serie. El estudio se basa en la Encuesta de Condiciones de Vida del INE para el año 2015 (datos de renta 2014). Los datos se aplican a la población residente en las viviendas analizadas encuestadas en la ECV.

El efecto homogeneizador del coste de acceso al bienestar, con efectos negativos evidentes en Madrid y Cataluña

Antes de transferencias sociales, teniendo en cuenta en exclusiva los ingresos propios procedentes de la actividad económica, la división entre comunidades ricas y pobres en España resulta sin duda explicativa. Determina en general la probabilidad de que la población en hogares con menores consiga acceder o no a los niveles de bienestar esperados. Como se observa en el gráfico 1, frente a la media de un 55,2% de estos hogares con problemas para acceder al bienestar en el conjunto de España, la proporción es inferior al 37,5% en el País Vasco y Navarra/Aragón, del 42,4% en Cataluña y del 46% en Madrid.

En una posición cercana a la media, las regiones del noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria, La Rioja) y Castilla-León) se sitúan en torno a un 53-54%, con un 56,7% en Canarias y Baleares. En la parte más desfavorecida, la Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha/Extremadura tienen tasas cercanas al 66%. Finalmente, un 71,4% de las personas en hogares con menores quedan, con sus ingresos por actividad económica, fuera del bienestar esperado en Andalucía/Murcia.

Gráfico 1

Gráfico 1

El sentido de las diferencias se mantiene al considerar las tasas de pobreza grave (40% de la mediana)(2) asociadas a los ingresos por actividad económica, sin transferencias sociales. Antes de considerar el coste de acceso al bienestar en cada territorio, como muestra el gráfico 2, todavía un 23,4% de la población de los hogares con menores se enfrenta a este tipo de pobreza en el conjunto de España. La proporción es claramente inferior en los territorios con mayor PIB per cápita: menos del 14% en Navarra/Aragón y el País Vasco, 16,9% en Madrid y 18% en Cataluña.

Pero, entre otras cosas porque las diferencias de oportunidades económicas atraen a las personas con menores recursos hacia las zonas más prósperas, el análisis de las tasas de pobreza introduce ya claros matices. Así, entre los territorios con menos pobreza aparecen algunos situados en la periferia del crecimiento económico en España. En particular, con un 16,6%, el bloque conformado por Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja se sitúa con una tasa de pobreza con ingresos por actividad económica inferior a la de Madrid o Cataluña. Aunque resulta superior a las de estas dos comunidades, la tasa de riesgo no se aleja ya tan claramente de ellas en Castilla-León (21%) o en la Comunidad Valenciana (21,2%).

Pero la tasa sigue siendo elevada en el resto de territorios. Llega al 26,3% en Canarias y Baleares, al 28,6% en Castilla-La Mancha/Extremadura y a un máximo del 38% en Andalucía/Murcia.

Gráfico 2

Gráfico 2

Las cifras señaladas con anterioridad no tienen en cuenta las fuertes diferencias existentes en el coste de acceso al bienestar en cada territorio. Una vez considerado, se observan algunos hechos relevantes, ligados a la dimensión en general homogeneizadora de este factor. El más destacado es la significativa reducción del impacto de las situaciones de riesgo de pobreza grave antes de transferencias en la mayor parte de las comunidades más desfavorecidas.

Como se comprueba en el mismo gráfico 2, en la aproximación ajustada en función del coste de acceso al bienestar, el impacto de la pobreza grave en hogares con menores se reduce entre 4,6 y 5,3 puntos en Castilla-León y las regiones del sur (Andalucía/Murcia y Castilla-La Mancha/Extremadura). La reducción es de 2 a 2,3 puntos en Navarra/Aragón y las regiones del noroeste español. Se sitúa entre 1,1 y 2 puntos en el resto de las comunidades autónomas, con la única excepción de Madrid y Cataluña. En la primera de esas comunidades, al considerar el coste de acceso al bienestar, la tasa de riesgo de pobreza aumenta en 2,1 puntos. El incremento es de 0,9 puntos en Cataluña.

El resultado es un acercamiento a la media española, situada en un 21,6%, de Madrid y Cataluña, con cifras cercanas en ambos casos al 19%, apenas un punto por debajo del 20,1% de la Comunidad Valenciana. Las tasas de riesgo de Madrid y Cataluña se alejan ahora claramente de los niveles cercanos o inferiores al 14% de Navarra/Aragón (7,7%), País Vasco (12,4%) y Galicia/Asturias/Cantabria/La Rioja (14,2%). Pero no sólo de eso territorios. Castilla y León, con un 16,4%, también queda claramente por debajo del riesgo pobreza grave de Madrid y Cataluña.

En la parte más desfavorecida, se acercan a la media española Castilla-La Mancha/Extremadura, con un 23,5% que ahora queda por debajo del 25% de Canarias/Illes Balears. La tasa de Andalucía/Murcia es la única en superar el 30% (32,7%).

Es importante destacar, sin embargo, que las tasas de pobreza acentúan las diferencias territoriales reales. Estas diferencias se reducen si se considera, además de la proporción de personas afectadas, la distancia existente respecto al umbral de pobreza grave. Como se observa en el gráfico 3, en el índice FGT-2 de riesgo de pobreza grave acumulada (equivalente a ingresos 0), ajustado en función del coste de acceso al bienestar, Navarra/Aragón se sitúa en los niveles más bajos con un 3,2%. La cifra es de 7,8-8,6% en las regiones del noroeste (Galicia/Asturias/Cantabria/La Rioja) y en País Vasco. Algo por debajo de la media española del 11,2%, Madrid, Cataluña y la Comunidad Valenciana se sitúan entre el 9,9 y el 10,5%, muy cerca del 11% de Castilla-León y del 12,1% de Castilla-La Mancha/Extremadura. Canarias/Illes Balears y Andalucía/Murcia son las regiones más afectadas. Con cifras cercanas al 15%, quedan sin embargo más cerca del intervalo central que lo que reflejaban las tasas de riesgo.

Como puede comprobarse, la radical separación entre comunidades no resulta ya tan decisiva. Fuera de los polos extremos que representan Navarra/Aragón, en la parte favorable, y Canarias/Illes Balears y Andalucía/Murcia, en la desfavorable, el resto de las comunidades autónomas se sitúan un intervalo de 4,3 puntos en el índice FGT-2, entre el 7,8% de las regiones del noroeste y el 12,1% de Castilla-La Mancha/Extremadura. Entre ellas las tres comunidades “ricas”: Madrid y Cataluña pero también Euskadi.

Gráfico 3

Gráfico 3

Una protección estatal insuficiente y territorialmente muy desigual, en perjuicio de las personas en riesgo de las comunidades consideradas ricas y de las islas

El acercamiento entre comunidades se acentúa con la política de transferencias estatales. El gráfico 4 muestra la distancia al umbral de pobreza grave que consiguen reducir las transferencias sociales del Estado (3), teniendo en cuenta el coste de acceso al bienestar. Como puede comprobarse, la reducción de la distancia al umbral es muy limitada en Madrid, Cataluña y, de forma especialmente llamativa, en el País Vasco. Frente a una reducción media de la distancia al umbral del 40,7% en el conjunto de España, el nivel se reduce al 34,6% en Cataluña, al 30,6% en Madrid y a un mínimo del 20,6% en Euskadi.

En el polo opuesto, la reducción de la distancia al umbral es superior al 45% en las comunidades del sur (46,1% en Castilla-La Mancha/Extremadura y 49,9% en Andalucía/Murcia) pero también en Navarra/Aragón (56,8%). En las posiciones intermedias, la reducción de la distancia se sitúa entre un 38,1 y un 39,1% en Canarias/Illes Balears y la Comunidad Valenciana y ligeramente por encima del 40% en Castilla-León y las regiones del noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja).

Gráfico 4

Gráfico 4

Las diferencias en la protección son aún más llamativas al considerar el gasto por persona que realiza el Estado, tal y como se muestra en el gráfico 5. En la atención a personas en riesgo de pobreza grave, las transferencias estatales alcanzan un máximo de 1.567 euros en Castilla-León. Las cuantías se sitúan entre 1.309 y 1.425 euros en las regiones del noroeste, Canarias/Baleares, el conjunto del sur español (Andalucía/Murcia y Castilla-La Mancha/Extremadura) y Navarra/Aragón. En fuerte contraste, las cifras más bajas se observan en Euskadi, con 947 euros, y en Madrid, Cataluña y la Comunidad Valenciana, con cifras entre 1.011 y 1.098 euros.

Gráfico 5

Gráfico 5

Nota: Datos en personas equivalentes, teniendo en cuentas las escalas de equivalencia aplicadas.

En términos relativos respecto a la media española, la aportación estatal por persona pobre en hogares con menores dependientes es un 24,7% inferior en Euskadi, un 19,6% en Madrid, un 16,3% en Cataluña y un 12,7% en la Comunidad Valencias. Es superior en cambio en un 4,1% en Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja, entre un 10,6 y un 13,3% en las regiones del sur, Canarias/Baleares y Navarra/Aragón. La aportación por persona en riesgo de pobreza en Castilla-León supera en un 24,6% la media española.

Gráfico 6

Gráfico 6

El resultado es una casi completa igualación. Con las transferencias del Estado, y neutralizado el factor diferencial del coste de acceso al bienestar, prácticamente todas las comunidades autónomas se caracterizan por un FGT-2 situado en un intervalo entre un 6,2 y un 7,6% en el caso de los hogares con menores. Sólo queda por encima de ese intervalo Canarias/Illes Balears, con un 9,1% y, por debajo, Navarra/Aragón (1,4%) y las regiones del noroeste (4,5%). Entre las tres regiones tradicionalmente líderes en la economía española, sólo Cataluña queda por debajo de la media española, con un 6,5%. Ligeramente por encima, País Vasco y Madrid marcan índices de 6,9% y 7,3%, cerca del 7,6% de Andalucía/Murcia. Sólo Canarias/Illes Balears superan estos niveles con un 9,1%.

Gráfico 7

Gráfico 7

El impacto del sistema asistencial en el País Vasco

Los índices señalados, marcados por la igualación, no pueden sin embargo ocultar que quedan muy lejos de conseguir una corrección suficiente del impacto de la pobreza. La tasa de pobreza grave, tras las transferencias estatales sigue siendo muy alta, con un 14,7% de personas afectadas en España en términos del indicador ajustado. Únicamente Navarra/Aragón consigue situarse claramente por debajo del nivel del 10% (5,1%). Ésta es la principal razón por la que las comunidades autónomas han tratado de intervenir en la política de garantía de ingresos, haciendo uso de sus competencias constitucionales en materia de Asistencia Social.

Han sido precisamente las comunidades llamadas “ricas” las que han apostado más claramente por estas actuaciones, junto con Castilla-León y Asturias, dentro de las regiones del noroeste. Sin embargo, al menos en 2015 (renta 2014), la aportación es casi siempre limitada, incluso en comparación con las transferencias estatales. Se sitúa entre 211 y 286 euros por persona en riesgo tras las transferencias estales en Navarra/Aragón, Madrid, Cataluña y Castilla-León. La única excepción, que explica sus bajos índices comparados de pobreza grave, es la del País Vasco. En este caso, la aportación es de 1.544 euros por persona en hogares con menores y en riesgo de pobreza después de las transferencias sociales del Estado.

Gráfico 8

Gráfico 8

Conclusión

Los datos revelan la existencia de modelos de bienestar muy diferenciados en España y en general con limitada capacidad para reducir el impacto de la pobreza grave entre los hogares con hijos o hijas dependientes. Destacan los siguientes casos, definidos de acuerdo con el nivel del índice FGT-2 de distancia acumulada al umbral de pobreza grave:

1. En la parte más favorecida, Navarra/Aragón son las únicas comunidades autónomas en las que sus hogares con menores se sitúan en niveles de pobreza graves bajos con los ingresos por actividad económica. Son además los territorios que más se benefician del sistema de transferencias estatales, con una participación igualmente significativa en el sistema de rentas mínimas autonómicas. El índice FGT final es apenas del 1,1% en relación a la pobreza grave.

2. El País Vasco no consigue acercarse a los niveles de esas comunidades autónomas pero sí se consolida entre los territorios con menor impacto de la pobreza grave acumulada en España. Sólo lo consigue sin embargo con su sistema de protección autonómico, el único en aportar más protección a la población de la comunidad autónoma que el sistema de transferencias sociales del Estado. El índice FGT-2 de pobreza grave es comparativamente bajo, con un 3,6%.

3. En el resto de comunidades autónomas, el elemento central de la protección se vincula a las transferencias estatales. Gracias a ellas, las regiones del noroeste español (Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja) se sitúan cerca del nivel de Euskadi, con un índice FGT-2 del 4,2%, una realidad que caracteriza en gran medida igualmente a Castilla-León, con un 5,6%. La acción protectora estatal sitúa entre el 6,1 y el 7,1% a las regiones del sur (Castilla/La Mancha/Extremadura, Andalucía/Murcia) y la Comunidad Valenciana.

Aunque responde al mismo modelo de protección, el coste diferencial de acceso al bienestar en estas comunidades autónomas coloca a Canarias/Illes Balears en la peor posición, con un FGT-2 de pobreza grave del 8,5%.

4. A pesar de no sufrir tan drásticamente la falta de protección estatal que caracteriza a Euskadi, Madrid y Cataluña comparten con ella el limitado impacto comparado de las transferencias del Estado. No es suficiente ser las dos regiones líderes en la economía española ni tener menor riesgo con los ingresos por actividad económica que las comunidades autónomas del bloque anterior: la menor intensidad relativa de la protección estatal, no compensada con una política de rentas mínimas autonómicas al estilo vasco, sitúa a estas comunidades en torno al nivel medio de España, con 5,8% en Cataluña y 6,6% en Madrid. Es la principal paradoja, o contradicción, del sistema español de protección social.

Gráfico 9

Gráfico 9

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NOTAS

(1) El concepto de hijos e hijas dependientes incluye, en la aproximación del INE, a algunas personas mayores de edad pero corresponde en la mayor parte de los casos a población menor. Por esa razón, en el artículo se utiliza el término de hogares con menores como equivalente al de hijos/as dependientes.

(2) Las referencias a la pobreza grave, a lo largo del artículo, deben entenderse en términos de situaciones de riesgo.

(3) Los indicadores después de transferencias sociales del Estado se refieren a la situación existente en función de los ingresos por actividad económica propia (trabajo, rentas de capital, alquileres, etc.) y los procedentes de los tres grandes pilares de la protección social española (pensiones, prestaciones y subsidios por desempleo y prestaciones familiares).

 

El mito de la “igualdad” (3). Las rentas mínimas autonómicas y la pobreza grave: ¿acentuación o reducción de la desigualdad? Luis Sanzo

Este artículo avanza en el análisis de las consecuencias desiguales en el territorio de las políticas sociales desarrolladas en España. En esta tercera entrega, el objetivo es analizar las diferencias en la protección de cara a la superación del riesgo de pobreza grave (40% de la mediana equivalente de ingresos) en función del ingreso dominante en el hogar. Se considera, por una parte, la situación de los hogares en los que predominan los ingresos por pensiones (hogares pensionistas) y, por otra, la que corresponde a los hogares en los que predominan otros tipos de ingresos (hogares no pensionistas).

La principal aportación del estudio es mostrar la insuficiente protección a los hogares no pensionistas en el sistema de seguridad social español y el impacto positivo que tienen algunas políticas de rentas mínimas autonómicas para hacer frente a este déficit de protección social. Lejos de acentuar la desigualdad, estas actuaciones compensan las consecuencias desiguales de una protección inadecuada del Estado a los hogares no pensionistas. La realidad más paradigmática es la del País Vasco, una comunidad que sólo se sitúa entre las menos afectadas por la pobreza en España como consecuencia de su política social autonómica. El caso vasco muestra además el “castigo” político-social que, en el sistema español de prestaciones por desempleo, se aplica a las comunidades autónomas que sitúan sus umbrales de garantía de ingresos mínimos por encima del límite de rentas establecido por el Estado.

El análisis se basa en los resultados ajustados que se derivan del método alternativo cuyo contenido se detalla en el primer artículo de esta serie. Aún más que la tasa de riesgo de pobreza grave (1), el principal índice considerado en el análisis es el FGT-2, un estadístico que combina la medición de la incidencia del riesgo con la de la distancia al umbral. De esta forma, el índice mide el impacto que tendrían en la población total las personas en situación de riesgo de pobreza grave en el supuesto de que todo el desfase actualmente existente entre ingresos reales y necesidades se estimara en términos de personas equivalentes con ingresos nulos. Refleja con ello el porcentaje de pobreza grave acumulada en un territorio, calculado en términos equivalentes al volumen de personas en una situación de completa ausencia de recursos, con un nivel de ingresos igual a 0.

El estudio se basa en la Encuesta de Condiciones de Vida del INE para el año 2015 (datos de renta 2014). Se mide, por tanto, la situación existente al final del periodo de crisis. Los datos se aplican a la población residente en las viviendas analizadas encuestadas en la ECV.

PRINCIPALES RESULTADOS

El impacto de la pobreza grave acumulada: menor protección a los hogares no pensionistas y diferencias territoriales en la protección por desempleo y prestaciones familiares, con especial relevancia en Madrid, País Vasco, Canarias e Illes Balears

El análisis de los indicadores de pobreza grave en España, después de transferencias sociales del Estado (2), muestra el impacto positivo de la política social española en los hogares pensionistas. Esto es particularmente evidente cuando se considera, además de la propia tasa de riesgo, la distancia que supone el déficit de ingresos respecto al umbral de pobreza grave.

Es cierto que, si se contemplan –en el gráfico 1- las tasas de pobreza grave de los hogares pensionistas, pueden observarse a priori significativas diferencias entre comunidades autónomas. En particular, se supera la tasa española del 4,4% en los territorios con costes más elevados de acceso al bienestar. Esto ocurre en Cataluña (5%) y, mucho más nítidamente, en Madrid (7,4%) y Canarias/Illes Balears (8,9%).

Sin embargo, tal y como se observa en el gráfico 2, el índice FGT-2 muestra en realidad una gran similitud en el impacto territorial de la pobreza grave en los hogares pensionistas. En estos hogares, el peso de la pobreza grave acumulada se sitúa en la mayor parte de España entre el 0,9 y el 2%. Algo por debajo quedan las comunidades autónomas de Castilla y León y del País Vasco (0,6 y 0,3%, respectivamente). Este importante control de la pobreza grave en los hogares pensionistas es la principal fortaleza diferencia de la política social española. En el difícil contexto de mantenimiento del sistema público de pensiones, fija un enorme reto de cara a mantener estos niveles en el futuro.

Gráfico 1

Gráfico 1

Gráfico 2

Gráfico 2

En España, el principal factor de desigualdad social que se observa es el que determina la separación de los hogares de pensionistas y no pensionistas en su capacidad de hacer frente a la pobreza grave. Una vez consideradas las distintas transferencias sociales del Estado, la tasa de pobreza es más de tres veces superior en los hogares no pensionistas: 14,3% frente a 4,4%. La diferencia es aún mayor, más de cinco veces superior, al considerar el índice FGT-2: 7,0% frente a 1,3%.

Además, prácticamente todos los territorios se alejan de los bajos niveles de impacto de la pobreza grave que corresponden a los hogares pensionistas. La única excepción hace referencia a las comunidades de Navarra y Aragón, con un nivel de pobreza grave acumulada FGT-2 del 2,2% en los hogares no pensionistas, apenas un punto por encima del 1,2% correspondiente a los pensionistas.

En el resto de comunidades autónomas, las diferencias son siempre superiores a los tres puntos en perjuicio de los hogares no pensionistas que, además, superan el 5% en el índice FGT-2. Tres grupos pueden observarse en la aproximación territorial a este indicador. Por una parte, el índice de pobreza grave acumulada se sitúa entre el 5 y el 6% en las comunidades autónomas del noroeste español (Galicia, Asturias, Cantabria, La Rioja y Castilla-León), Cataluña y dos regiones situadas en la parte sur de España (Extremadura y Castilla-La Mancha). En una posición intermedia, con niveles del 7,1 al 7,7%, se encuentrran Madrid, la Comunidad Valenciana y el País Vasco. Por encima se sitúan, finalmente, Andalucía/Murcia, con un 8,7%, y Canarias/Illes Balears, el único bloque en alcanzar el 10% de pobreza grave acumulada entre los hogares no pensionistas.

Esta realidad desigual refleja en parte las diferencias existentes en la riqueza territorial pero son, sobre todo, el resultado del diferente impacto de la protección atribuible al sistema estatal de prestaciones y subsidios por desempleo y de prestaciones familiares en un contexto condicionado por las diferencias de coste de acceso al bienestar. Como se observa en los gráficos 3 y 4, el impacto de reduccion del índice FGT-2 de pobreza grave que puede atribuirse a estas prestaciones no está relacionado con el impacto del riesgo de pobreza antes de esas transferencias.

En la parte más afectada por la pobreza grave, el impacto de las prestaciones familiares y por desempleo es mucho más favorable en el bloque Andalucía/Murcia que en el formado por Canarias/Illes Balears. Mientras en las islas, estas prestaciones reducen en un 32,8% el valor del índice FGT-2, lo hacen en un 49,7% en Andalucía/Murcia, quedando tras estas transferencias en mejor posición comparada estas dos regiones del sur peninsular que el grupo Canarias/Illes Balears.

En las posiciones intermedias, con un índice FGT-2 en torno al intervalo de 10-12% antes de las transferencias por desempleo y prestaciones familiares, la reducción mínima corresponde a Euskadi (-24,3%) y a Madrid (-30,5%). La disminución del impacto de la pobreza grave se acerca en cambio a niveles del 40% en la Comunidad Valenciana (-38,6%) para llegar a niveles de -46,4% en Castilla-León y -47,5% en Castilla-La Mancha y Extremadura. Un resultado destacado es que la pobreza grave acumulada tras esas transferencias, que era inferior en Madrid o el País Vasco al considerar en exclusiva las pensiones y los ingresos por actividad propia, supera tras la aplicación de las prestaciones familiares y de las aportaciones por desempleo la que corresponde a las dos Castillas y Extremadura.

En las comunidades con un FGT-2 inferior al 10% con ingresos por actividad económica y pensiones, Navarra y Aragón son las más beneficiadas, con una reduccion del índice del 48,1% tras las transferencias de paro y prestaciones familiares. Este nivel de reducción, sólo superado por Andalucía/Murcia, acerca a los hogares no pensionistas de estas comunidades a los índices de la población residente en hogares pensionistas. La reducción se acerca a los niveles medios en España en el bloque de comunidades que conforman Galicia/Asturias/Cantabria/La Rioja (-39%). La reducción asociada a las prestaciones familiares y por desempleo es algo menor en Cataluña (-36,1%).

Gráfico 3

Gráfico 3

Gráfico 4

Gráfico 4

En el caso de los hogares no pensionistas, el impacto de las rentas mínimas es relevante en la reducción de la pobreza grave que no es eliminada por la acción del Estado pero tiende a beneficiar más a comunidades autónomas con menor impacto del problema ante de la acción asistencial autonómica. La principal excepción es el País Vasco, un territorio que sólo consigue situarse entre las comunidades con menor impacto de la pobreza grave como consecuencia de su política social

Los datos relativos a las transferencias de Asistencia Social, muy determinadas por las rentas mínimas autonómicas, revelan de partida un impacto relativamente limitado en los hogares no pensionistas. La tasa de pobreza grave sólo se reduce de un 14,3 a un 13,7% en el conjunto de España. La reducción es comparativamente algo más significativa, pero todavía limitada, en lo relativo al índice FGT-2. Éste se reduce, en el conjunto estatal, del 7,0% al 6,4%.

La excepción más llamativa es la del País Vasco. En este caso, la tasa de pobreza grave de los hogares no pensionistas se reduce del 10,3 al 7,3%. La reducción es aún más llamativa en términos del índice FGT-2. El impacto de la pobreza grave acumulada cae así, en Euskadi, de 7,7 a 3,7% después de las transferencias de Asistencia Social. El País Vasco pasa de una posición situada entre las comunidades con mayor impacto de la pobreza grave antes de transferencias de Asistencia Social a superar únicamente, gracias a ellas, los indicadores correspondientes a Navarra y Aragón. En el caso vasco, por tanto, la acción del sistema de rentas mínimas resulta determinante en la prevención de la pobreza grave.

Gráfico 5

Gráfico 5

Gráfico 6

Gráfico 6

La importancia cualitativa del sistema de protección autonómico en el País Vasco sitúa además a esta comunidad autónoma como el primer ámbito territorial de reducción del índice FGT-2 de pobreza grave después de considerar el conjunto de las transferencias por desempleo, prestaciones familiares y asistencia Social. Por esa vía, y en lo relativo a los hogares no pensionistas, un 64,1% de la pobreza grave que no resuelve la actividad económica y las pensiones queda eliminada en Euskadi, casi 20 puntos más que el 45,5% medio del conjunto de España. En el lado opuesto, Madrid/Cataluña, otras de las comunidades menos favorecidas por la acción estatal por desempleo y prestaciones familiares, sufren la limitada aportación de su sistema asistencial. Éste apenas contribuye a un 4,3% de reducción de la pobreza grave acumulada frente al 39,8% de reducción observada en el caso vasco. En conjunto, sólo un 37,3% de la pobreza grave acumulada en los hogares no pensionistas se reduce en Madrid/Cataluña a través de las prestaciones por desempleo, las prestaciones familiares y la Asistencia Social, más de 25 puntos por debajo de lo observado en Euskadi.

Sin embargo, esa diferencia sólo es comprensible en términos del esfuerzo de las instituciones autonómicas. Así, un elemento llamativo del País Vasco es que un 62,1% de la reducción analizada corresponde a la Asistencia Social. Este impacto mayoritario, superior al 37,9% que representan prestaciones familiares y por desempleo, se asocia no sólo a la política de rentas mínimas en esa comunidad sino a la necesidad de asumir las consecuencias, en términos de mayor gasto, de una política general del Estado que es reacia a favorecer la complementariedad entre las distintas prestaciones.

El análisis del impacto del sistema asistencial autonómico muestra que, aunque muy alejado del modelo vasco, las aportaciones de la Asistencia Social tienen igualmente relevancia en otras comunidades autónomas. En Navarra/Asturias, sus prestaciones suponen de hecho un 25,1% de la reducción en la pobreza grave acumulada tras transferencias sociales distintas de las pensiones, acercándose con ello estas dos comunidades a la media de reducción española (con un impacto comparativamente menor que en otras comunidades autónomas de las prestaciones familiares y por desempleo).

Aunque la protección por Asistencia Social tiene menor importancia en el resto de comunidades autónomas, también contribuye a acentuar la posición comparativamente más favorecida de las comunidades autónomas del noroeste de España y Extremadura respecto al resto de España (8,2% de la protección total por transferencias distintas de las pensiones frente a 5,4%).

Gráfico 7

Gráfico 7

Gráfico 8

Gráfico 8

Conclusión

Teniendo en cuenta los resultados presentados, la acción de las comunidades autónomas en España no puede considerarse en ningún caso irrelevante. La principal conclusión a retener, no obstante, es que en comparación con las principales comunidades líderes en la economía española, Madrid y Cataluña, Euskadi sólo consigue situarse por debajo de ellas en términos de impacto de la pobreza grave en hogares no pensionistas gracias a su política social autonómica.

Esto se consigue con un sobreesfuerzo evidente que no sólo se vincula a su mayor nivel de gasto en la Asistencia Social constitucionalmente definida. El País Vasco asume el cierto “castigo” social relativo que se aplica, sobre todo en lo relativo al sistema español de prestaciones por desempleo, a las comunidades autónomas que sitúan sus umbrales de garantía de ingresos por encima del límite de rentas establecido por el Estado en los subsidios asistenciales por desempleo. Estas comunidades, lejos de poder siempre complementar la protección, tienen que optar por renunciar a la protección o, de lo contrario, asumirla en su integridad, perdiendo en paralelo el derecho a la protección general que garantiza el sistema estatal de prestaciones por desempleo.

Gráfico 9: Resumen para hogares no pensionistas

Gráfico 9

NOTAS

(1) Por razones de simplicidad en la presentación, las referencias a la pobreza grave en este artículo deben entenderse, todas ellas, en términos de situaciones de riesgo.

(2) Los indicadores después de transferencias sociales del Estado se refieren, en este artículo, a la situación existente en función de los ingresos por actividad económica propia (trabajo, rentas de capital, alquileres, etc.) y la consideración de los tres grandes pilares de la protección social española (pensiones, prestaciones y subsidios por desempleo y prestaciones familiares).

Pobreza y privación en la población menor. Enseñanzas generales a partir del caso vasco. Luis Sanzo

Artículo escrito para el blog llei d’engel

Introducción

Como es bien sabido, el marco europeo para el desarrollo de estadísticas en materia de pobreza está constituido por la European Union-Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC, Estadísticas sobre Ingreso y Condiciones de Vida de la Unión Europea). En España, la aplicación de la EU-SILC corresponde a la Encuesta de Condiciones de Vida.

Dentro del proceso de actualización del Sistema Estadístico Europeo (ESS), una de las estadísticas cuyo contenido está siendo objeto de revisión es la EU-SILC. En este ámbito relacionado con el estudio de la pobreza, las principales demandas existentes se vinculan a la necesidad de cubrir más áreas relacionadas con el desarrollo de las políticas sociales y de ampliar los análisis transversales asociados a la definición de estas políticas. Esta estrategia de revisión quedó fijada en la reunión del 7 y 8 de junio de 2010 del Consejo de la Unión Europea.

La propuesta de revisión planteada para la EU-SICL apuesta por una estructura fija, que limita el componente anual de esta estadística a la recogida de la información necesaria para obtener sus principales indicadores, y un conjunto de módulos complementarios de aplicación no anual. Esta aproximación permitiría abarcar más temas en el acercamiento a la realidad social pero con una periodicidad superior al año, variable en función de la temática (tres o seis años, según los casos).

La traducción jurídica definitiva del proceso de revisión de la EU-SILC aún no ha culminado pero sí está consolidada la previsión de un módulo específico destinado a obtener una serie de información clave sobre la población menor. La aproximación incluye, en particular, la recogida de información sobre las formas de privación material observadas en el colectivo de niños, niñas y adolescentes. Estas variables fueron delimitadas en el acuerdo ESS-2013 y, con posterioridad, en el módulo de desarrollo ad-hoc establecido para 2014. Estas variables se diseñaron de forma que fueran consistentes con variables similares para población adulta.

La regulación del módulo previsto para 2014, aprobada en febrero de 2013, establecía la recogida de una serie de variables secundarias de privación, trece de ellas aplicables a menores entre 1 y 15 años (y ya previstas en el acuerdo ESS-2013). Además se incorporaban otras variables para hogares y personas adultas para proceder a una actualización del cálculo del indicador AROPE. En principio, la recogida de esta información estaba prevista a partir de 2016.

En el año señalado, el cuestionario de la Encuesta de Condiciones de Vida incluyó las nuevas variables relativas a hogares y adultos pero no, al menos según lo que se ha difundido en la web del INE, las relativas a la población menor. Estas variables sí fueron introducidas, en cambio, en la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales de Euskadi de 2016 (EPDS-2016).

La presentación de los principales resultados de la EPDS-2016, relativas a la población entre 1 y 15 años en Euskadi, resulta útil para otras comunidades por al menos dos razones. Por una parte, porque se trata de la primera información disponible en España sobre privación en este colectivo de niños, niñas y adolescentes. Por otra, porque muestra la extensión de esta problemática en la población menor pertenecientes a los grupos más desfavorecidos de la sociedad, incluso en un territorio con un sistema de garantía de ingresos comparable a los más desarrollados en el espacio de la Unión Europea.

Las principales conclusiones del análisis de la relación entre privación y posición en la escala de pobreza-bienestar en la población menor de Euskadi se presentan a continuación.

Resultados

Con carácter general, debe destacarse el significativo impacto de la pobreza y la precariedad en la población menor. Aunque el sistema de protección autonómico limita las diferencias y reduce el impacto de los problemas, en especial de los más graves, es imposible no percibir la desigualdad de oportunidades que se relaciona con la pobreza y la ausencia de bienestar entre niños, niñas y adolescentes. Los datos de la EPDS 2016 muestran, en este sentido, el decisivo impacto diferencial que tiene en la población menor la presencia de la pobreza y otras formas de ausencia de bienestar.

Como se muestra en el gráfico 1, los datos reflejan la existencia en Euskadi de cuatro tipos de menores en términos de impacto de las situaciones de privación o carencia y de la posición del hogar en la escala pobreza-bienestar real.

Gráfico 1

Gráfico 1

En lo relativo a los hogares en situación de bienestar, y sin presencia de riesgos significativos asociados, la presencia de carencias o situaciones de población en la población de 1 a 15 años es prácticamente inexistente. Hasta un 95,1% de la población menor analizada vive al margen de todos y cada uno de los indicadores de privación considerados. Apenas un 4,9% tiene carencias significativas o relacionadas con aspectos básicos (3,9 y 1%, respectivamente). En estos hogares, que definen la situación de la gran mayoría de la población menor en Euskadi, puede así hablarse de una realidad prácticamente generalizada de completa ausencia de privación. Pero no ocurre lo mismo cuando está presente el hogar alguna situación económica desfavorable.

En los hogares en los que sigue predominando el bienestar en el hogar, pero éste viene acompañado de algunos factores de riesgo, la ausencia de carencias todavía es una realidad dominante. Sin embargo, la proporción se reduce en este grupo al 57,7% de la población menor. La presencia de problemas básicos, o al menos significativos, ya afecta por tanto a un elevado 42,3% de la población menor en este grupo.

A pesar de ello, en este tipo de hogares, la presencia de problemas básicos sigue siendo claramente minoritaria, con apenas un 8,4% de la población menor afectada por este tipo de carencias. Esta dimensión minoritaria es más llamativa, además, cuando se consideran problemas muy graves de privación material (2,8% por 5,6% de otros problemas básicos). La parte correspondiente a menores con carencias significativas, pero no básicas, es la más destacada en este grupo, con un 33,9% de personas entre 1 y 15 años en esta situación.

En los hogares en situación de ausencia de bienestar, pero no de pobreza real, la completa ausencia de carencias resulta ya claramente minoritaria, con apenas un 32,1% de la población menor en esta situación. No obstante, los problemas básicos sólo afectan a un grupo minoritario de menores, un 33,3% del total, en especial si se trata de formas de privación básica muy grave (apenas un 5,2% frente a un 28,1% con otros problemas básicos). Un 34,6% tiene problemas significativos pero no básicos.

Es únicamente en los hogares afectados por la pobreza real donde las situaciones de privación se convierten en dominantes, con apenas un 5,3% de menores sin ningún tipo de carencia. Además, y esto es lo socialmente más relevante, los problemas básicos se convierten en mayoritarios, con un 66,1% de la población menor afectada por este tipo de carencias.

El dato más positivo en este grupo de menores pobres es que, dentro de los problemas básicos, los más graves siguen resultando minoritarios. Aun así, un 25,5% de los niños, niñas y adolescentes de los hogares en situación de pobreza real sufren formas de privación básica muy graves por un 40,6% que se enfrenta a problemas básicos pero menos graves. Otro 28,6% tiene carencias significativas pero no básicas.

El gráfico 2 aporta información complementaria, relativa en este caso al impacto detallado de cada una de las carencias básicas consideradas en la población menor.

Gráfico 2

Gráfico 2

Como puede comprobarse en el mencionado gráfico, el impacto de las formas más graves de privación sólo alcanza niveles significativos, claramente superiores a cifras de 3-5%, en los hogares pobres. En estos hogares, un 10,7% de la población menor no tiene acceso diario a frutas o verduras, un 12,8% carece de dos pares de zapatos (o uno para cada época del año) y un 17,4% no tiene acceso a una comida proteínica cada día.

En los hogares pobres de Euskadi, sin embargo, el impacto de la pobreza en niños, niñas y adolescentes se percibe más claramente en la presencia de ciertos tipos de carencias básicas pero de menor gravedad. De esta forma, un 40,1% de la población menor de estos hogares no dispone de ropa nueva y un 38,2% no puede celebrar ocasiones especiales. Un 25,3% no tiene equipamiento para jugar al aire libre y un 19,3% carece de libros para su edad. Un 12,9% no tiene equipamiento para jugar en casa y un 12,4% carece de un espacio adecuado para hacer los deberes.

Algunos de estos problemas también tienen incidencia significativa en hogares con problemas de ausencia de bienestar pero no pobres. Así, un 19,9% de la población menor en estos hogares no puede acceder a ropa nueva, un 13,9% no puede celebrar ocasiones especiales y entre un 7,6 y un 9,2% se enfrenta a problemas a la hora de disponer de un espacio adecuado para hacer los deberes, tener libros para su edad o disponer de equipamiento para jugar al aire libre.

El gráfico 3 presenta los resultados relativos a algunas carencias que, siendo significativas, no se relacionan con necesidades estrictamente básicas. En este caso, se constata que las diferencias observadas entre los distintos tipos de menores resultan aún más llamativas al caracterizar a los distintos grupos.

Gráfico 3

Gráfico 3

En los hogares pobres, un 82,4% de la población menor no puede disfrutar de una semana de vacaciones fuera de casa. La problemática es igualmente mayoritaria en hogares en situación de ausencia de bienestar, pero no pobres, con un 58,2% de la población menor afectada. Esta problemática, que sólo afecta al 2,6% de la población en situación de bienestar, alcanza todavía a un significativo 28,3% de la población entre 1 y 15 años en hogares donde predomina el bienestar pero en los que están presentes algunos factores de riesgo.

Se observa un perfil similar de desigualdad en el impacto del resto de carencias significativas analizadas (relativas a la posibilidad de invitar a amigos/as a jugar o comer en casa, o a participar en actividades regulares fuera del hogar y en viajes y actividades escolares, con coste económico). Estas carencias tienden a afectar a alrededor de la mitad de la población menor pobre (entre 48,3 y 55,3%) y a entre un 14,2 y un 25,6% de la población con ausencia de bienestar aunque no pobre. En el colectivo en situación de bienestar, pero con presencia factores de riesgo, el impacto varía entre 9,4 y el 16,8%. En fuerte contraste, menos del 2% de la población menor sufre alguna de estas problemáticas en hogares en situación de bienestar.

Consideraciones finales

Los datos presentados revelan la importancia de políticas que consigan limitar el impacto y la gravedad de la pobreza y de otras formas de ausencia de bienestar que impiden a la población menor el acceso a una forma de vida sin privación. Muestran también que las carencias asociadas a estos hechos sociales, incluso las más graves, no están erradicadas entre la población menor, incluso en presencia de un sistema comparativamente digno de garantía de ingresos. Al menos en una situación todavía marcada por la importancia del desempleo y por los límites presupuestarios a los que se enfrentan las administraciones públicas.

En este sentido, considerando al conjunto de menores entre 1 y 15 años en Euskadi, en 2016 un 10,4% sufre todavía problemas básicos de privación, una cifra que es del 3,5% al considerar en exclusiva sus formas más graves. En referencia a estas carencias muy graves, un 2,3% no tiene acceso a comida proteínica cada día, con cifras de 1,5-1,6% en lo relativo a la carencia de acceso diario a frutas o verduras o a la disposición de zapato adecuado. En lo relativo a los problemas básicos pero menos graves, un 5,5% de la población menor no tiene acceso a ropa nueva y un 5,6% no puede celebrar ocasiones especiales.

Ciertas carencias, que no afectan a necesidades básicas pero son significativas, tienen un impacto aún más destacado en el conjunto de los niños, niñas y adolescentes de Euskadi. Entre un 8,4 y un 9,5% no puede invitar a amigos/as a jugar o comer en casa o participar en actividades sociales externas que tienen un coste económico. La imposibilidad de disfrutar de una semana de vacaciones fuera del hogar es la carencia más extendida. Caracteriza a un 17,1% de la población menor.

Desde una perspectiva más amplia, estas cifras ponen de manifiesto la necesidad de conocer la situación de la población menor en el conjunto de España. Al existir una correlación entre la pobreza general y la infantil, con mayor incidencia real de las problemáticas además en la población menor, es muy probable que el impacto de las carencias analizadas resulte muy significativo en muchas zonas de España, incluidas en comunidades como Madrid y Cataluña.

De comprobarse esta circunstancia, ya relevante en una comunidad como la vasca, comparativamente menos afectada por la pobreza, sería necesario hacer visibles las consecuencias en la población menor de la desigualdad. La sociedad necesita tomar conciencia de lo que realmente significan la pobreza, y las demás formas de ausencia de bienestar, para la igualdad de oportunidades de las nuevas generaciones de niños, niñas y adolescentes.

INDICADORES DE PRIVACION CONSIDERADOS

INDICADORES DE PROBLEMAS BÁSICOS

Problemas básicos muy graves

Sin comida proteínica cada día

Sin frutas o verduras cada día

No dispone de dos pares de zapatos (o uno para cada época del año)

Otros problemas básicos

No dispone de ropa nueva

Sin espacio adecuado para hacer los deberes

Sin equipamiento de ocio (casa)

Sin libros para su edad

Sin equipamiento de ocio (aire libre)

No puede celebrar ocasiones especiales

INDICADORES RELATIVOS A OTROS PROBLEMAS SIGNIFICATIVOS

No puede invitar a amigos/as a jugar o comer

Sin actividades regulares fuera de casa (con coste)

Sin viajes y actividades escolares (con coste)

No puede ir de vacaciones (una semana al año)

Se considera que una persona menor, entre 1 y 15 años, está afectada por la carencia contemplada cuando, en el hogar, alguna de las personas menores residentes sufre la carencia considerada.

Esta misma aproximación se aplica para los distintos bloques de carencias que se contemplan. Así, por ejemplo, en un hogar en el que alguna persona menor sufra alguna carencia básica muy grave, la población menor de ese hogar será considerada como afectada por problemas básicos muy graves.

La adscripción a los cuatro grupos considerados (problemas básicos muy graves, otros problemas básicos, problemas significativos y sin problemas) es progresiva. La pertenencia a un grupo más favorecido implica que están ausentes las carencias asociadas a formas más graves. El grupo de problemas básicos incluye sin embargo a cualquier menor en un hogar en el que alguna persona entre 1 y 15 años tiene alguna de las carencias básicas contempladas, con independencia de su mayor o menor gravedad.

Indicadores de impacto del sistema de rentas mínimas autonómicas en España. 2015. Luis Sanzo

El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ha difundido recientemente el Informe de Rentas Mínimas de Inserción para el año 2015. Se aportan a continuación dos indicadores actualizados que miden el impacto de este sistema de rentas mínimas autonómicas en España. Aunque todavía no reflejan todas las tendencias en curso en este ámbito de la política social, ligadas a los cambios recientes en las políticas autonómicas, los datos de 2015 ya adelantan algunos aspectos de las nuevas dinámicas (por ejemplo, la mejora de la posición de Aragón).

El primero de los indicadores considerados relaciona el volumen total de perceptores del sistema de rentas mínimas autonómicas con el número de personas afectadas por situaciones de pobreza real en 2015 dentro de cada territorio. El segundo indicador relaciona, por su parte, el gasto total ejecutado en dicho año con el mismo indicador de referencia, relativo a las personas con problemas de pobreza real en cada comunidad autónoma. La estimación de este colectivo en situación de pobreza real se deriva de la aplicación, para 2015, de la metodología definida en mi artículo sobre el impacto de este fenómeno en España (publicado en julio de 2017 en hungrygrass.org).

El gráfico 1 recoge la relación existente entre el total de perceptores de rentas mínimas en cada comunidad autónoma (incluyendo Ceuta y Melilla) y la población afectada por situaciones de pobreza real en 2015. Los datos muestran las distintas situaciones de protección existentes en España y que empiezan a ser más diversas de lo que se había conocido hasta ahora. Estas situaciones son las siguientes:

a) En primer lugar, las comunidades forales, Euskadi y Navarra, consiguen hacer llegar la protección a un volumen de población equivalente, o incluso superior, al que representa la población en situación de pobreza real.

b) Aunque la cobertura es muy inferior, resulta muy significativa, llegando a entre un 50 y un 56,3% de la población en pobreza real en Aragón y Asturias. La ciudad de Melilla se acerca a este nivel, con un 41,3%.

c) En niveles muy inferiores, pero por encima de la media española, con una cobertura entre un 21 y un 32% de la población en situación de pobreza real, se sitúan las comunidades de Extremadura, Castilla y León y Cantabria.

d) El resto de las comunidades españolas quedan por debajo del 15% de cobertura media que caracteriza a España. Es particularmente bajo, con cifras inferiores al 7%, en Castilla-La Mancha, Murcia, Ceuta, Canarias e Illes Balears. Se posiciona en torno al 10% en Andalucía y Cataluña, con un 12,2% en La Rioja y cifras entre el 14-15% en Madrid y Galicia.

Gráfico 1

Gráfico 1

El gráfico 2 recoge el gasto ejecutado anual en rentas mínimas autonómicas en 2015 por persona afectada por situaciones de pobreza real. En este caso, las diferencias tienen unos rasgos cercanos a los observados en el gráfico 1 pero con algunos matices. Los principales aspectos a considerar son los siguientes:

a) Aunque las comunidades forales vuelven a situarse como las que tienen mayor nivel de gasto, en este caso el gasto ejecutado en relación con el número de personas en pobreza real es casi el doble en Euskadi (4.337 por 2.206 en Navarra).

b) Detrás de Euskadi y Navarra, Asturias aparece claramente destacada, con 1.281 euros anuales.

c) Entre 506 y 508 euros por persona en situación de pobreza real se sitúan Cantabria y Aragón. Las cifras se sitúan entre 344 y 408 euros en Extremadura, La Rioja y Castilla-León, además de la ciudad de Melilla. Con 291 euros. Galicia también supera la media de 258 euros de España.

d) El resto de comunidades autónomas se sitúan por debajo de la media española, quedando en general por debajo de los 100 euros por persona en pobreza real, con la excepción de Madrid (166 euros) y Cataluña (224 euros).

Gráfico 2

Gráfico 2

Los desequilibrios en el gasto ejecutado, respecto a la población en situación de pobreza real, son evidentes. El más llamativo es el que caracteriza a Asturias, Navarra y País Vasco. Estas comunidades representan un 48,1% del gasto en rentas mínimas autonómicas en España y apenas un 4,2% de la población en situación de pobreza real. Sin embargo, también es llamativo el desfase de participación del resto de comunidades con un gasto por persona en pobreza real que supera la media española. Así, Aragón, Castilla y León y Cantabria aportan un 9,2% del gasto en rentas mínimas, en contraste con el 5,3% de población con problemas de pobreza real en España que representan.

Si se incluye al resto de comunidades autónoma que gastan por encima de la media estatal en relación a la población pobre (Galicia, Extremadura, La Rioja y Melilla), se observa que el 64,4% de la aportación al sistema de rentas mínimas autonómicas en España corresponde a nueve comunidades autónomas, más Melilla, que apenas concentran un 15,3% de la población en situación de pobreza real en España.

El principal desfase cuantitativo corresponde a Andalucía, Madrid y Cataluña. Estas comunidades recogen un 55,5% de las situaciones de pobreza real en España en 2015 pero sólo contribuyen con un 28,3% de la aportación total a estas políticas por parte de las comunidades autónomas. En términos relativos, es igualmente llamativa la situación del resto de comunidades (Castilla-La Mancha, Murcia, Comunidad Valenciana, Baleares y Canarias, más Ceuta). Apenas se aporta en esos territorios el 7,3% del gasto total en rentas mínimas, a pesar de representar un 29,2% de las situaciones de pobreza real en España.

Gráfico 3

Gráfico 3

Los desequilibrios señalados no pueden vincularse en exclusiva a elementos de financiación autonómica. Han estado también presentes diferentes voluntades de intervención por parte de las instituciones responsables de las comunidades autónomas.

En este sentido, el origen de estas diferencias de orientación política debe buscarse en los sucesos relacionados con las crisis de los años 80 y 90. Lejos de quedar disociado el proceso de implantación de las rentas mínimas del fenómeno del paro, es muy llamativo recordar que, con la excepción de Andalucía, Extremadura y Canarias, el principal ámbito territorial de desempleo en la España de los años 80 se desarrolló en torno a Euskadi como consecuencia del proceso de reconversión industrial. Se trata precisamente del entorno político-territorial más implicado, de Asturias a Aragón, con las rentas mínimas en España.

No puede olvidarse además, para explicar las diferencias observadas, el histórico desistimiento de la Administración General del Estado en la contribución financiera al mantenimiento de esta política social. En ningún momento el Estado ha pretendido actual para mejorar la situación de las comunidades menos implicadas con las rentas mínimas.

 

Políticas contra la pobreza y humillación personal. Luis Sanzo

Dos artículos han llamado recientemente la atención sobre la importancia de considerar los problemas ligados a la humillación y la vergüenza en el diseño de las políticas de lucha contra la pobreza. En uno de ellos, Keetie Roelen, señalaba que las políticas que intentan atajar la pobreza tenían que tener en cuenta la vergüenza como un factor determinante para su correcto diseño. En su blog, Belén Navarro, señalaba por su parte que la vergüenza ”es peor que el hambre”.

Lo más llamativo del artículo de Navarro es aquella parte en la que señala que “la vergüenza tiene una función disciplinaria en política social en general y servicios sociales en particular”, una circunstancia que vincula a la cuestión de la ética y del amor al trabajo: “no tener empleo está mal visto, es un motivo de vergüenza”. Pero, recordando a Roelen, Navarro afirma que encontrarse en situación de pobreza es aún peor que carecer de empleo y que, en este contexto, el neoliberalismo “construye una falsa dicotomía entre los pobres merecedores y los no merecedores, los primeros, personas que han caído en desgracia y que merecen toda nuestra conmiseración y apoyo, los segundos, parásitos del estado … Pobres con vergüenza y sinvergüenzas”. La cronificación ligaría en parte estos dos mundos cuando algún merecedor “comienza a fallar y se convierte en pobre no merecedor”. Es entonces cuando podría empezar a sentir el mismo rechazo que los y las profesionales parecen dedicar al llamado sinvergüenza. De ahí la pregunta clave al colectivo profesional: “¿Estamos siendo acompañantes en procesos de ayuda o un elemento más del control social?”.

No pretendo dar respuesta a esta pregunta clave pero sí recuperar una experiencia de seguimiento de lo que se definió en su origen, en Euskadi, como el Plan de Lucha contra la Pobreza. Se trata del marco en el que surgió lo que todavía sigue siendo la experiencia histórica más destacada y duradera de renta mínima en el sur de Europa.

La puesta en marcha de la política de garantía de ingresos en el País Vasco vino acompañada de la realización de una serie de estudios que pretendían evaluar sus resultados. Utilizando una aproximación de Panel, uno de esos tipos de estudios consistía en seguir durante 18 meses a los hogares de las personas titulares de la renta mínima de cara a analizar su capacidad para salir de la prestación. Este sistema de evaluación se mantuvo hasta primeros de siglo y concluyó con el Estudio de seguimiento por panel de los beneficiarios del Ingreso Mínimo de Inserción y de la Renta Básica (2000-2001). Aunque se refieren a un periodo ya lejano, una de las principales utilidades de estos trabajos, en el contexto de debate planteado por Roelen y Navarro, es que ofrecen información sobre aspectos poco estudiados como la humillación o vergüenza percibidas por la población beneficiaria de la renta mínima vasca.

Un aspecto a destacar de partida se relaciona con los límites de las políticas de inserción para los titulares de las rentas mínimas. A primeros de siglo, en marzo de 2000, el pesimismo respecto al impacto de las acciones de inserción caracterizaba tanto a los profesionales de los servicios sociales como al propio colectivo beneficiario. Entre las personas que tenían firmado un convenio de inserción o desarrollaban acciones de contraprestación, un 57,4% pensaba que las acciones contenidas en los mismos no incidían en su situación laboral (37,8%), no se adecuaban a sus problemas (11,6%) o simplemente no servían para nada (8%). Un 61% de los titulares de la renta mínima en aquel momento consideraba además que los servicios sociales contribuían poco a la salida de la prestación, aunque el 88,7% veía favorablemente su actuación de cara al acceso a la prestación.

Es verdad que este pesimismo no siempre encontraba fundamento en los datos reales. Así, entre los titulares de la renta mínima en marzo de 2000 que desarrollaron acciones de formación a partir de esa fecha, un 25% tuvo éxito en términos de acceso o mejora de empleo. Pero el estado de ánimo señalado mostraba una valoración muy pesimista de las acciones públicas para la inserción.

Una de las consecuencias de este relativo fracaso en consolidar los procesos de inserción era la influencia negativa en la autoestima de las personas receptoras de las prestaciones. Aunque no generalizados, los datos de marzo de 2000 mostraban la existencia de problemas relevantes en este punto. Así, entre las personas titulares de las rentas mínimas en Euskadi, un 21,5% se consideraban diferentes y un 32% tenía sensación de humillación por tener que recurrir a estas prestaciones para solucionar sus problemas económicos. En un 22,9% de los casos, esto llevaba a ocultar –ante las personas más próximas a la unidad beneficiaria- el acceso a la renta mínima.

Centrando el análisis en el fenómeno de la humillación, directamente ligado al de vergüenza, los datos disponibles muestran varios aspectos de interés. En primer lugar, se constata que la percepción de humillación crece conforme aumenta el tiempo en la prestación. Así, entre los titulares iniciales de la renta mínima a principios de 2000, en octubre de 2001 la percepción de humillación llegaba a situarse en un 41,2% entre las altas a muy largo plazo y en un 36,9% entre las altas a largo plazo (frente a cifras de 33,8 y 28,8% en marzo de 2000). En fuerte contraste, la salida de la prestación se traducía en una notable caída de la percepción del problema, con apenas 13-14% de personas haciendo mención al sentimiento de humillación en relación con el acceso a la renta mínima.

En segundo lugar, la humillación se vincula a determinados factores sociales, tal y como puede comprobarse entre las personas que se mantienen en la renta mínima al principio y al final del periodo de aplicación del Panel (entre ellas, la percepción de humillación se situaba en un 48%).

En este grupo se observa, en particular, que el sentimiento de humillación aumenta en aquellas circunstancias que más se alejan de la inserción laboral. Como muestra el gráfico 1, cuanto menor es la experiencia con el trabajo durante los 18 meses analizados en la unidad de convivencia, mayor es la percepción de humillación de la persona titular.

Gráfico 1

gr1Fuente: Elaboración propia a partir del Panel de los beneficiarios del Ingreso Mínimo de Inserción y de la Renta Básica (2000-2001). Personas titulares al principio y final del Panel (marzo 2000 y octubre 2001). Base 100 situada a 0 por sencillez de presentación.

 

El sentimiento de humillación es mayor entre las mujeres pero resulta más determinante su evidente correlación con la edad. La humillación percibida aumenta en paralelo a la edad, con una nítida frontera separadora que se sitúa en los 45 años. Por encima de esa edad, la vinculación a las rentas mínimas se experimenta desde muy altos niveles de humillación, tal y como revela el gráfico 2.

Gráfico 2

gr2

Fuente: Elaboración propia a partir del Panel de los beneficiarios del Ingreso Mínimo de Inserción y de la Renta Básica (2000-2001). Personas titulares al principio y final del Panel (marzo 2000 y octubre 2001). Base 100 situada a 0 por sencillez de presentación.

 

En parte, los datos relativos a la edad se vinculan a la circunstancia racionalizadora que supone, en los hogares jóvenes, la existencia de menores. En presencia de hijos o hijas menores de edad en el hogar, el sentimiento de humillación por el acceso a las prestaciones se reduce de manera notable, tal y como se comprueba en el gráfico 3.

Gráfico 3

gr3

Fuente: Elaboración propia a partir del Panel de los beneficiarios del Ingreso Mínimo de Inserción y de la Renta Básica (2000-2001). Personas titulares al principio y final del Panel (marzo 2000 y octubre 2001). Base 100 situada a 0 por sencillez de presentación.

 

El alejamiento del trabajo, en especial en personas sin menores a cargo y mayores de 45 años, no es sin embargo el único factor decisivo que queda asociado a un significativo incremento de la percepción de humillación al acceder a las rentas mínimas. Otros factores, ligados a circunstancias personales difíciles, también resultan relevantes. El gráfico 4 muestra la mayor incidencia del sentimiento de humillación en personas con bajos niveles de estudios, o con estudios que hoy sitúan en posición compleja ante la inserción laboral a la población (en especial en el caso de estudios secundarios no profesionales). La presencia de problemas personales especiales tiene el mismo impacto diferencial en un mayor nivel de humillación percibida (gráfico 5).

Gráfico 4

gr4Fuente: Elaboración propia a partir del Panel de los beneficiarios del Ingreso Mínimo de Inserción y de la Renta Básica (2000-2001). Personas titulares al principio y final del Panel (marzo 2000 y octubre 2001). Base 100 situada a 0 por sencillez de presentación.

Gráfico 5

gr5Fuente: Elaboración propia a partir del Panel de los beneficiarios del Ingreso Mínimo de Inserción y de la Renta Básica (2000-2001). Personas titulares al principio y final del Panel (marzo 2000 y octubre 2001). Base 100 situada a 0 por sencillez de presentación.

 

Un tercer aspecto de interés tiene que ver con la evolución temporal de la incidencia de las problemáticas de humillación. A pesar de una flexibilización del sistema de garantía de ingresos a partir de 1998, en términos de introducción del doble derecho y de una mejora de las cuantías, a primeros de siglo el sentimiento de humillación había aumentado claramente entre la población titular de la renta mínima vasca. Así, frente a un 20,2% de titulares de la prestación que experimentaban este sentimiento en enero de 1992 (Panel 90-92), la cifra había subido en marzo del año 2000 al 32%.

El sentimiento de humillación señalado es, por supuesto, uno de los principales argumentos en contra de las políticas de rentas mínimas de inserción. El mal uso de las contraprestaciones o de los programas de inclusión social puede contribuir a la sensación de humillación entre las personas beneficiarias. Es un argumento clave a favor de la Renta Básica o, en otro sentido, de los sistemas de Renta Garantizada.

La realidad, sin embargo, es que no existe Renta Básica y que la reciente introducción de propuestas de Renta Garantizada resulta limitada. En la forma conocida en España, es discutible de hecho que muchas de las nuevas rentas supongan un cambio cualitativo respecto a las tradicionales rentas mínimas de inserción. Las propuestas de Renta Garantizada en Aragón, Cataluña o Comunidad Valenciana se caracterizan por introducir un suplemento ligado a la inclusión, con una parte de renta garantizada que resulta, en general, de cuantía reducida. En esas circunstancias, la presión hacia la inclusión seguirá resultando determinante en la gestión. A ello contribuirá, además de la presión del gasto, un marco conceptual en el que se impone la visión europea de la activación, muy asociada al desarrollo de las políticas de condicionalidad.

En este contexto, para el mundo profesional ligado al diseño y la gestión de los sistemas de garantía de ingresos, seguirá resultando clave buscar respuestas adecuadas a la pregunta relativa a cómo abordar de la mejor forma posible el proceso de configuración de las rentas mínimas. A finales del pasado siglo, la alternativa diseñada en la ley vasca contra la exclusión de 1998 se tradujo en una apuesta por la renuncia a la contraprestación y por la aplicación del principio del doble derecho (a una garantía de ingresos y a la inserción/inclusión). Sus efectos fueron relativos porque la tramitación de la ILP por una Carta Social se tradujo en una rápida recuperación del principio de contraprestación. Pero se han desarrollado iniciativas que profundizan en la dirección entonces definida en Euskadi, como la formulada en Navarra. La renta garantizada navarra innova al apostar, más que por el doble derecho, por la nueva concepción de dos derechos paralelos, y asume el modelo de estímulos al empleo de la ley vasca contra la exclusión. Los resultados de la experiencia navarra serán así decisivos para fijar el nuevo rumbo de las rentas mínimas autonómicas.

En cualquier caso, como muestran los datos presentados, la percepción de la humillación es una cuestión más compleja, relacionada con la visión que las personas beneficiarias de las prestaciones de garantía de ingresos tienen de su propia situación, y no sólo –aunque sí de manera decisiva- de su posición respecto al empleo. El sentido de la utilidad personal, del propio significado social de la existencia, es por ello un elemento decisivo en la génesis de los sentimientos de humillación y vergüenza.

Se trata, y es preciso recalcarlo, de una cuestión que no se resolverá de forma automática con una mejor garantía de derechos económicos o con la introducción de medidas como la Renta Básica, menos aún si ésta es de una cuantía tan baja que apenas serviría para garantizar la supervivencia a una parte de la población. Esta parte de la sociedad correría entonces el riesgo de quedar claramente al margen de la forma de vida de la población media de la sociedad productiva e hipertecnologizada que está por llegar. En términos de vergüenza y humillación, no todo se reduce a sobrevivir, y el problema no queda del todo resuelto con definir la supervivencia como derecho.

Tener en cuenta todas estas cuestiones resultará decisivo de cara al diseño de una política de protección social y de garantía de ingresos que pretenda situarse fuera de los objetivos de control y castigo social de los que nos habla en su artículo, y de forma sin duda acertada, Belén Navarro.

El debate sobre la ILP sindical para una prestación de ingresos mínimos. La intervención de Carlos Bravo. Luis Sanzo

Siguen las intervenciones en la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso en relación con el debate de la Proposición de Ley, impulsada por UGT y CCOO, sobre el establecimiento de una prestación de ingresos mínimos en el ámbito de la Seguridad Social.

A petición del Grupo Parlamentario Socialista, el 28 de noviembre intervino uno de los más firmes defensores de la propuesta, el Secretario de Políticas Públicas y Protección Social de CCOO, Carlos Bravo. La intervención merece ser reseñada por su carácter aclaratorio respecto a lo que constituyeron las concepciones y motivaciones últimas de los impulsores de la Iniciativa Legislativa Popular. Algunas de las principales tesis defendidas por el líder sindical se presentan a continuación, de forma ordenada y tomando la literalidad del contenido de la intervención.

Una renta mínima para personas desempleadas

En la aproximación sindical, tal y como queda reflejada por Carlos Bravo, la prestación de ingresos mínimos planteada en la ILP se perfila como una Renta Mínima. Como señala el responsable de CCOO, “esta iniciativa no es una renta básica”, tampoco una Renta Garantizada, sino “una iniciativa de renta mínima”, sujeta por tanto a condicionalidad, en especial en la vertiente de ingresos.

Bravo apela, en este contexto, al punto 14 del Pilar Europeo de Derechos Sociales para fundamentar su apuesta por la prestación. Así, señala que, entre sus veinte puntos “el número catorce es un llamamiento al desarrollo de sistemas de rentas mínimas en el conjunto de los estados donde además los fondos sociales comunitarios pueden jugar un papel relevante también”.

No se trata sin embargo de una renta mínima que pretenda llegar a todas las personas necesitadas. Su objetivo es más limitado: garantizar unos ingresos mínimos a las personas “con disponibilidad para trabajar, que carecen de empleo, y de recursos mínimos”, para ellas y para los familiares a su cargo. Bravo presenta, por ello, la prestación de la ILP como una de las medidas “que permiten, no avanzar totalmente en el establecimiento de una renta mínima en España, pero avanzar sustancialmente en una garantía de rentas suficiente, en este caso en el marco de la protección por desempleo”. Una medida que acepta que pudiera implantarse de manera progresiva pero que, en todo caso, ve como un mecanismo necesario para poder hacer frente a cualquier nueva crisis.

Una acción situada en el marco de la Seguridad Social que pretende cubrir un vacío percibido entre la acción asistencial del Estado y las rentas mínimas de las comunidades autónomas

Los sindicatos siempre han apostado por situar su propuesta en el marco de la Seguridad Social, algo que no consideran inconstitucional. Enmarcada en el artículo 41 de la Constitución, “lo que estamos haciendo es una prestación de carácter asistencial”, algo que Carlos Bravo considera compatible con las normas constitucionales puesto que el sistema de Seguridad Social tiene también una dimensión asistencial.

Su visión de la prestación como “una prestación estructural, de carácter permanente en el tiempo”, justifica, por otra parte, que no pueda ser tratada como una medida similar al PREPARA, susceptible de ser situada, por su dimensión temporal y extraordinaria, en el contexto del artículo 149.1.13 (relativo a la planificación general de la economía) y, por tanto, transferible a las comunidades autónomas.

Se trata, en cualquier caso de una concepción centralista del sistema, con encaje constitucional en el 149.1.17 de la Constitución que define la competencia estatal en materia de legislación básica de la Seguridad Social.

Que no excluye una gestión autonómica de la prestación

La voluntad de actuar en el marco de la “caja única” de la Seguridad Social no es sin embargo incompatible, dado que hay formas de ejecución diferenciadas, “con una experiencia al respecto que nos es de utilidad aquí”, la de las Prestaciones No Contributivas de la Seguridad Social. Como señala Bravo “el modelo de las PNC para aplicar esto, nos parece que es posible”, “ya tenemos una parte de la Seguridad Social donde la legislación por parte del estado, la financiación por parte del estado, la … uniformidad de la prestación en el conjunto del territorio es compatible con que la detección de necesidades y la tramitación de esas prestaciones se produzcan en el ámbito de las comunidades autónomas. Son las pensiones no contributivas”. “En ellas pensábamos” cuando estaban definiendo la ILP, remarca. Aunque es posible discutir en parte esta afirmación tan tajante puesto que, como de hecho acepta el propio Bravo, la ILP hablaba de “entidad gestora, sin más”.

En cualquier caso, la referencia a las PNC sirve ahora a los promotores de la ILP para no cerrar puertas. El que la nueva prestación se integre en Seguridad Social, algo que ven necesario los sindicatos, “no es incompatible con que en la gestión, en la ejecución, en la detección utilicemos … figuras que ya conocemos” y que se han puesto en marcha con las mencionadas prestaciones.

En cuanto al marco de actuación, no le parecen inadecuadas ni la vía de los servicios sociales ni la del sistema de empleo. “Ambas soluciones son viables”.

Pero que, en su concepción, pretende situarse al margen de las comunidades autónomas

Sin embargo, la voluntad de situar conceptualmente la prestación al margen de las comunidades autónomas era difícilmente discutible en la concepción sindical. El objetivo de los sindicatos con la ILP era cubrir “un vacío de cobertura evidente” entre el sistema de subsidios de la Seguridad Social y las prestaciones “de naturaleza distinta que asumen las comunidades autónomas”. En este espacio intermedio detectaban un amplio vacío de cobertura, “creciente en los momentos de crisis, decreciente pero existente en los momentos de bonanza”. Su propuesta básica, por tanto, se centra en completar los vacíos del sistema desde la Seguridad Social.

En palabras de Bravo, la iniciativa planteada “permite completar el mapa de cobertura por desempleo”, un objetivo que es prioritario respecto a lo que sería la intensidad de la protección cuya mejora sería sin embargo posible con el tiempo (CCOO acepta que los 430,27 euros de la prestación suponen una cuantía muy baja, aunque coherente con lo que el legislador ha pretendido al fijar los niveles de referencia de la cobertura asistencial).

Liberar a las comunidades autónomas de una acción que no les corresponde:

Sin embargo, la propuesta sindical no se explica del todo en términos del vacío de cobertura planteado. También es determinante una cierta concepción sobre el papel sociale que corresponde a Estado y Comunidades Autónomas, ligado a la dicotomía de atención entre personas desempleadas y excluidas sociales.

Una tesis básica de Carlos Bravo es que la prestación de ingresos mínimos planteada por los sindicatos tendría un efecto positivo directo sobre la acción de las comunidades autónomas porque permitiría “y esto es muy importante … liberar a las comunidades autónomas de un gasto que están asumiendo hoy”. No se trata sin embargo, con esta aproximación, de facilitar “una forma adicional de financiación de las comunidades autónomas”. Ése “no es el propósito”, “no pretendemos liberar de gasto a las comunidades autónomas, no pretendemos por aquí aumentar la financiación autonómica”. Lo que pretenden los sindicatos es situar a las comunidades autónomas en una acción social muy concreta: la directamente relacionada con la atención a la exclusión social, algo que -en su opinión- no tiene relación directa con la protección directa al desempleo.

Es en este contexto en el que la ILP “permitirá liberar también recursos a las comunidades autónomas que deberán dedicar a reforzar sus políticas sociales”. Según Bravo, con su actuación actual, las comunidades autónomas están “protegiendo a personas que son empleables, que están en situación de trabajar, y que han agotado todas las redes de protección estatales y sólo les ha quedado la posibilidad de refugiarse, por carencia de rentas, en las redes asistenciales, de las comunidades autónomas”.

Desde su punto de vista, se trata de un error porque, con esa actuación, las comunidades autónomas “están infraprotegiendo, a muchas personas” porque “hoy las comunidades autónomas estén protegiendo a personas, en el ámbito de sus competencias de asistencia social, pero también estén protegiendo a personas que han agotado todas las prestaciones por desempleo, que están fuera de ningún marco de protección y que buscan refugio en aquella a la que sólo le sujetan prueba de rentas”, además de otros requisitos generales, “como única posibilidad de acceder a una prestación económica”.

La atención a la población parada es “algo que están asumiendo hoy las comunidades autónomas por incomparecencia del Estado hasta ese nivel de cobertura, pues lo tiene que asumir el Estado”. Eso es lo que liberaría recursos que las comunidades autónomas deberían dedicar a grupos de excluidos sociales: “esos recursos que están dedicando esas comunidades autónomas lo podrán dedicar a otras políticas sociales”.

Y que, además, no abordan correctamente

Es evidente que hay una visión crítica de la acción de las comunidades autónomas en las tesis de Carlos Bravo. En su intento de ir más allá de la atención a personas excluidas, y de cubrir a colectivos desempleados, su acción no resulta acertada. Porque ese espacio de atención “está siendo ocupado, muy parcialmente, muy parcialmente, por las comunidades autónomas”, una atención que presenta como “esa infraprotección, muy parcial, que dan las comunidades autónomas”.

Por supuesto, tampoco actúa correctamente el Estado, que debería atender mucho mejor a la población desempleada. “Lo que decimos es que una parte de esas personas, que hoy están siendo protegidas por las comunidades autónomas, como red de último recurso, deberían estar siendo protegidas por el sistema de protección por desempleo porque son desempleados que han agotado su prestación y que el estado ha dejado de proteger. Por tanto, no es un objetivo el liberar de gasto a las comunidades autónomas, es una consecuencia de una realidad que se está dando y es que nuestro sistema de protección por desempleo no es suficiente”.

La ILP, por tanto, podría situar a las Comunidades Autónomas en disposición de ajustarse a su verdadero papel: atender al grupo de personas en situacion de exclusión social

En definitiva, para Bravo, el papel esencial de la ILP para las comunidades autónomas es liberar “recursos que dediquen a otras cosas en el ámbito de sus competencias, … en el ámbito de la asistencia social”. Con la ILP, podrán por fin dejar de realizar ese trabajo indebido que les caracteriza, con esa disposición a atender a personas desempleadas y centrarse en las situaciones de exclusión: “las personas en mayor situación de necesidad son las personas en situación de exclusión social … no están cubiertas por esta ILP y es verdad … porque esta ILP se enmarca en un esfuerzo del sistema de protección por desempleo. Pero esa liberación del trabajo indebido que hacen las comunidades autónomas permitiría liberar recursos para atender a las situaciones de exclusión social en el ámbito de las competencias de asistencia social de las comunidades autónomas”.

En esa concepción de la acción asistencial para personas “excluidas sociales” es en la que sitúa Carlos Bravo el papel de las comunidades autónomas: “El diseño de la ILP, desde el principio, intentaba resolver cualquier problema de disputa competencial, intentaba colocar hasta donde puede la acción del Estado, en la protección por desempleo, porque la otra, el otro ámbito de cobertura, no corresponde al Estado … corresponde a las comunidades autónomas”. Sólo si la Seguridad Social pretendiera extenderse a otros espacios pudiera plantearse, según el sindicalista, ese debate competencial que dicen haber pretendido eludir. Porque, desde su punto de vista, no hay “verdadero debate competencial en torno a este asunto” porque el marco competencial es claro.

Las dificultades de imponer esta visión del papel de las comunidades autónomas

Sin embargo, los promotores de la ILP están teniendo problemas a la hora de imponer su visión de la distribución competencial, en particular respecto al ámbito en el que situar el sistema de prestaciones de último recurso. Carlos Bravo asume, en este sentido, que el planteamiento sindical puede entrar en contradicción con la figura de las rentas mínimas de las comunidades autónomas.

Una asunción algo forzada del principio de compatibilidad con las rentas mínimas, al menos para todas las comunidades autónomas

En la relación entre la prestación de ingresos mínimos de la ILP y las rentas mínimas autonómicas, la principal cuestión que se plantea tiene que ver con su compatibilidad, uno de los “muchos espacios abiertos” o de las “muchas materias” que los sindicatos dicen no haber cerrado en la ILP. Según Bravo, “la ILP contiene … ya esa previsión, de una manera ciertamente no expresa, lo que habla es que será compatible con cualquier otro tipo de rentas que cumplan determinadas condiciones”. De ahí que considere “que pueden entrar las [prestaciones] de las comunidades autónomas”. No ve por tanto “ningún inconveniente en decir que nos parece razonable que se produzca esa compatibilidad”.

Bravo parece así asumir la tendencia -que se observa en la mayor parte de las intervenciones en la Comisión-  a contemplar a las rentas mínimas autonómicas, y no a la prestación propuesta en la ILP, como prestación de último recurso. Como señala el responsable de CCOO, si se leen adecuadamente las enmiendas que se han presentado, “se está hablando de una compatibilidad plena y, por tanto, hay que prever que la prestación de último recurso es únicamente la de las comunidades autónomas, esta prestación [la de la ILP] no sería prestación de último recurso” y “podría ser objeto de mejora” en el marco de las comunidades autónomas.

Esto lleva a Carlos Bravo a admitir ese posible papel de las comunidades autónomas. “Es verdad que puede haber una colisión sobre cuál es la prestación de último recurso y que no tiene sentido que haya dos prestaciones de último recurso”, dice, antes de reconocer que tiene más sentido que esta función de última red se sitúe en el ámbito de las comunidades autónomas. Por eso, las enmiendas de compatibilización pueden precisar bien la situación, según el responsable de CCOO, algo que permitiría superar la posible tacha de inconstitucionalidad que afecta a la ILP.

Con implicaciones en el coste previsto por los sindicatos

En la intervención de Bravo queda claro sin embargo que la compatibilidad no era un planteamiento que se admitía en la ILP para todas las comunidades autónomas. Para Bravo, de hecho, la compatibilidad “está en la ILP” pero en una forma “que variaba dependiendo de lo que ocurría en cada comunidad autónoma. Porque la prestación de la comunidad autónoma también computaba en prueba de rentas”. Dicho de otra forma, más entendible: en la ILP, algunas comunidades autónomas quedaban fuera de la posibilidad de acceder a la prestación.

Uno de los puntos más interesantes de la intervención de Bravo es precisamente su aceptación de que los sindicatos plantean una aproximación que, de manera implícita y con criterios ligados al coste económico, supone tratar de forma diferente a las rentas mínimas de las comunidades autónomas (y con ello a las personas que se benefician de ellas). Bravo lo explica así: “La lógica que tiene la ILP en su creación es que la prestación se puede obtener sujeta a prueba de rentas y, por tanto, aquella comunidad autónoma que tuviera una prestación que superara la prueba de rentas no accedería y la que la tuviera por debajo sí accedería”. Lo precisa aún más: “tal y como estaba formulada la ILP, la relación con las prestaciones de las comunidades autónomas podía ser diversa. Dicho de otra manera, no es lo mismo la relación de esta ILP con una prestación de una comunidad autónoma … cuya renta mínima garantizada es inferior a 300 euros, o de 350 euros, por tanto inferior a esta ILP, que la de una comunidad autónoma que tenga una prestación que supere los 600 euros, como hay tres de ellas, cuatro con una ley aprobada hace unos pocos meses, y que tienen por tanto una relación distinta con ella. Y esto podía dar lugar a diferentes formas de relacionar una prestación con la otra, y a diferentes impactos en coste”.

Por esa razón, la plena compatibilidad que plantean algunas enmiendas al texto tiene implicaciones en términos de incremento del coste de aplicación de la ILP. “Si eso es así”, si las rentas mínimas autonómicas actúan como última red de garantía, “esa cuantificación … la tenemos hecha”, señala Carlos Bravo: 1.500 millones adicionales en el coste de la iniciativa popular; 1.270 millones al considerar el descuento neto que se derivaría del aumento del IVA por incremento asociado del consumo.

Pero hay, sin duda, otra forma de considerar esta cuestión. Lo que Bravo define como el coste añadido a la complementariedad total, los 1.500 millones señalados, es también la partida que la ILP pretendía ahorrarse en gasto a cuenta de la imposibilidad de aplicar la complementariedad en las comunidades autónomas más generosas (aquellas con prestaciones de garantía situadas por encima del 75% del SMI per cápita, el umbral marcado para poder acceder a la prestación propuesta por los sindicatos). El coste de la mayor protección tiene como reverso, por tanto, el ahorro que habría supuesto situar a parte de la población desempleada (la de las comunidades autónomas generosas en sus rentas mínimas) al margen de la protección planteada en la ILP.

Esta aproximación resulta algo contradictoria con la presentación del modelo como una red que cohesiona en el conjunto del territorio. Por un lado, porque la mayor generosidad de algunas prestaciones se vincula en parte a los mayores precios existentes en las comunidades con rentas mínimas de mayor cuantía. Por otro, porque la discriminación aplicada a estas comunidades se acompaña, de forma paradójica, con la posibilidad de acumular varias prestaciones en algunos hogares de comunidades en las que la ILP sí acepta la compatibilidad. Bravo lo confirma al señalar que la “ILP está configurada para que una unidad familiar pueda ser beneficiaria de más de una prestación”. Sólo en las comunidades en las que es posible acceder a la prestación, claro.

Las reticencias a que estas prestaciones complementen los salarios.

En su intervención, Bravo, que en este tema señala no querer ser fundamentalista, muestra otro rasgo llamativo del planteamiento de CCOO y UGT: las evidentes reticencias sindicales en relación con los complementos salariales. A nosotros, “eso nos genera algunos otros debates y me llama la atención que … no se señale la posible utilización abusiva que tiene la de utilizar este tipo de prestaciones como complementos salariales cuando se puede utilizar, como se hace, de manera fraudulenta el contrato a tiempo parcial para hacer jornadas superiores a las que se están estableciendo contando con que hay ayudas públicas asociadas”. “Esto, que es un riesgo en cualquier prestación de renta garantizada se tiene que abordar”.

El problema central es, por tanto, el fraude empresarial: “A nosotros nos preocupa la idea de los complementos de prestaciones públicas sobre el salario. Nos preocupa la utilización fraudulenta. Porque conocemos un poco el mercado de trabajo. Y sabemos que hay empresas que no van a utilizar nunca de manera fraudulenta figuras de este tipo. Y en algunos otros casos, sabemos que se hace de manera más habitual de lo que fuera necesario”.

La posición sindical resulta muy poco abierta en este punto. Se limita a aceptar la extensión temporal de la compatibilidad de la prestación con el empleo (de tres a seis meses, como sugiere alguna enmienda), en clara contraposición a “una permanente complementariedad de este tipo de prestaciones … que debería analizarse en el marco del mercado de trabajo adecuadamente”. O a aceptar la complementariedad, en rentas mínimas, en supuestos muy concretos, como el de las familias monoparentales en Cataluña.

Un ejemplo positivo, para Bravo, es en este sentido el de la ley de Renta Mínima en Cataluña, con un debate sobre la cuestión que se ha resuelto “estableciendo la compatibilidad con el salario para familias monoparentales, con hijos, y con contrato a tiempo parcial. Lo que supone una medida clarísima de discriminación positiva. A mí esa figura no me genera ningún problema. Son situaciones que uno puede ver con mucha claridad. Ahora, establecer con carácter general que estas prestaciones puedan complementar salarios, me parece que es algo que hay que meditar de manera mucho más precisa”. No deja de resultar sorprendente, sin embargo, que los sindicatos se nieguen a que una renta mínima complemente de forma generalizada los ingresos de personas ocupadas hasta los umbrales establecidos.

Hay algo contradictorio en esta posición, dado que, como señala Bravo en otra parte de su intervención, la baja cuantía de prestaciones como la planteada en la ILP (430,27 euros) difícilmente van a desincentivar nada en materia de acceso al empleo, dado su alejamiento del nivel del salario mínimo.

Breve valoración final

Como es conocido, mi planteamiento siempre ha estado lejos del defendido en esta cuestión por CCOO y UGT. Mis críticas se centran en las siguientes ideas:

a) El objetivo de ampliar la protección al desempleo es positiva y defendible. El contenido de la ILP podría, de hecho, redefinirse para mejorar la protección individual a las personas desempleadas en esta estricta dirección. Pero la pretensión de situar en la llamada prestación de ingresos mínimos la última red de protección siempre ha constituido un error en la concepción de UGT y CCOO.

b) Debe existir un sistema de última red de garantía de ingresos que se abra al conjunto de la población, gestionado desde abajo y en base a las competencias hoy asignadas a las comunidades autónomas. Su mantenimiento debe contar con financiación suficiente. Este sistema no sólo debe cubrir las carencias del sistema de protección del Estado sino hacer frente al diferente nivel de precios existente en las distintas comunidades autónomas.

c) Este sistema debe tener en cuenta la problemática de la población trabajadora con menores recursos. La posición de UGT y CCOO es en extremo conservadora en este punto y va en contra de las líneas de reforma de las políticas de garantía de ingresos que se han ido imponiendo en los últimos años en Europa y Norteamérica.

d) No es posible sostener la división entre personas desempleadas y personas en situación de exclusión social en la aproximación a una política de garantía de ingresos. Las distintas modalidades de protección deben contribuir, desde su propia lógica, a cubrir las necesidades del conjunto de la población, sin establecer distinciones como las que se señalan.

 

Conde-Ruiz y la ILP sindical para una prestación de ingresos mínimos. Luis Sanzo

El pasado 14 de noviembre, José Ignacio Conde-Ruiz intervino en la comisión del Congreso que debate la proposición de ley, promovida por CC.OO. y UGT, relativa al establecimiento de una prestación de ingresos mínimos en el ámbito de la Seguridad Social. Aunque el economista desarrolló su presentación a título particular, sin implicación institucional alguna, no deja de ser representativa de la concepción que sobre esta cuestión tiene el colectivo académico que se agrupa en torno a Fedea.

En su intervención, el economista señala compartir la motivación que inspira la ILP sindical, en especial en su apuesta contra la pobreza infantil y las consecuencias del paro de larga duración. Sin embargo, Conde-Ruiz insiste en tres problemas de incentivos en el diseño propuesto. La primera cuestión tiene que ver con el papel de las comunidades autónomas en la política de garantía de ingresos. Señala que, además de gestionar las políticas activas de empleo, éstas tienen competencia en Asistencia Social, un aspecto que hace pensar en un posible conflicto de competencias. Lo que principalmente le preocupa es que las comunidades autónomas lleguen a renunciar a participar en la financiación de las políticas de garantía de ingresos.

Como he señalado en distintas ocasiones, la propuesta sindical plantea sin duda problemas esenciales. Trata así de limitar la acción autonómica y de situar íntegramente en las comunidades autónomas el coste económico que supondría apostar por una protección más generosa que la establecida con carácter general en la legislación propuesta. Tal y como se concibe en la ILP, las comunidades que optaran por ofrecer una protección mejorada a su población deberían financiarla con sus propios medios (dados los 530,67 euros de renta media per cápita establecidos como límite de acceso a la prestación de la ILP, los beneficiarios de esa protección mejorada en territorios como Euskadi o Navarra no podrían acceder a ella, debiendo depender en exclusiva de la protección autonómica).

Sin embargo, estas limitaciones no se relacionan con el marco competencial como tal. Como bien saben quienes promovieron la ILP sindical, es plenamente constitucional una línea de protección que, como la planteada, se apoye en las competencias estatales en materia de seguridad social. En su origen, el incentivo perverso que menciona Conde-Ruiz era, de hecho, parte  del diseño inspirador de la norma propuesta. La apuesta original de los sindicatos era precisamente alejar a las comunidades autónomas de la responsabilidad sobre la política de garantía de ingresos. Los promotores deseaban de forma expresa que éstas no dedicaran recursos a la garantía de ingresos para redirigirlos hacia otros objetivos sociales.

Es cierto no obstante que, incluso si se impusiera el modelo de la ILP, las comunidades autónomas podrían, como señala Conde-Ruiz, acabar gestionando unas prestaciones a las que nada o muy poco aportarían en términos de financiación. Es algo que le parece contradictorio al economista al tratarse de una cuestión, la de la garantía asistencial de ingresos, en la que de una u otra forma las instituciones autonómicas podrían seguir actuando.

El segundo incentivo negativo de la ILP lo vincula Conde-Ruiz a la imposibilidad de compatibilizar, durante un periodo de tiempo significativo, la nueva prestación con ingresos por trabajo. Conde-Ruiz acierta al señalar que el diseño de la norma planteada en la ILP no contribuye a la aceptación de un empleo salvo que éste venga asociado a ingresos muy superiores a las de la prestación. En un diseño que tiende a imponer un máximo impuesto al retorno al trabajo, el economista anuncia el potencial impacto de la economía sumergida al señalar, en referencia a estos desincentivos al empleo, que “se puede trabajar en muchos países fuera de mercado”. Por mucho que funcionen los servicios de inspección, añade.

Para superar este desincentivo, Conde-Ruiz sugiere la alternativa del impuesto negativo (al que se refiere como Negative Income Tax), un mecanismo que permitiría no perder sino una parte de los nuevos ingresos por trabajo. Conde-Ruiz no plantea sin embargo cómo abordar la integración de dos medidas de sentido y contenido diferente, una relacionada con lo social (la prestación sindical de Seguridad Social) y la segunda con lo fiscal (la NIT), con lógicas de gestión muy diferentes. Así, mientras la prestación de ingresos mínimos tendría en cuenta los ingresos de los doce meses inmediatamente previos a la solicitud para el conjunto de la unidad familiar, el modelo fiscal español ofrece un sistema de regularización que hace referencia al año fiscal anterior y se vincula en general a la situación de cada persona. Conde-Ruiz no desarrolla las posibles vías para superar las dificultades asociadas a este contexto de gestión tan diferenciada.

Conde-Ruiz tampoco contempla las modalidades específicas que, en los sistemas de rentas mínimas en España, han tratado de abordar la cuestión de los incentivos al empleo para personas beneficiarias de estas prestaciones de garantía. En el caso de Euskadi, este sistema de incentivación existe desde 2001 y ha tenido buenos resultados comparados (en términos de tasas de empleo o proporción de personas paradas de larga duración en la población total en edad activa). Teniendo en cuenta que el sistema vasco ha sido el más consolidado en los últimos 30 años en España, que es comparable al de los países más generosos en Europa, y que su política de estímulos al empleo ha sido anterior a iniciativas como la Prime d’ Activité francesa, habría sido deseable una consideración de esta actuación. Una actuación que también inspira en parte la reforma reciente de la legislación navarra en esta dimensión de incentivación del empleo.

Frente a la aproximación fiscal, el hecho más relevante en la gestión de los estímulos al empleo que se introduce en Euskadi es el sistema de descuento de ingresos que se aplica en el propio sistema de rentas mínimas. De esta forma, se descuenta un porcentaje significativo de los ingresos por trabajo al calcular la cuantía de las prestaciones. Se trata de una aproximación sencilla, y a la vez funcional, en el contexto de la gestión de un sistema de rentas mínimas que cumple la misma finalidad que un sistema de impuesto negativo.

Conde-Ruiz tampoco profundiza en el debate que él mismo introduce sobre la dimensión temporal o no de los incentivos al empleo. En su intervención tiende a posicionarse por la temporalidad (habla de la posibilidad de descontar un 50% de los ingresos laborales durante dos o tres años), aunque sin descalificar de manera explícita una posible aplicación indefinida de estos incentivos. La experiencia revela, sin embargo, que esta última forma de aplicación tiene mucho más sentido y es la que se ha impuesto en Estados Unidos, Reino Unido o, más recientemente, Francia.

Respecto a la problemática de la incentivación al empleo, llama la atención que Conde-Ruiz no se limite a pedir incentivos positivos, sino que insista igualmente en las actuaciones sancionadoras. De esta forma, apuesta por endurecer las sanciones en caso de no aceptación de un empleo o de una formación, sanciones que deberían ser superiores a las previstas para las prestaciones no contributivas. Su apuesta por las técnicas de perfilado para trabajar con las personas paradas de larga duración forma parte de esta aproximación en la que se plantea reducir al máximo el margen de autonomía de cara a valorar la adecuación del empleo o de la formación propuesta.

Se trata de un modelo que se aleja de manera consciente del que correspondería a las personas desempleadas con prestaciones contributivas, en las que sí acepta un tiempo razonable para facilitar la elección personal del mejor camino profesional a seguir. En la visión de Conde-Ruiz, este margen de decisión desaparece en presencia de un desempleo de larga duración, un escenario en el que debería resultar muy difícil no aceptar el empleo propuesto por los servicios de empleo. La razón es que, en una situación de precariedad a largo plazo, lo importante no es ya la adecuación del empleo sino recuperar el acceso al trabajo. Se trata sin embargo de un planteamiento que no deja de plantear preguntas en términos de igualdad de trato a las personas.

El tercer incentivo que considera Conde-Ruiz es el que se traduce en la posibilidad de que determinadas personas inactivas puedan presentarse como desempleadas de cara a acceder a la nueva prestación. Señala que alrededor de 1,3 millones de personas inactivas, y poco interesadas hoy en acercarse al mercado de trabajo, podrían llegar a beneficiarse de la prestación de mínimos si acuerdan hacer una demanda de empleo. Se trata de un escenario factible si se tiene en cuenta el carácter per cápita de los límites de acceso que plantea la propuesta sindical y que sitúa, en el caso de familias de cierto tamaño, el umbral en niveles relativamente altos (algo más de 25.000 euros anuales para una familia de cuatro miembros). A ello se añaden posibles entradas o salidas en la unidad familiar que harían posible cumplir más fácilmente los requisitos de acceso a la prestación; así como lo que define como el escaso tiempo requerido para acceder a la renta mínima (12 meses), una circunstancia que podría provocar un cierto efecto llamada, siempre a juicio de Conde-Ruiz.

Las propuestas que plantea el economista para hacer frente a esta cuestión son de dos tipos. Por una parte, propone un control de implantación de la nueva prestación que debería traducirse en el seguimiento estricto de las variaciones en la composición familiar del hogar. Por otra, pide que, de cara al acceso a la renta mínima, se exija un tiempo de trabajo previo o se extienda el requisito de desempleo a 24 meses (o a más de un año después de ver terminada la prestación). En ambos casos, el objetivo sería dificultar el acceso de personas actualmente inactivas a la prestación.

En este contexto, Conde-Ruiz apuesta por un acercamiento gradual a la implantación de la medida impulsada por los sindicatos para prevenir que las circunstancias consideradas desemboquen en un gasto excesivo. Según el economista, los tres problemas de incentivos que se observan en el diseño de la propuesta sindical apuntan a un escenario de alto coste potencial. Frente al coste de 11.000 millones estimado por los promotores, el economista de Fedea señala que podría llegar a los 17.000.

Detrás de los problemas considerados, y aunque Conde-Ruiz no lo mencione, está la peculiar concepción del sistema de rentas mínimas que se propone en la ILP. Plantea, en este sentido, un modelo de gestión que no es habitual en Europa en la aproximación a los sistemas de última red de garantía de ingresos. Lejos de tratar de ajustarse a los constantes cambios que se observan en la gestión de las prestaciones, como hacen habitualmente los sistemas europeos de rentas mínimas, la propuesta sindical busca simplificar la gestión y fijarse en exclusiva, para ello, en la situación económica existente en el año anterior. Sin embargo, esta propuesta de simplificación no puede dejar de ocultar la realidad de un gasto desajustado a la necesidad real existente en cada momento, con un previsible impacto en un incremento del gasto real. El problema subyacente es la falta de experiencia de los servicios españoles de empleo en la compleja gestión de un tipo de prestaciones que se ven afectadas por variaciones continuas en los ingresos de la población y en las formas de convivencia en el hogar.

Vista la intervención de Conde-Ruiz en el contexto más amplio de las comparecencias realizadas hasta hoy en la Comisión de Empleo y Seguridad Social, un aspecto destaca sobre los demás. Se trata de la abundancia de argumentos orientados a reivindicar el papel de las comunidades autónomas en las políticas de rentas mínimas. En el caso de Conde-Ruiz, el planteamiento pasa por una participación de las comunidades autónomas que, además de la asunción de la gestión de la nueva prestación, incluya su participación en la financiación. Como se ha señalado, para el economista de Fedea sería contradictorio que las instituciones que pudieran llegar a gestionar la prestación de ingresos mínimos no asumieran su parte de responsabilidad financiera.

Este discurso se acompaña, en paralelo, de la voluntad de limitar el gasto que corresponde al gobierno del Estado. En la visión de Conde-Ruiz, es necesario destacar el coste de oportunidad del gasto en garantía de rentas mínimas en el contexto de una crisis fiscal que está lejos de haber sido resuelta en España. Y ese coste afecta a decisivas políticas públicas como la educación o la sanidad. En este punto el economista se posiciona de forma inequívoca a favor de una determinada línea de gasto estatal: “la pobreza infantil se combate mucho mejor desde la educación, con mejores colegios, mejor prosperidad en el futuro, comedores”, sostiene. Se trata de un aspecto del que deben ser plenamente conscientes quienes defienden las políticas de garantía de ingresos: el marco de competencia por los recursos empieza en realidad con quienes gestionan las distintas áreas de la política social.

El análisis de la intervención de Conde-Ruiz plantea, en una dimensión más metodológica, una última cuestión de interés: el sentido de la contribución del colectivo de economistas, en especial de los vinculados a Fedea, al análisis de las políticas de garantía de ingresos en España, una aportación que -como revela la propia intervención del ponente- resulta sin duda muy positiva. Sin embargo, convendría pedir que la contribución pretendida fuera algo más allá de tomarse la molestia de analizar por encima lo que han hecho las comunidades autónomas en esta materia. Es preciso un análisis detallado de una historia que tiene ya casi treinta años y que no se construye y desarrolla en el vacío, copiando de forma acrítica programas diseñados en otros países.

Sin ese trabajo de conocimiento y reflexión en profundidad, no es posible pensar en una correcta evaluación de unas medidas que han tenido, con frecuencia, incluso mayor recorrido histórico que algunas de la Administración General del Estado (el PRODI, por ejemplo). Como muestra un estudio recientemente publicado por Fedea sobre la renta de garantía de ingresos en Euskadi, la aportación al debate por parte del mundo de la economía de la escasez resultará de limitada utilidad si no viene acompañada de ese intento de comprensión previa de lo que pretendieron realmente hacer quienes impulsaron los programas autonómicos de rentas mínimas.