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GARANTÍA DE INGRESOS Y RENTA BÁSICA. Versión completa. Luis Sanzo

Un debate en el que la Renta Básica empieza a ser tenida en cuenta

Durante la crisis, el modelo de Seguridad Social en España ha mostrado evidentes limitaciones para asegurar unos ingresos suficientes a toda la población. El fuerte crecimiento del gasto en rentas mínimas en los últimos diez años es indicativo de estas limitaciones.

Pero, como la propia acción autonómica en este campo, estas carencias eran ya visibles con anterioridad a la crisis, referidas a tres tipos de problemas concretos en la acción social del Estado:

  1. En primer lugar, la completa desatención de algunos colectivos en situación de necesidad, en particular entre la población desempleada sin derecho a prestaciones estatales.
  2. En segundo lugar, la insuficiente protección derivada de las bajas cuantías de las prestaciones del sistema de Seguridad Social (particularmente llamativa en zonas de fuerte concentración urbana, con un coste de la vida muy superior a la media española).
  3. Y, finalmente, la falta de protección a la población trabajadora con bajos ingresos[i].

El manifiesto fracaso de la política de garantía de ingresos de la Administración General del Estado durante la crisis está en el origen del debate actual sobre la reforma del sistema de Seguridad Social.

Entre las distintas propuestas formuladas, las que han conseguido situarse en el debate parlamentario son las que plantean mejorar la protección al desempleo de larga duración. Se trata, por un lado, de la ILP para una Prestación de Ingresos Mínimos, de UGT y CCOO, cuya tramitación ha sido aceptada por el Congreso; y, por otro, en la medida en que podría inspirar la formulación final de la alternativa de ajuste de ese modelo de prestación, el Ingreso Mínimo Vital del PSOE. Ambas propuestas tratan de extender la protección por desempleo a situaciones de necesidad a largo plazo, tendiendo a garantizar una protección indefinida. Prevén además complementos por hijos/as o por el resto de miembros de la unidad de convivencia.

En lo relativo a los bajos ingresos, por su parte, Ciudadanos ha puesto sobre la mesa su oferta de complemento salarial. Pero su pretensión parece más bien simbólica, un aspecto puesto de manifiesto en los limitados avances contenidos tanto en su acuerdo de investidura con el PSOE de Pedro Sánchez como en el acuerdo presupuestario alcanzado con el Partido Popular.

El problema de los bajos ingresos es una cuestión que Podemos también ha contemplado en su modelo de Renta Garantizada. Esta propuesta es más ambiciosa en su dimensión económica que el IMV socialista o la ILP sindical, pero no ha conseguido por ahora situarse como alternativa realizable en esta fase del debate. Es posible, sin embargo, que algunos de los planteamientos del grupo puedan considerarse en el trámite parlamentario de la ILP.

El debate sobre la política de garantía de ingresos empieza sin embargo a desbordar el estrecho marco de la coyuntura ligada a la crisis en España para considerar los procesos más amplios ligados a la globalización y al desarrollo de las fuerzas productivas. En este sentido, se perfila en Occidente un escenario en el que se anticipa un cierto fin del trabajo para todos/as, en especial en el contexto del potencial impacto destructivo de la extensión del proceso de automatización al sector servicios. Es la razón por la que la Renta Básica, universal, individual e incondicional se presenta cada vez más como una posible solución a contemplar.

En los últimos años, la propuesta de Renta Básica ha conseguido introducirse en programas políticos en España. Además de otros grupos con menor peso político, Podemos la planteó en su programa europeo. Aunque sin renunciar a un “Ingreso Mínimo Vital, y la iniciativa de los sindicatos [] de establecimiento de una renta mínima”, en el programa del nuevo líder del PSOE, Pedro Sánchez, se menciona como inevitable “valorar la pertinencia de fórmulas viables relacionadas con una Renta Básica Universal[ii].

Los condicionantes: un sistema de protección estatal que seguirá teniendo límites en su capacidad de protección

Las perspectivas que abre el debate señalado se ven con optimismo desde muchos sectores. Mi posición es más matizada.

No se trata de negar, por una parte, que la posible introducción de la Prestación de Ingresos Mínimos de UGT y CCOO, en una versión adaptada o no al Ingreso Mínimo Vital del PSOE, suponga una mejora significativa en la política de garantía de ingresos en España. Pero algunas de las limitaciones señaladas con anterioridad seguirán condicionando la eficacia de la protección general del Estado.

En particular, es poco probable que las cuantías garantizadas sean suficientes para reducir de forma definitiva el impacto de la pobreza. Las limitaciones asociadas a las cuantías caracterizan la propuesta sometida a debate en el Congreso de los Diputados. Situada en el 80% del IPREM, los ya casi crónicos 426€, la cuantía básica de la ILP y del IMV sigue resultando muy baja y se aleja del umbral de cobertura de las necesidades reales, en especial en las comunidades más urbanizadas del país. Tal y como ha sido formulada, la ILP sindical introduce además problemas de compatibilidad con las rentas mínimas autonómicas más protectoras.

En caso de ser posible avanzar en una línea de introducción de la Renta Básica, por otra parte, su coste potencial también limitaría las cuantías susceptibles de ser garantizadas por esta vía. Esa es la conclusión lógica a la que se llega si se considera el gasto adicional que los partidos que determinan en la actualidad los procesos de acceso al poder (PP, PSOE y Ciudadanos) parecen estar dispuestos a destinar a estas medidas. En la versión hasta ahora más favorable, la del fracasado acuerdo programático PSOE-Ciudadanos, se trata de alrededor de 7.500 millones de euros, equivalentes a algo menos del 0,7% del PIB. La propuesta sindical y la de Podemos son más ambiciosas, situándose en unos 13.000-15.000 millones, pero no pasan de un 1,20-1,35% del PIB.

El margen que ofrece este marco presupuestario es reducido en términos de las posibles cuantías de una Renta Básica. Con 15.000 millones disponibles, en una aproximación estricta al modelo, con una transferencia estatal susceptible de sumarse a cualquier otro tipo de ingreso, la cuantía mensual de la Renta Básica sería de 29,49€ para la población adulta y de 14,74€ para la población menor[iii].

Si el presupuesto disponible se ampliara a 75.000 millones (un 6,73% del PIB), las cuantías podrían ampliarse a 73,72€ mensuales para menores de 18 años y a 147,44 para mayores de esa edad. En el caso de una pareja con dos hijos/as, y en ausencia de cualquier otro ingreso, estaríamos hablando de 442 euros mensuales, de apenas 147 en el caso de una persona viviendo sola. Como es bien conocido, los sistemas de rentas mínimas autonómicas que tienen cierta operatividad en España garantizan bastante mayor protección a los grupos necesitados.

Durante los próximos años asistiremos sin duda a un importante debate respecto al fundamento del modelo de protección social en España en el que se enfrentarán concepciones más o menos actualizadas de la Seguridad Social clásica con los nuevos planteamientos sobre Renta Básica. No tengo hipótesis fundamentadas sobre el resultado de ese debate esencial pero es probable que el escenario al que nos enfrentaremos en las próximas décadas en España vendrá marcado por un contexto de bajas cuantías en las prestaciones del sistema general de garantía de ingresos[iv].

Por supuesto, resultaría deseable que un sistema de Renta Básica garantizara el acceso a niveles suficientes de bienestar a la población. En todo caso, debería cubrir lo que ciertos autores, como Daniel Raventós, han definido como el derecho a la existencia. Dicho de otra forma, el derecho a la vida y a prestaciones suficientes en caso de necesidad en términos del lenguaje de la actual Constitución española. Pero no parece probable que eso sea posible, al menos corto y medio plazo, en España. En este sentido, no se perciben mayorías políticas dispuestas a impulsar, de forma efectiva, un sistema de cuantías suficientes a través de la Renta Básica, o de otros mecanismos propios de la Seguridad Social tradicional.

Dos errores a evitar en un contexto de recursos limitados

La existencia de recursos presupuestarios limitados, en especial tras la crisis, es una de las razones por las que prácticamente nadie en España trabaje con un modelo de Renta Básica clásico, basado en transferencias brutas a la población, sino con una aproximación neta en la que la aportación final dependa del nivel de ingresos. El mecanismo planteado es el impuesto negativo, descontando en el IRPF parte de la renta disponible para garantizar, en términos efectivos, los umbrales señalados. El sistema es sin embargo compatible, en términos formales, con los planteamientos básicos de la Renta Básica.

En los últimos quince años, el debate sobre la Renta Básica se ha orientado a mejorar este modelo de aproximación neta a través del IRPF con el objetivo de hacer viable la propuesta en términos financieros, y así conseguir el necesario apoyo político. Se trata de una cuestión decisiva en un país con un alto nivel de endeudamiento público y en el que la dinámica del envejecimiento, y su presión sobre las pensiones, llevará en los próximos años a situar el gasto social en los niveles existentes en los países europeos socialmente más avanzados.

En la forma en que se desarrollan los principios susceptibles de hacer viable un modelo de protección social basado en este tipo de Renta Básica neta, hay algunos aspectos en los que me mantengo alejado de los planteamientos hoy dominantes. Hay dos errores potenciales, en particular, sobre los que querría llamar la atención[v].

En la aproximación Seguridad Social/Renta Básica

El primero de estos posibles errores tiene que ver con el tratamiento de las prestaciones generales de la Seguridad Social y del sistema de desempleo.

Como ya ha sido señalado, en la dimensión relacionada con la garantía de ingresos, el principal problema al que se enfrentan las propuestas de Renta Básica en España se relaciona con la suficiencia de las cuantías susceptibles de garantizarse. En el supuesto de poderse implantar el modelo, en la práctica se trataría de cuantías bajas que, para muchas personas, resultarían insuficientes para cubrir las necesidades básicas. Este problema es tanto más importante como que muchas propuestas de Renta Básica implican la eliminación de las prestaciones de la Seguridad Social, en todo caso con la excepción parcial de la protección contributiva. En el contexto anglosajón, la voluntad de liquidar la Seguridad Social en su conjunto es una de las razones explícitas de la apuesta por la Renta Básica por parte de algunos sectores conservadores.

Sin embargo, la construcción del actual sistema de protección ha supuesto un gran esfuerzo y no debería ser desmontado sino completado, teniendo en cuenta la perspectiva que defiende la Renta Básica, esto es, la idea de una universalización, de acuerdo con planteamientos de incondicionalidad, de la protección económica individual a las personas. Ésta resulta una vía más apropiada, y menos susceptible de favorecer la apuesta destructora que supondría sustituir por completo el sistema de Seguridad Social por una Renta Básica única y de cuantía insuficiente. Ésta es la alternativa neoliberal al actual sistema de protección, de las propuestas iniciales de Milton Friedman a las más recientes de Charles Murray.

Es importante recordar en este punto, además, que el sistema de prestaciones no puede reducirse a única modalidad de intervención. Es preciso considerar necesidades específicas, como las derivadas de la dependencia, por ejemplo.

De esta forma, no sólo es necesario mantener el sistema de prestaciones contributivas sino que sería conveniente desarrollar el proyecto de Renta Básica teniendo en cuenta las actuales prestaciones asistenciales. Las acciones de universalización de la Renta Básica deberían complementar lo existente y no sustituirlo. No obstante, sí sería necesario ajustar el contenido de las actuales prestaciones de forma que se adapten a los principios de universalidad e incondicionalidad en el acceso individual a los apoyos, una vez determinada la presencia de determinadas contingencias a proteger.

En la consideración de las Rentas Mínimas o Garantizadas

Otra cuestión relevante es la tendencia de los defensores de la Renta Básica a contraponer su propuesta con la de las Rentas Mínimas o Rentas Garantizadas. Se trata de una contraposición que carece de sentido puesto que se trata de modelos de política social de naturaleza completamente diferente y que, además, resultan potencialmente complementarios.

El objetivo de los programas de rentas mínimas o garantizadas es facilitar, de forma subsidiaria y complementaria, unos ingresos mínimos a la población, teniendo en cuenta las formas concretas de convivencia que la caracterizan. En cambio, como en el caso del sistema de prestaciones de seguridad social, la finalidad central de la Renta Básica es consolidar el principio de acceso universal de toda la población a ingresos básicos, un propósito que se plantea, o al menos debería plantearse, en términos estrictamente individuales. De esta forma, mientras las rentas mínimas se mueven en el terreno de lo residual y complementario en la acción general de protección, la Renta Básica y las prestaciones de la Seguridad Social compiten por definir el marco central de la protección en un país.

En este punto, una discrepancia esencial con los principales portavoces de la Renta Básica en España es la propuesta de liquidación de las rentas mínimas. En el papel subsidiario y complementario que las caracteriza, y en un contexto de cuantías bajas de las prestaciones de la Seguridad Social, o de la Renta Básica que pudiera sustituirla, las rentas mínimas, gestionadas hoy por las comunidades autónomas, seguirán siendo esenciales para acercar a la población a niveles mínimos de bienestar o, en su defecto, a la superación de la pobreza. Una cosa es que se trate de prestaciones residuales; otra que se trate de prestaciones sin un papel esencial para determinados colectivos de riesgo en nuestra sociedad.

Me parecen por tanto equivocadas las propuestas que hoy están sobre la mesa y que plantean la liquidación de estas iniciativas autonómicas, propuestas que definen a una parte dominante de la izquierda política y sindical en España (aunque con significativas excepciones).

Este sistema de rentas mínimas condicionadas a la insuficiencia de recursos y de base convivencial debería cumplir, cuando ello fuera necesario, al menos tres objetivos. En primer lugar, deben asegurar que los niveles de cobertura de las necesidades básicas están suficientemente garantizados, teniendo en cuenta la configuración interna de los hogares existentes. Este sistema debería igualmente atender a colectivos que quedaran al margen de las prestaciones generales, por ejemplo determinados grupos de población extranjera.

En segundo lugar, estos sistemas complementarios de garantía de ingresos deben tener en cuenta factores específicos que sitúan diferencialmente a las personas ante la posibilidad de hacer frente a sus necesidades básicas: problemáticas personales especiales, diferentes niveles de coste de vida, en particular en lo relativo al acceso a la vivienda o a la energía, etc. Mientras estas necesidades específicas no se atiendan de forma adecuada y suficiente por los sistemas generales de protección, las iniciativas autonómicas mantienen todo su sentido.

Finalmente, además de cubrir necesidades extraordinarias o excepcionales (ayudas de emergencia social), los programas autonómicos deben igualmente contribuir a facilitar el acceso a los bienes y equipamientos necesarios a largo plazo para mantener unas condiciones de vida adecuadas o asegurar condiciones de habitabilidad adecuadas.

En definitiva, junto al sistema de protección general, con su sistema de prestaciones individuales o de Renta Básica, es preciso un sistema complementario de garantía de recursos como el que desarrollan en la actualidad las comunidades autónomas, ajustado a las necesidades de las unidades de convivencia realmente existentes.

La experiencia histórica avala la necesidad de una actuación complementaria significativa desde las Rentas Mínimas autonómicas. En Euskadi, por ejemplo, la protección garantizada por la comunidad autónoma tiene mayor impacto en la lucha contra la pobreza que la acción del Estado, excluidas las pensiones.

Dos datos avalan esta última afirmación. Por un lado, entre la población en situación de pobreza en el País Vasco, un 38,3% de los ingresos totales de la población pobre proceden del sistema RGI/PCV/AES por apenas un 18,6% del sistema de pensiones, desempleo y otras prestaciones de la Administración General del Estado. Por otro lado, de los 6,85 puntos de caída en la tasa de pobreza severa por transferencias no relacionadas con las pensiones (de 11,71 a 4,86%), un 44,9% es atribuible al sistema RGI/PCV/AES por 37,2% al sistema de desempleo y demás transferencias de la Seguridad Social, y otro 17,9% a las transferencias de ONG como Cáritas y a las ayudas directas entre las familias.

No se trata sin embargo de considerar a las rentas mínimas como mecanismos alternativos a la Renta Básica, ni tampoco como instrumentos de paso en lo que sería un camino hacia la Renta Básica. Su lógica y sentido resultan diferentes y el desarrollo de ambas actuaciones debe ajustarse a esta lógica diferenciada.

Pasos en la dirección de la Renta Básica en España

Acciones parciales de Renta Básica o de ingreso de participación

Es importante insistir en la necesidad de introducir un modelo de prestaciones de garantía de ingresos que suponga un avance social efectivo en la distribución del producto social. Además de mantener el sistema de última red que representan las Rentas Mínimas, esto pasa por ampliar y mejorar el actual sistema de Seguridad Social, incluyendo medidas diseñadas desde una lógica funcional con los planteamientos de la Renta Básica.

En el caso español, resulta de hecho factible ampliar desde esa lógica los ámbitos de protección. Los principales colectivos en los que podrían plantearse propuestas de Renta Básica o de naturaleza similar serían, en mi opinión, los siguientes:

  1. La población menor, un grupo cuya protección esencial podría basarse en una modalidad de renta básica.
  2. La población desempleada menor de 35 años sin prestaciones, en la que podría concebirse una aproximación cercana al mecanismo de ingreso de participación propuesto en su momento por Atkinson. De esta forma, en este grupo, el acceso a una garantía de ingresos podría quedar ligado al desarrollo, libremente elegido, de acciones de búsqueda de empleo, formación o participación en actividades sociales.
  3. La población mayor de 35 años sin ingresos, con independencia de los motivos por los que se carece de un empleo o prestación alternativa.

Por los motivos ya considerados, las cuantías no podrían ser inicialmente suficientemente altas pero sí podrían concebirse, dentro de esos colectivos, como universales e individuales. Salvo en el caso de la población desempleada menor de 35 años, en las que la protección quedaría vinculada a un proyecto personal de participación social, formativo o laboral, se trataría también de prestaciones estrictamente incondicionales.

Estas actuaciones se integrarían en el sistema general de prestaciones de la Seguridad Social. En el resto de sus actuaciones, por ejemplo en lo relativo a las prestaciones no contributivas por jubilación e invalidez, sería necesario potenciar la dimensión individual e uniforme de la protección personal.

En un modelo en el que el acceso a la formación universitaria a precios accesibles a toda la población siga estando garantizado, no sería necesario plantear medidas complementarias de capital básico universal. Estas medidas sí deberían considerarse, no obstante, en países como Estados Unidos para garantizar la igualdad de oportunidades. Pero no deberían plantearse como acciones alternativas, sino más bien complementarias, a la protección general del sistema de seguridad social o de Renta Básica.

El modelo de gestión vía IRPF y las economías de escala ligadas a la convivencia

En especial en el caso de la población trabajadora, las medidas propuestas con anterioridad son compatibles con una mejora del nivel de ingresos personal a través de un sistema de impuesto negativo, tal y como plantean en España los defensores de la Renta Básica. En la perspectiva del modelo de Renta Básica neta a través del IRPF, uno de los elementos que podrían aumentar la viabilidad política de la propuesta, mejorando el sistema de cuantías pero limitando al mismo tiempo los costes, sería considerar las economías de escala asociada a las formas de convivencia.

Como es conocido, el acceso universal a la Renta Básica se plantea en su formulación clásica con carácter individual y de manera uniforme: la misma cuantía de Renta Básica debe pagarse a cada ciudadano o ciudadana. Este planteamiento de uniformidad no tiene en cuenta el impacto económico de la convivencia, con dos consecuencias negativas: se incrementa, por una parte, el coste potencial de introducción de la propuesta y se determinan, por otro, distintos grados de libertad real en situaciones de convivencia diferentes. La uniformidad de partida de la Renta Básica se traduce así en una realidad final de protección desigual.

Resulta así conveniente pensar en fórmulas que hagan compatible el principio del derecho individual e igual a una Renta Básica con la necesidad de que la cuantía percibida sea efectivamente igual para toda la población en su capacidad para garantizar la supervivencia o el bienestar. Esto es inviable si no se neutraliza el efecto de las economías de escala asociadas al marco de convivencia. Aunque pueden plantearse otras soluciones[vi], la que sigue resultando más operativa es introducir una Renta Básica de unidad de convivencia, complementaria a la Renta Básica individual, que recoja el nivel medio de gastos comunes a todos los hogares, con independencia de su tamaño.

Los límites a la intervención: la concepción y la extensión del principio de solidaridad y apoyo mutuo

En la defensa de esta política de garantía de ingresos y de igualdad de oportunidades entre la población, es preciso considerar el marco ideológico que haga factible que las políticas de solidaridad sean viables, pero también que delimite hasta dónde llega la voluntad de redistribución. Es preciso ser conscientes de que estas políticas de redistribución, incluida la Renta Básica, pueden tener objetivos diferentes: uno amplio, centrado en una distribución del producto social suficientemente justa entre los miembros de la sociedad (ámbito de la acción general de la Seguridad Social y/o de la Renta Básica); y uno más restringido, vinculado a los procesos que garantizan en última instancia unos ingresos mínimos a toda la población (en el que la actuación de las prestaciones generales señaladas se complementa con las Rentas Mínimas o Garantizadas).

En nuestras sociedades competitivas, sin embargo, lejos de retroceder, parecen haber aumentado las reticencias sociales a sostener prestaciones que no se fundamenten, en el caso de personas en edad activa, en una contribución de algún tipo. La crisis, lejos de haber legitimado las políticas de garantía de ingresos, las ha colocado en situación difícil, tanto en términos de sostenibilidad financiera como de legitimación social. Sólo será posible relanzarlas desde el impulso de los principios de solidaridad y apoyo mutuo dentro de la sociedad.

Lo que queda más allá de la Renta Básica: un peligro creciente de exclusión social

El proceso de desarrollo de las fuerzas productivas y de la tecnología, con la previsible intensificación que anuncia la nueva fase de automatización o robotización, no sólo plantea problemas crecientes de acceso a unos ingresos suficientes. Entre la población más desfavorecida, en particular la menos formada y cualificada, aumenta el riesgo de cristalización de núcleos amplios de desempleo de larga duración, potencialmente cronificados. Durante la crisis, ya se han observado significativos procesos sociales en esta dirección.

Por muy parcial que pueda aún llegar a ser el problema, en un escenario de acercamiento al fin del trabajo, el debate desborda el marco de las disfunciones que podría provocar, en el sistema de rentas, un desempleo elevado y estructural. La garantía de unos ingresos económicos suficientes no es el único problema asociado a la automatización, planteándose igualmente cuestiones que afectan a los procesos generales de inclusión dentro de la sociedad. La obsolescencia de determinados trabajos, o del trabajo como tal, afecta en realidad al propio sentido social de la existencia.

En la sociedad hipertecnologizada que se nos anuncia, la actividad orientada a la obtención de rentas seguirá siendo un elemento central de la vida humana para una parte de la población, en especial para la más adaptada a las nuevas tecnologías. Sus perspectivas de mejora del nivel de vida a través del aumento de la productividad contrastan, dados los límites a los que se enfrentan las políticas de redistribución, con el riesgo de exclusión estructural de la población situada al margen del sistema productivo.

En este escenario polarizado, las respuestas a dar a la insuficiencia de ingresos apenas representan una parte de un problema más amplio de inclusión social, una cuestión que no puede despacharse en términos del tiempo disponible creciente que vendrá de la mano del aumento de la productividad. Sin duda, existe vida más allá del trabajo orientado a la obtención de ingresos y rentas, tanto en términos de pura actividad como de disfrute de la existencia, una realidad que puede situar sobre nuevas bases los procesos de integración en la sociedad. Pero, mientras la participación social tenga una conexión con el trabajo o la actividad productiva, el desempleo será percibido por muchas personas como un grave problema social, fuente de exclusión de la sociedad.

No es éste el ámbito principal para desarrollar este debate (que constituye un punto central en el diseño del sistema de rentas mínimas en España) pero sí es importante señalar que el derecho a una participación efectiva y digna en la sociedad es un elemento clave que no queda resuelto con el acceso a una Renta Básica, menos aún si ésta, como es más que previsible, resulta de cuantía muy reducida.

Es evidente que los procesos de inclusión en la sociedad se vinculan a dimensiones de cohesión e integración que no pueden reducirse a las estrictamente ligadas al ingreso. No se trata, sin embargo, con ello de exigir compromisos de participación sino de ofrecer a la población vías para que esa participación sea posible.

NOTAS

[i]    Aunque algunos aspectos han acentuado esta problemática tras la crisis, el avance del trabajo a tiempo parcial por ejemplo, el problema de los bajos salarios no es en absoluto un problema nuevo en España. La existencia de un sector de bajos salarios, de importancia significativa, es un rasgo que define a la sociedad post-industrial.

[ii]    En una línea que le acerca a los actuales planteamientos de la RRB, el programa indica en relación al IMV y la renta mínima sindical que “estos objetivos deberían avanzar hacia una naturaleza estructural dentro del sistema fiscal, y tener posibilidades de progresar en el futuro hacia una Renta Básica”. Para ello se plantea “valorar la viabilidad de un sistema de Transferencias Fiscales”, el Impuesto Negativo, como mecanismo para consolidar “un objetivo de renta mínima para todos los ciudadanos”, planteado en términos individuales y vinculado al umbral de pobreza de cada momento. Este mínimo sería compatible con ingresos por trabajo, lo que permitiría no desincentivar la búsqueda activa de empleo.

[iii]   En el supuesto de aplicación de un 50% de la cuantía base a la población menor de 18 años.

[iv]   Por mencionar un referente claramente situado en el polo progresista del sistema de partidos, es llamativo en este punto el planteamiento que se formula en el programa de Pedro Sánchez sobre el Impuesto Negativo. Respecto al mínimo a garantizar, cuya cuantía no se señala, únicamente se plantea el compromiso de “ir aumentando su techo en el futuro, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y las necesidades sociales”.

[v]    Hay otros aspectos sobre los que sería necesario reflexionar pero en los que no insistiré en esta presentación. El primero tiene que ver con la conveniencia de introducir algún mecanismo de bonificación a la parte de la población que participa en la actividad económica (tanto en su dimensión de producción de bienes y servicios como de reproducción del capital social y económico en el que se fundamenta la generación de riqueza dentro de la sociedad).

El segundo aspecto tiene que ver con la gestión fiscal de las prestaciones, un mecanismo que tiende en ocasiones a convertirse en un objetivo en sí mismo. Debe señalarse, en este punto, que el marco fiscal se adapta bien a ajustes anuales, como los que se vinculan a un modelo de impuesto negativo, sobre todo cuando se aplica a situaciones estables de ingresos, ya sea de tipo laboral o por pensiones.

No ocurre lo mismo, sin embargo, en circunstancias en las que existen variaciones frecuentes en el nivel de rentas de las personas o en las que es preciso una atención no sólo económica a la población sino también social o laboral. En estos casos, la gestión puede toparse con la realidad de la dimensión esencialmente recaudatoria del sistema fiscal, no debiéndose por ello descartar formas de gestión más tradicional, a través de la seguridad social, los servicios de empleo o cualquier otro ámbito administrativo que resulte adecuado para gestionar las prestaciones individuales básicas del sistema o una Renta Básica. En lo relativo a las personas en edad activa que requieren realizar gestiones habituales relacionadas con el acceso a la ocupación, los servicios de empleo parecen constituir el marco más razonable para la gestión de este tipo de prestaciones.

[vi]   La solución planteada a este problema por Rafael Pinilla ha sido la de plantear un complemento en el caso de hogares unipersonales.

GARANTÍA DE INGRESOS Y RENTA BÁSICA. Versión resumida. Luis Sanzo

Se presenta a continuación un resumen de la intervención realizada el 26 de mayo en el Seminario sobre Tecnología, Empleo y Renta Básica, en dos versiones (resumida y completa)

RESUMEN DE LA INTERVENCIÓN

Desde mucho antes del estallido de la crisis financiera, el modelo de Seguridad Social en España ha evidenciado tres tipos de carencias: en primer lugar, la completa desatención de algunos colectivos en situación de necesidad, en particular entre la población desempleada; en segundo lugar, la insuficiente protección derivada de las bajas cuantías de las prestaciones (particularmente llamativa en zonas de fuerte concentración urbana, con un coste de la vida superior a la media); y, finalmente, la falta de protección a la población trabajadora con bajos salarios.

El fracaso de la política de garantía de ingresos de la Administración General del Estado durante la crisis está en el origen de la reflexión actual sobre la reforma del sistema de Seguridad Social. Entre las distintas propuestas formuladas, las que han conseguido situarse en el debate parlamentario son las que plantean mejorar la protección al desempleo de larga duración (Prestación de Ingresos Mínimos, de UGT y CCOO y en cierta medida, a través de ella, el Ingreso Mínimo Vital del PSOE) aunque también debe mencionarse la Renta Garantizada de Podemos. En lo relativo a los bajos ingresos, Ciudadanos ha puesto sobre la mesa la idea del complemento salarial.

El debate empieza sin embargo a desbordar el estrecho marco de la coyuntura ligada a la crisis para considerar los procesos más amplios ligados a la globalización y al avance de la tecnología. En un escenario de fin del trabajo para todos/as, como consecuencia de la robotización, la Renta Básica, universal, individual e incondicional se perfila como una posible solución a contemplar. Recogida por Podemos en su propuesta europea, el programa presentado por el nuevo Secretario General del PSOE, Pedro Sánchez, también considera inevitable “valorar la pertinencia de fórmulas viables relacionadas con una Renta Básica Universal”.

Las perspectivas que abre el debate señalado se ven con optimismo desde muchos sectores. Mi posición es más matizada. No se trata de negar que la posible introducción de la Prestación de Ingresos Mínimos de UGT y CCOO, en una versión adaptada o no al Ingreso Mínimo Vital del PSOE, pueda suponer una mejora significativa en la política de garantía de ingresos en España. Pero algunas de las limitaciones asociadas a esta propuesta seguirán condicionando la eficacia de la protección general del Estado. En particular, es poco probable que las cuantías de la nueva prestación, de aprobarse, sean suficientes para reducir de forma definitiva el impacto de la pobreza.

En caso de ser posible avanzar en una línea de introducción de la Renta Básica, su coste potencial también limitaría los niveles susceptibles de ser garantizados por esta vía. Es la conclusión lógica a la que se llega si se considera el gasto adicional que plantean los principales partidos y sindicatos para mejorar el sistema de garantía de ingresos: entre 7.500 y 15.000 millones de euros. Con esta última cantidad, en una aproximación estricta al modelo, con una transferencia estatal susceptible de sumarse a cualquier otro tipo de ingreso, la cuantía mensual de la Renta Básica sería de 29,49€ para la población adulta y de 14,74€ para la población menor (en el supuesto de aplicación de un 50% de la cuantía base a la población menor de 18 años). Si el presupuesto disponible se ampliara a 75.000 millones (un 6,73% del PIB), las cuantías podrían ampliarse a 147,44 y 73,72€ mensuales, respectivamente. En el caso de una pareja con dos hijos/as, y en ausencia de cualquier otro ingreso, se estaría hablando de 442 euros mensuales, de apenas 147 en el caso de una persona viviendo sola. Como es sabido, los sistemas de rentas mínimas autonómicas garantizan bastante mayor protección a los grupos necesitados.

De esta forma, sea cual sea el resultado del debate en curso, el escenario al que nos enfrentaremos en los próximos años vendrá marcado por un contexto de bajas cuantías en algunas prestaciones del sistema general de garantía de ingresos.

La existencia de recursos limitados es una de las razones por las que la mayor parte de los defensores de la Renta Básica en España aborda la cuestión en términos netos, ligando la cuantía final de la prestación al nivel de ingresos. El mecanismo planteado es el impuesto negativo, descontando en el IRPF parte de la renta disponible para garantizar, en términos efectivos, los umbrales de protección a alcanzar. En los últimos quince años, la investigación sobre la Renta Básica se ha orientado a mejorar este modelo de aproximación neta a través del IRPF.

En la forma en que se desarrollan los principios susceptibles de hacer viable un modelo de protección social basado en este tipo de Renta Básica neta, hay algunos aspectos en los que me mantengo alejado de los planteamientos hoy dominantes. El primero de ellos tiene que ver con el tratamiento de las prestaciones generales de la Seguridad Social y del sistema de desempleo. Cada vez son más numerosas las propuestas que implican la eliminación de las prestaciones de la Seguridad Social, en todo caso con la excepción parcial de la protección contributiva. En el contexto anglosajón, la voluntad de liquidar la Seguridad Social en su conjunto es una de las razones explícitas de la apuesta por la Renta Básica por parte de algunos sectores conservadores.

La construcción del actual sistema de protección ha supuesto un gran esfuerzo y no debería ser desmontado sino completado, teniendo en cuenta la perspectiva de universalización propuesta por la Renta Básica para ofrecer una protección económica individual e incondicional a todas las personas. Se trata de una vía más apropiada para prevenir el proyecto destructor que supondría sustituir por completo el sistema de Seguridad Social por una Renta Básica única y de cuantía insuficiente. Las acciones de universalización de la Renta Básica deberían complementar la Seguridad Social existente, no sustituirla. Es importante recordar en este punto, además, que el sistema de prestaciones no puede reducirse a única modalidad de intervención. Es preciso considerar necesidades específicas, como las derivadas de la dependencia o del apoyo al acceso a la vivienda.

En una línea de ampliación y mejora del actual sistema de Seguridad Social, los principales colectivos en los que podrían plantearse propuestas de Renta Básica, o de naturaleza similar, serían los siguientes:

  1. La población menor de 18 años.
  2. La población desempleada menor de 35 años sin prestaciones, en la que podría concebirse una aproximación cercana al mecanismo de ingreso de participación propuesto por Atkinson (con acciones, de libre elección por las personas afectadas, ligadas a acciones de búsqueda de empleo, formación o participación en actividades sociales).
  3. La población mayor de 35 años sin ingresos, con independencia de los motivos por los que se carece de un empleo o prestación alternativa.

En especial en el caso de la población trabajadora, las medidas propuestas con anterioridad son compatibles con una mejora del nivel de ingresos personal a través de un sistema de impuesto negativo ligado a la gestión del IRPF, tal y como plantean en España los defensores de la Renta Básica. Una medida que podría contribuir a incrementar la viabilidad política de la propuesta, mejorando el sistema de cuantías y limitando al mismo tiempo los costes, sería optimizar el efecto de las economías de escala asociadas a las formas de convivencia. Aunque pueden plantearse otras soluciones, la más operativa es considerar una Renta Básica de unidad de convivencia, complementaria a una Renta Básica individual de cuantía inicialmente pequeña, que recoja el nivel medio de gastos comunes a todos los hogares, con independencia de su tamaño.

Un segundo aspecto a considerar es la tendencia de los defensores de la Renta Básica a contraponer su propuesta con la de las Rentas Mínimas y Rentas Garantizadas. Es una contraposición que carece de sentido puesto que se trata de modelos diferentes de política social, que resultan además potencialmente complementarios. De esta forma, en el contexto de cuantías bajas de las prestaciones de la Seguridad Social, o de la Renta Básica que pudiera sustituirla, las rentas mínimas seguirán siendo esenciales para acercar a la población a niveles mínimos de bienestar y de superación de la pobreza. No se trata sin embargo de considerar a las rentas mínimas como mecanismos alternativos a la Renta Básica. Su lógica y sentido resultan diferentes y el desarrollo de ambas actuaciones debe ajustarse a esta lógica diferenciada.

Conviene destacar, finalmente, que el proceso de desarrollo de las fuerzas productivas, con la previsible intensificación que anuncia la nueva fase de automatización, plantea serios problemas de integración social. En la sociedad hipertecnologizada que se nos anuncia, la actividad orientada a la obtención de rentas seguirá siendo un elemento central de la vida humana para una parte de la población, en especial para la más adaptada a las nuevas tecnologías. Pero sus perspectivas de mejora del nivel de vida a través del aumento de la productividad contrastan con el riesgo de exclusión de la población situada, de forma estructural, al margen del sistema productivo.

Este riesgo de polarización social plantea problemas de inclusión que van más allá de la insuficiencia de ingresos. El derecho a una participación efectiva y digna en la sociedad es un elemento clave que no queda resuelto con el acceso a una Renta Básica, o a cualquier otra prestación de garantía de ingresos, menos aún si las prestaciones son de cuantía insuficientes. No se trata, sin embargo, con ello de exigir compromisos de participación, social o laboral, sino de ofrecer a la población vías para que esa participación sea posible.

Sobre la Renta Básica y la RGI

Luis Sanzo

Siguiendo con su incansable tarea de promoción de la Renta Básica, Jordi Arcarons, Daniel Raventós y Lluís Torrens presentaron el pasado día 29 de enero un documento denominado ¿Necesita la Comunidad Autónoma Vasca una Renta Básica Universal? Sí, por supuesto. Y más allá. El objetivo central de ese documento es ofrecer, en un tono no siempre amable, una respuesta al artículo crítico, publicado en el Blog del SIIS, ¿Necesita Euskadi una Renta Básica Universal?

En su análisis, el equipo de Arcarons aborda una simulación económica del posible coste de una Renta Básica para la Comunidad Autónoma de Euskadi (CAE) a partir, entre otras fuentes, de una aproximación propia a los datos de la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales (EPDS). Se trata de una encuesta desarrollada en Euskadi, como estadística oficial, desde 1996. En 1986, se realizó una aproximación similar que sirvió como detonante del proceso que dio lugar a la introducción de un sistema de Rentas Mínimas en esta comunidad autónoma.

No es mi intención, en este documento, entrar al fondo de la cuestión planteada en el texto del grupo de Arcarons, ni respecto a su modelo de Renta Básica ni sobre aspectos específicos de la polémica planteada. Mi principal preocupación es, a partir de la EPDS 2014, analizar las implicaciones económicas para Euskadi del objetivo de protección que se plantea en la propuesta del grupo de Arcarons. En este contexto, abordaré igualmente los resultados comparados de la protección propuesta por los autores y la ofrecida en la práctica por la RGI en vigor en Euskadi en 2014.

Sobre la garantía de ingresos en Euskadi: referentes económicos para distintas alternativas

El objetivo de protección que plantea el grupo de Arcarons, al menos así se considerará a partir de aquí, es garantizar una renta neta de 7.902 euros anuales a personas mayores de 18 años (658,50 euros mensuales) y de 1.580,50 euros anuales a los menores de 18 años (131,71 euros mensuales).

Teniendo en cuenta que la EPDS trabaja con ingresos netos después de impuestos, para simplificar se analiza la cuestión en términos de contraste entre el objetivo de protección establecido y los ingresos netos disponibles por cada persona. De ellos únicamente se descuentan los recursos procedentes de prestaciones asistenciales de la propia CAE, además de las transferencias que se producen entre la propia sociedad. No es una aproximación, por tanto, al modelo estricto del grupo de Arcarons sino a las implicaciones –a partir de la EPDS 2014- de su propuesta de cuantías garantizadas, abordadas en términos netos, descontando los ingresos disponibles.

Como puede comprobarse en la tabla 1, de sustituirse por completo el sistema de prestaciones actuales del Estado en la CAE, el coste de llegar a la protección neta propuesta se situaría en 3.819,7 millones de euros, un 5,68% del PIB de la CAE en 2014. Si se descuenta el gasto en el actual sistema de prestaciones de Euskadi, el coste sería de un 5,12% del PIB. La diferencia de 0,56 puntos del PIB es inferior al 0,87% que representan las prestaciones del sistema vasco (RGI/PCV/AES, más todas las demás prestaciones CAE no relacionadas directamente con el sistema de garantía de ingresos). La razón es que parte de ellas llegan a personas con ingresos superiores a las cuantías garantizadas que se contemplan en la propuesta del grupo de Arcarons.

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Es importante destacar que las implicaciones económicas de una aproximación neta de este tipo son importantes y alejan al modelo de lo que implicaría una Renta Básica en sentido estricto, por así decirlo de una Renta Básica bruta (es decir, facilitando las cuantías garantizadas como recursos a acumular a los ingresos actuales). Esta aproximación, que ningún analista plantea seriamente en términos prácticos en España, tendría un coste equivalente al 22% del PIB de la CAE. Al mismo tiempo, es preciso tener claro lo que esto significa: una aproximación neta como la propuesta, si se aplica a un modelo de Renta Básica, por mucho que formalmente pueda llegar a respetar el principio de incondicionalidad, introduce un contraste entre garantía y recursos. Por debajo de ciertos niveles de recursos, la protección se garantiza en su integridad; por encima, se descuenta de facto vía imposición fiscal, pudiendo la aportación de Renta Básica llegar a ser nula.

La financiación del coste suplementario respecto a la protección actual, un 5,12% del PIB, podría proceder de fuentes distintas a los ingresos por rentas de la población, ya sea vía mayor carga fiscal sobre el capital de las empresas, ingresos de explotación del Estado de ciertos bienes o servicios propios, incremento de los impuestos indirectos, etc. En ausencia de esta vía, no obstante, una línea de reducción del coste pasaría por el aumento de los impuestos directos, sobre la renta de la población.

En este punto conviene resaltar que un 54,9% del coste suplementario de la protección analizada (2,81% del PIB) se vincularía a la protección de colectivos en situación de bienestar, completo o casi competo. Por esa razón, en este caso un incremento impositivo sería factible para abordar la financiación, aunque en la práctica esto se tradujera en una Renta Básica más baja que la garantizada al resto de la población o, incluso, ausencia de aportación alguna. Como ya se ha señalado, en general, las propuestas de Renta Básica formuladas en España han asumido esta aproximación que, en la práctica, viene asociada a un incremento en la imposición fiscal directa a ciertos colectivos de población.

En esta línea de aproximación, una alternativa para limitar el coste sería centrar la protección efectiva en la población menor en su conjunto, y en la adulta no perteneciente a hogares en situación de bienestar, completo o casi completo. En 2014, este grupo de protección preferente suponía un 41,5% de la población de la CAE. Se trata de una propuesta en la que casi toda la población ganaría, salvo la situada en posición de bienestar y sin menores en el hogar, pero que sin embargo centraría la mejora de la protección en el grupo más afectado por la pobreza y la precariedad.

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Como puede verse en la tabla 2, el coste suplementario se reduciría de forma sustancial pero seguiría siendo importante, llegando al 2,64% del PIB. El coste sería de 2,37% en Gipuzkoa, 2,45% en Álava y 2,88% en Bizkaia.

En este punto, un aspecto esencial, al menos si la financiación suplementaria corre a cargo de las rentas de los hogares que no se benefician en términos netos del nuevo sistema, es analizar las implicaciones que tendría el coste suplementario de 1.774,9 millones anuales de euros que supone el 2,64% del PIB mencionado. Supondría una reducción media de un 8,39% en los ingresos medios netos totales, por todos los conceptos, de los hogares en situación de bienestar, completo o casi completo, en Euskadi. Las implicaciones económicas de la financiación del modelo serían por tanto significativas para estos hogares.

Llama la atención, en cualquier caso, que la contribución del modelo a los grupos más necesitados no sería cualitativamente dominante, incluso en la aproximación ajustada recogida en la tabla 2. Aunque un 87,4% del gasto suplementario se dirigiría a grupos con algún riesgo respecto al acceso al bienestar, sólo un 36,4% de la protección se dirigiría a grupos en situación de ausencia de bienestar. En los colectivos en situación de pobreza real, supondría una aportación complementaria equivalente a un 0,53% del PIB. Se trata apenas un 20,2% del coste total de la propuesta de mejora de la protección (aunque sin duda con una aportación añadida muy significativa para ese grupo de población).

En cualquier caso, existe otra posible línea de intervención, más coherente con el modelo actual de RGI. Ésta supondría complementar las prestaciones hasta asegurar ingresos que lleguen a los umbrales de pobreza y ausencia de bienestar que se obtienen de la EPDS (en la dimensión de mantenimiento o ingresos). En el difícil acercamiento a estos umbrales encuentran origen, de hecho, los distintos problemas de pobreza y precariedad que afectan a la sociedad.

En la línea de complementación clásica de ingresos así planteada por la RGI, el objetivo de acercamiento al umbral de pobreza se situaría en 256,2 millones de euros, con un incremento del gasto del 0,38% del PIB. El coste de acercamiento a la línea de bienestar sería bastante mayor: 1.013,6 millones de gasto suplementario, equivalentes al 1,51% del PIB. Las implicaciones económicas serían, a pesar de ello, inferiores al modelo de cuantías propuesto por Arcarons, Raventós y Torrens.

Un proyecto de acercamiento efectivo contra la pobreza podría así moverse en unos márgenes muy variables, desde el mínimo de 0,38% de gasto suplementario que permitiría situar a toda la población al menos en el umbral de ingresos que previene la pobreza al 5,12% que haría factible una protección cercana a la opción máxima en el planteamiento de Arcarons, Raventós y Torrens.

En una perspectiva a medio plazo, podría pensarse en una vía intermedia en el que un buen sistema general de rentas mínimas se combinara con una Renta Básica para menores. En el caso vasco, este proyecto vendría a tener un coste cercano a un 1,1% suplementario al que supone en la actualidad el mantenimiento del sistema vasco de prestaciones.  De contar con apoyo político, está línea podría llegar a ser viable como proyecto a largo plazo, en una sociedad que se enfrenta sin embargo al enorme reto que supone el envejecimiento (Conde-Ruiz estima en alrededor de 6,7 puntos del PIB el desfase entre ingresos y gastos que irá consolidándose en el horizonte de 2050 en la financiación del sistema de pensiones en España).

El correcto desarrollo de esta propuesta requeriría, en cualquier caso, analizar los posibles ajustes a introducir en el sistema de cuantías o en el modelo de bonificación al empleo de la RGI. En tal punto sería preciso analizar en particular la conveniencia o no de una gestión por la vía fiscal que, en parte, dependerá del objetivo u objetivos a alcanzar a través del sistema de bonificación (prevención de desincentivos al empleo, apoyo a la población trabajadora con bajos salarios y/o mejora general del bienestar de las categorías medio-bajas de la población). En este sentido, no sería descartable una aproximación mixta desde el sistema fiscal y Lanbide.

El papel actual del sistema de prestaciones asistenciales de Euskadi

Un aspecto complementario de interés es considerar el impacto comparado de las cuantías propuestas por el equipo de Arcarons y las del sistema de prestaciones de Euskadi, tomando como referencia a la población con acceso a la RGI en la EPDS 2014. En particular, se trata de comprobar si toda la población con acceso al actual sistema de protección en Euskadi se beneficiaría de la alternativa planteada.

Los resultados muestran algunos aspectos relevantes.

En primer lugar, el conjunto del sistema asistencial vasco destinó 491,3 millones de euros a la población beneficiaria de la RGI en 2014. Este gasto equivale a un 85,2% del coste que tendría la aplicación a ese grupo del modelo de ingresos garantizados propuesto por el equipo de Arcarons, estimado en 576,8 millones. La diferencia es de 85,5 millones, un 0,13% del PIB. Esta diferencia no supone sino un 2,5% del incremento total de gasto que supondría la implantación de la protección alternativa analizada, 4,8% si se el incremento se limitara a la protección a menores y a colectivos no situados en posiciones de bienestar.

Aunque la protección propuesta supone mayor nivel de gasto en el colectivo beneficiario de la RGI, llama la atención que, en las 64.286 unidades estimadas en la EPDS como beneficiarias de esta prestación en 2014, un 49,7% de ellas dispondrían de menos recursos con la protección alternativa propuesta que con el actual sistema de prestaciones de la CAE. Con un 75,6%, esta proporción es máxima en las personas que no constituyen grupo familiar, en general personas solas, pero también es mayoritaria en las familias monoparentales (52,4%). En cambio, un 93,5% del resto de tipos familiares, en general núcleos basados en una pareja, con o sin hijos/as, se beneficiarían del modelo de protección alternativo. La razón es la falta de introducción de mecanismos de economía de escala en el modelo Arcarons-Raventós-Torrens y el efecto de los topes de cuantía de la RGI para familias de cuatro o más miembros.

La mayor protección comparada en hogares de mayor tamaño explica por otra parte que, en términos personales, y no de unidades beneficiarias, el peso de la población mejor atendida a través de la RGI se reduzca al 35% del total. El porcentaje de personas que perderían recursos en ausencia del sistema de prestaciones vasco, con las cuantías propuestas por el equipo de Arcarons, resulta sin embargo sustancial. La mayoría de las personas solas y en familias monoparentales seguirían estando mejor con el modelo RGI actual.

Se trata de una realidad que se vincula en buena medida a factores como el subsidio complementario para familias monoparentales y, de forma particular, con la existencia de la PCV. Los propios autores del artículo son conscientes de que la prestación complementaria de vivienda supone un plus cuya retirada situaría en condiciones más precarias a una parte de la población. De ahí que lleguen a considerar la posibilidad de no retirarla.

En la tabla 3 se compara el gasto en el sistema vasco de prestaciones en relación con la protección que introduciría el modelo alternativo. En los grupos no familiares, personas solas en lo fundamental, el sistema vasco destina un 27,6% más que el modelo alternativo de cuantías. Por término medio, esta aportación supera en un 9,2% el umbral de pobreza medio, quedando el modelo alternativo un 5,8% por debajo.

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En las familias monoparentales, el gasto es muy similar, con una diferencia de apenas un 6,5% en perjuicio del actual sistema vasco. En ambos casos se supera el umbral medio de pobreza, un 15,2% en el caso del sistema vasco y en un 19,6% en el modelo alternativo.

La principal diferencia se vincula a las parejas y otros grupos familiares, con un 42% menos de gasto en el sistema vasco que en el modelo alternativo de cuantías. Sin embargo, el gasto medio en prestaciones de la CAE sigue superando, en un 1,7%, el umbral medio de pobreza.

Es cierto que, en el modelo de prestaciones de la CAE, la protección se ve condicionada por factores tales como la limitación de la PCV a una acción de protección al alquiler o por los topes de cuantía establecidos, topes que limitan la protección a las familias de mayor tamaño. Esto hace que algunos colectivos tengan un nivel de protección algo menor y que algunos no consigan superar la pobreza. Sin embargo, entre los grupos en situación de pobreza real y beneficiarios de la RGI (un grupo importante pero minoritario dentro de la población beneficiaria), el sistema de prestaciones reduce de forma muy sustancial la distancia al umbral de pobreza de ingresos: del 80,6% sin el sistema de prestaciones de la CAE al 15,6% con ellas.

A lo anterior debe por supuesto sumarse el hecho de que ciertos sectores no accedan a la RGI, elemento central de la protección en la CAE. Sin embargo, no debe olvidarse que esto se debe en parte a la aplicación de límites de empadronamiento (que Arcarons y su grupo podrían llegar a contemplar) y a la disposición de recursos patrimoniales comparativamente elevados. Se trata de una cuestión que habitualmente no se plantea en los sistemas de renta básica al uso pero que resulta relevante en un debate sobre estas cuestiones.

Algunas ideas finales

La comparación de la protección propuesta por el equipo de Arcarons y la que en 2014 garantizaba la RGI es reveladora de algunas de las razones por las que muchos especialistas defienden en Euskadi el sistema de garantía de ingresos hoy existente en esta comunidad.

Se trata, en este sentido, de un sistema que saca de la pobreza a una parte importante de la población en situación de riesgo, que reduce de forma sustancial la distancia al umbral de pobreza de ingresos en aquellos casos en los que no lo consigue por completo y que protege mejor que la alternativa planteada a ciertos colectivos de población, en especial personas solas pero también una mayoría de familias monoparentales. La completa prevención del riesgo de pobreza de ingresos, mejorando el modelo de prestaciones centrado en torno a la RGI, tendría un coste no excesivo, de alrededor del 0,4% del PIB vasco. Como se ha señalado, unido a un mecanismo de Renta Básica que se extendiera al conjunto de la población menor, ampliando el bienestar de grupos no pobres, el coste suplementario podría situarse cerca de un 1% del PIB. Una perspectiva abordable, por tanto.

Más allá de las razonables críticas al sistema de prestaciones de Euskadi, está acreditado que se trata del modelo de rentas mínimas más protector en el Sur de Europa, el único que ha sido compatible en España con tasas de desempleo sustancialmente inferiores a las observadas en crisis anteriores y el que ha permitido al País Vasco quedar muy lejos, en indicadores de pobreza y precariedad, de otras comunidades autónomas durante la llamada Gran Recesión. Son motivos más que suficientes para defender este sistema.

Es difícil compartir, por tanto, las críticas sistemáticas y continuadas a programas como el que representa el conjunto de prestaciones de garantía de ingresos existentes en Euskadi. No se trata de negar la posibilidad de mejora, ni siquiera la posibilidad de que otras alternativas puedan llegar a ofrecer una solución más efectiva y racional en la lucha contra la pobreza. Pero sí es preciso afirmar que no nos enfrentamos, al hablar de la RGI y de las prestaciones asociadas, con el programa irrelevante que en ocasiones se pretende señalar. Como ha podido comprobarse, en lo relativo a la población más pobre, ofrece incluso en muchos casos una atención más adecuada que la que se propone en modelos teóricos alternativos como el defendido por Arcarons, Raventós y Torrens.

Puede comprenderse que esto no se comparta desde lugares en los que, como en Cataluña, no existe una referencia comparable al sistema RGI/PCV/AES que merezca un mínimo apoyo. Pero lo que no parece muy comprensible es que la defensa de posiciones alternativas requiera la sistemática descalificación de un sistema de garantía de ingresos que tanto esfuerzo ha supuesto diseñar, implantar, desarrollar y mantener en otro tipo de sociedad. Consiguiendo además resultados que nadie debería menospreciar.

Prestaciones de desempleo y garantía de ingresos: la ILP UGT-CCOO

Luis Sanzo González

En la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso, los sindicatos UGT y CCOO presentaron el pasado 19 de enero la iniciativa legislativa popular (ILP) que pretende introducir una nueva prestación en el ámbito no contributivo de la Seguridad Social, la denominada Prestación de Ingresos Mínimos.

En la iniciativa sindical, esta prestación se perfila en gran medida como una última red de garantía de ingresos. Definida en este sentido, la propuesta plantea una serie de problemas que se analizan, de forma resumida, en un artículo publicado en la web llei d’engel.

El artículo puede leerse en castellano aquí y en catalán aquí.

Un análisis más detallado, pero menos orientado a una propuesta concreta de modificación, puede encontrarse en la web larentabasicaquepodemos, en concreto en la siguiente página.

En el documento publicado por llei d’engel se propone, y fundamenta, una actuación muy concreta que se formula de la siguiente manera:

Para poder avanzar en un camino de consolidación de un sistema integral de protección a toda la población, es preciso asegurar la compatibilidad total entre la nueva prestación por desempleo propuesta y el sistema de rentas mínimas autonómicas. Este objetivo podría conseguirse con una muy sencilla reformulación de la propuesta de UGT y CCOO: que las cuantías concedidas en concepto de rentas mínimas, y de prestaciones autonómicas similares, no se consideren rentas o ingresos computables a efectos del acceso a la prestación propuesta por los sindicatos.

En la iniciativa sindical se señala que, de cara al cómputo de ingresos que da acceso a la prestación de ingresos mínimos no se considerarán rentas o ingresos computables ”las prestaciones familiares en su modalidad no contributiva, las pensiones alimenticias, las prestaciones derivadas de la atención a personas en situación de dependencia, las ayudas o prestaciones a favor de la infancia, las subvenciones, ayudas o becas destinadas a compensar gastos realizados ni las ayudas económicas o de otra naturaleza de emergencia social”. Sería verdaderamente incomprensible que no se incluyeran en esta lista las rentas mínimas autonómicas.

El sistema de Rentas Mínimas en España, ¿un verdadero fracaso? Luis Sanzo

En el XII Congreso Español de Sociología, dentro de las sesiones dedicadas las sociedades del Sur de Europa, Marcello Natili presentó el pasado 2 de julio una interesante comunicación sobre la evolución de los sistemas de rentas mínimas en esos países. En ese documento Natili sostiene dos ideas relevantes para el estudio de las políticas de garantía de ingresos.

La primera idea es que, a pesar de las notables diferencias entre comunidades, las rentas mínimas autonómicas «se han consolidado gradualmente hasta el punto de que constituyen una establecida red de seguridad de último recurso para la población española pobre» que «ha mejorado su capacidad de protección». Esta consolidación contrasta con los fuertes recortes observados en los países del sur de Europa y, dentro de España, en otras áreas de la política social.

La segunda idea relevante de Natili es que, quizás por haber ofrecido un marco de intervención alternativo a las fuerzas opuestas a los recortes y favorables a la lucha contra la pobreza, «el descoordinado y fragmentado sistema de ingreso mínimo regional español (sobre todo en una perspectiva comparada en el sur de Europa) podría no parecer tan malo después de todo». Durante su intervención en el seminario sobre las regiones del sur europeo, Natili manifestó expresamente que los grupos desfavorecidos en países como Grecia o Italia habían sufrido más intensamente la crisis que en España.

De cara a contrastar la primera tesis de Natili, en la tabla 1 se aportan los datos comparados sobre la evolución del gasto por habitante en Rentas Mínimas y AES en España y Portugal.

tabla1

Los datos revelan que, en efecto, el gasto por habitante en garantía de ingresos aumenta sin excepciones en las distintas comunidades autónomas españolas entre 2007 y 2014. El incremento del gasto per cápita es del 122,3 por ciento para el conjunto de España y supera en general niveles del 50 por ciento por territorios, con una única excepción, la de la comunidad de Madrid. En este caso, el incremento se limita al 7,4 por ciento, reflejando una cierta estabilización del gasto considerado.

La evolución contrasta, en todo caso, con la caída del 19,9 por ciento observada entre 2007 y 2014 en Portugal y la inexistencia de actuaciones en este campo en Grecia y, en gran medida, en  Italia. En este último país, ninguna región es capaz de ejercer el papel de tracción que comunidades como el País Vasco, Navarra o Asturias fueron capaces de asumir a finales de los años 80 y primeros de los 90.

El gráfico 1 muestra, por su parte, el impacto diferencial de la política de garantía de ingresos en las comunidades autónomas españolas, comparando algunos indicadores de carencias asociadas a la pobreza en España con los resultados correspondientes al resto de países del Sur de Europa.

 

Gráfico 1

cuadro

Los datos confirman la relevancia de las políticas de garantía de ingresos para prevenir problemas graves relacionados con la pobreza, en particular los problemas de alimentación. Tanto en España como en Portugal, la existencia de sistemas de garantía de ingresos sitúa la proporción de personas con problemas para garantizar una comida proteínica entre un 3,1 y un 3,3 por ciento en el periodo final de la crisis, entre 2012 y 2014. Esta proporción es más de cuatro veces superior en los países sin un mínimo desarrollo y extensión de las rentas mínimas: 13,7 por ciento en Portugal y 14,5 por ciento en Italia.

En cuanto a la capacidad para hacer frente a gastos imprevistos, el indicador más asociado a la seguridad económica a medio y largo plazo, el mayor deterioro durante la crisis corresponde a Grecia y Portugal. La caída de un 30,8 por ciento en el gasto total en rentas mínimas se traduce en este último país en un aumento de 22,2 puntos entre la media de 2005-2007 y la de 2012-2014 por casi 14 en Grecia, 11,1 en Italia y 9,7 en España.

En España, la vinculación entre nivel de gasto en rentas mínimas y la dinámica del indicador de seguridad económica a medio y largo plazo es más que evidente. Frente a la estabilidad en el indicador en el País Vasco, la comunidad con mayor gasto por habitante en rentas mínimas en el sur de Europa, el deterioro se sitúa en niveles cercanos a los de Italia y Grecia en regiones como Andalucía, Canarias, Murcia y la Comunidad Valenciana, algunas de las que menos gastan en estas políticas.

En el contexto de los países del sur, por tanto, las políticas de rentas mínimas han tenido un impacto superior al habitualmente señalado. Por un lado, han situado a España en unos niveles comparativamente bajos de problemas de alimentación, como sucede igualmente en Portugal, muy lejos del nivel de deterioro observado en Italia y Grecia. Por otro, en las comunidades autónomas con mayor compromiso con estas políticas, la estabilidad o deterioro moderado de los indicadores relacionados con la seguridad económica a medio y largo plazo revela una dinámica matizada de empobrecimiento que se aleja de los fuertes incrementos observados en Italia, Grecia, Portugal y algunas de las comunidades autónomas españolas con menor desarrollo de las rentas mínimas.

De manera acertada, el trabajo de Natili apela a reflexionar acerca de la negativa valoración de las rentas mínimas autonómicas que resulta dominante en España. Los datos revelan más efectos positivos de los que suele admitirse habitualmente.

La pobreza en España vista a través de la ECV 2015. Primeras impresiones

por Luis Sanzo

Además del apoyo europeo a los bancos de alimentos y la recuperación económica, la solidaridad social y familiar ha limitado en España el impacto de los problemas de inseguridad alimentaria. Entre 2014 y 2015 se reduce de 3,3 a 2,6% la proporción de personas que no disponen cada dos días de una comida con carne, pollo, pescado (o su equivalente vegetariano). Aunque la proporción es superior al 2,2% de 2008, el 2,6% de 2014 se aleja de forma sustancial del 7,4% medio de la zona euro (6,5% en el Reino Unido y 7,3% en Francia).

El indicador disponible en Europa para medir esta decisiva dimensión de la pobreza no resulta adecuado, y queda además sujeto a pautas culturales de consumo (el 11,9% de Italia lo pone de manifiesto). Pero resulta evidente que la pobreza no se manifiesta de forma principal en España en la dimensión alimentaria, mostrando además la realidad de 2015 una evidente mejora. Aun así, es importante señalar que en hogares con presencia de menores dependientes, un 3,1% de las personas que residen en ellos tienen en 2015 problemas en esta dimensión. La proporción llega al 4,9% entre las personas solas de 30 a 64 años. No se puede por tanto descuidar esta dimensión del problema.

En cualquier caso, en su estrategia contra la pobreza, la tendencia de la población española se ha centrado en priorizar la cobertura de la alimentación, aún a costa de enfrentarse a mayores dificultades para hacer frente a otras necesidades básicas como, por ejemplo, un acceso adecuado a la energía.

El porcentaje de personas en hogares que no pueden mantener una temperatura adecuada en el hogar también se reduce entre 2014 y 2015 de 11,1 a 10,6% pero se mantiene muy por encima del 6% de 2008. En este caso, el 10,6% de 2015 sí supera el 8,4% de la zona del euro (o el 5,5% de Francia). Salvo en el caso de los hogares con presencia de mayores de 65 años (7,9%), en los demás tipos de hogares se supera siempre la barrera del 10% en este indicador. El problema es particularmente llamativo entre las personas solas menores de 65 años (14,6% entre los 30 y 64 años y 21% entre las menores de 30 años).

Para hacer frente a las necesidades más básicas, la población retrasa además el cumplimiento de sus obligaciones de pago. Frente al 8,2% de 2008, en 2015 un 11,7% de las personas viven en hogares con atrasos en el pago de alquileres, hipotecas, suministros de electricidad, gas o agua o en el pago de compras aplazadas. No muy alejado del 11% de la zona euro (8,9% en Francia y 10,2% en el Reino Unido), el indicador muestra una mejora respecto al 12,5% de 2014. Pero hay un dato preocupante: un 15,3% de las personas en hogares con presencia de menores dependientes se enfrentan al problema considerado en 2015.

No puede olvidarse, por otra parte, que el recurso al ahorro ha sido el mecanismo que ha permitido mantener determinados niveles de consumo en España, una circunstancia que ha deteriorado la situación patrimonial de los hogares. En 2015, la proporción de personas en hogares sin capacidad para hacer frente a gastos imprevistos se sitúa en un 39,7%. Esta cifra supone un caída significativa respecto al 42,7% de 2014 pero queda muy por encima del 29,9% de 2008.

Aunque el 39,7% de 2016 no está muy por encima del 35,6% de la zona euro y resulta similar al 38,4% del Reino Unido, sí resulta claramente superior al 32,8% de Francia. Se siguen superando además niveles del 40% en algunos grupos (43,7% en las personas solas entre 30 y 64 años y 41,7% en las personas con menores dependientes). En las personas solas menores de 30 años, la proporción aumenta incluso del 47,9 al 64,9% entre 2014 y 2015.

En un contexto de descapitalización como el señalado, el impacto de la privación material severa sigue siendo importante en España. Aunque a la baja respecto al 7,1% de 2014 e inferior al 7% de la zona euro, el 6,4% de 2015 sigue siendo claramente superior al 3,6% de 2008 o al 4,5% de Francia (resulta más cercano en cambio al 6,1% del Reino Unido).

Además, y éste es quizás uno de los datos más preocupantes de la situación de 2015, en los grupos más claramente afectados por la privación material severa, o no se detecta mejora alguna en este indicador o ésta resulta reducida. Así, se mantiene estable, algo por encima del 11%, la privación material severa entre las personas solas menores de 65 años (11,1% por 11,2% en 2014). Y aunque la caída es algo mayor entre las personas en hogares con menores dependientes. el impacto del problema sigue siendo comparativamente elevado entre ellas (8,1% en 2015, apenas algo por debajo del 8,5% de 2014).

En el conjunto de indicadores considerados, 2015 muestra en cualquier caso una evidente mejora respecto a 2014, año que marca un nivel máximo en el impacto de los problemas. En dicho año, las situaciones inequívocas de pobreza real afectaron a al menos un 10,1% de la población. Estas realidades caracterizan a personas en hogares con problemas muy graves de cobertura de las necesidades de alimentación, o con retrasos frecuentes en los pagos relacionados con el mantenimiento de la vivienda, y que carecen al mismo tiempo de ahorros para hacer frente a la insuficiencia de ingresos. Los 4,64 millones de personas en esta situación en 2014 eran casi 2,5 veces más que los 1,9 millones de 2007, un 4,2% de la población en aquel año.

Es verdad que, en 2015, la proporción de personas en la situación de pobreza real señalada se reduce al 9,3% pero los 4,28 millones de personas afectadas en este año siguen siendo más del doble de lo observado en 2007 (año en el que los 1,9 millones de personas con problemas de pobreza real demostraban que -contrariamente a la imagen dominante- las situaciones graves de pobreza distaban mucho de estar controladas).

Dentro del grupo afectado por las situaciones de pobreza real tienen una presencia decisiva los hogares con hijos o hijas dependientes. En 2014, las personas en este tipo de hogares representaban el 65,4% del colectivo, proporción que aumenta al 67,1 en 2015. De un 5% de personas con problemas de pobreza real en hogares con hijos o hijas dependientes en 2007, la proporción aumenta al 13% en 2014. En 2015, el indicador se reduce pero sólo hasta el 12,5%. En la parte de la población más afectada por el problema, también se supera el nivel del 10% entre las personas solas menores de 65 años aunque, en este caso, la línea de mejora es más clara (se pasa de un impacto de las situaciones de pobreza real estimadas situado en un 11,9% en 2014 a 10,3% en 2015).

El deterioro que aún queda totalmente patente respecto a la situación pre-crisis se vincula a una sustancial caída de la protección a la población con menos recursos en España. El 10% más pobre apenas disponía en 2014 de un 1,8% de los ingresos totales del país, una proporción en continuo descenso respecto al 2,5% de 2005. En 2014, sólo Rumanía compartía con España estos bajos niveles en la UE.

No se dispone por ahora de información completa sobre indicadores de desigualdad procedentes de la ECV 2015. Pero uno de ellos, directamente relacionado con las formas de pobreza grave, muestra que España no avanza por la dirección correcta en esta cuestión. Así, la proporción de personas situadas por debajo del 40% de los ingresos medianos en España aumenta del 10,6 al 11,2% entre 2014 y 2015. Se trata del nivel más elevado desde el ya elevado 7,4% de 2008.

Los datos presentados muestran por tanto que, sin negar una evolución positiva entre 2014 y 2015 en los indicadores, la necesidad de abordar el problema de la pobreza sigue siendo una asignatura pendiente en España. El elemento clave es la precariedad diferencial que afecta a las personas en hogares con menores dependientes así como a las personas desempleadas. Frente a la media del 9,3% de la población general en 2015, el impacto de las situaciones de pobreza real es del 23,8% de 2015 entre personas vinculadas a hogares con presencia de menores dependientes y en los que está presente del desempleo. El impacto del problema aumenta además respecto al 21,7% de 2014.

Esta realidad muestra la paradoja española actual. Aunque el volumen de personas afectadas por situaciones de pobreza real en estos hogares con menores y desempleados/as es cuantitativamente algo menor en 2015 (1,91 millones de personas por 2,01 en 2014), lo que refleja la tendencia descendente del desempleo, ahí dónde éste sigue presente tiende a provocar relativamente más pobreza que con anterioridad.

Por mucho que aumente la ocupación a un ritmo significativo, por otra parte, la mejora económica para los hogares no resulta destacada. Entre 2014 y 2015, el ingreso medio por persona en España, medido por la ECV, apenas aumenta en un 0,3%, muy por debajo del incremento de la ocupación y del PIB. Medido en términos de unidades de consumo, el ingreso medio sigue incluso cayendo (-0,2% en el último año; -5,2% acumulado en términos de euros corrientes desde 2008).

Es necesario por tanto actuar. A ello responden los llamamientos a favor de la Renta Básica por sus defensores, la presentación de la propuesta de renta mínima de UGT y CCOO y las propuestas que plantean las fuerzas políticas, con la Renta Garantizada de Podemos/IU o el Ingreso Mínimo Vital del PSOE, por ejemplo.

Pero es también conveniente analizar los efectos de lo que han realizado ya algunas CCAA. En este punto, resulta significativo considerar la evolución del indicador más directamente vinculado a la medida de la pobreza a largo plazo, el que mide el impacto de las situaciones de práctica ausencia de ahorro que impiden hacer frente a emergencias o gastos extraordinarios.

Como refleja el siguiente gráfico, la experiencia de la comunidad autónoma con mayor inversión en políticas de rentas mínimas en España, el País Vasco, revela por una parte que esta comunidad no ha conocido el proceso de deterioro que, en este indicador, ha caracterizado tanto al resto de España como al conjunto de la zona euro. Pero, por otra, muestra incluso una mayor capacidad de adaptación a la crisis que el país que, en 2008, tenía una posición más ventajosa, los Países Bajos.

 

GrafECV

Fuente: INE y Eurostat (ECV/EU-SILC)

Algunos sectores consideran el sistema de rentas mínimas como un completo fracaso. Si esta acusación fuera trasladable al caso del País Vasco, habría que reconocer que hay fracasos que han tenido bastante éxito comparado en Europa. Sería por tanto conveniente algo más de prudencia, y de buen juicio, a la hora de considerar el futuro papel de las Rentas Mínimas de las comunidades autónomas.