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La estrategia española de garantía de ingresos. Luis Sanzo

El Gobierno de España aprobó el pasado 22 de marzo la “Estrategia Nacional de Prevención y Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social 2019-2023”. Una parte central de la misma, la que se aborda en este artículo, corresponde al objetivo de Garantía de Ingresos (Objetivo 1.1. de la Estrategia). Este objetivo se concreta de la siguiente manera:

Asegurar un sistema de ingresos mínimos con cobertura suficiente que permita a las personas vivir con dignidad, así como favorecer el incremento de la renta neta disponible de los hogares, especialmente en el caso de que cuenten con niños, niñas o adolescentes a cargo, puesto que los mayores niveles de vulnerabilidad se registran entre los hogares con menores.

Este planteamiento es funcional con la concepción de la lucha contra la pobreza que se introduce en la Estrategia y que pone el foco en la pobreza infantil, en especial en “aquellos perfiles de mayor vulnerabilidad y que la sufren con más intensidad”.

1. El Ingreso Mínimo Vital. Aspectos generales.

Dentro de los parámetros señalados, la política de garantía de ingresos definida gira en torno al proyecto de Ingreso Mínimo Vital (IMV), un programa que se plantea como principal línea de actuación a desarrollar en la Estrategia. En su presentación oficial, tras el Consejo de Ministros, la ministra de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, María Luisa Carcedo, presentó el IMV como la “medida estrella”, “un sistema de ingresos mínimos … que es una prioridad para el Gobierno, y sobre la que ya se ha empezado a trabajar con el incremento de la asignación por hijo a cargo”.

Resulta por tanto de gran interés analizar qué es lo que se puede esperar de Ingreso Mínimo Vital.

Un programa de implantación progresiva, con una prioridad en la lucha contra la pobreza infantil

En primer lugar, el IMV se perfila como proyecto de desarrollo progresivo. No se trata, en este sentido, de una medida a implantar de golpe, en contraste con lo que en su momento supuso el Revenu Minimum d’Insertion en Francia o lo que plantea en la actualidad el nuevo Reddito di cittadinanza en Italia. Respecto al IMV, la Estrategia plantea simplemente “[A]vanzar en el desarrollo” de la medida.

Por tanto, el despliegue del IMV “se realizará de manera progresiva”. De acuerdo con la priorización atribuida a la población infantil en la Estrategia, ésta plantea comenzar “en un primer momento por el aumento de [la] prestación por hijo a cargo para familias vulnerables”. La línea de actuación se concreta en el “despliegue de un programa de prestaciones por hijo a cargo con mayor cobertura y mayor intensidad protectora frente a situaciones de vulnerabilidad”. Se trata de una intervención que ya se encuentra en marcha tras la aprobación del Real Decreto-ley 8/2019, de 8 de marzo, de medidas urgentes de protección social y de lucha contra la precariedad laboral en la jornada de trabajo.

En su artículo 2, el mencionado Real Decreto actualiza la cuantía de las prestaciones familiares de la Seguridad Social, en su modalidad no contributiva, así como el importe del límite de ingresos para el acceso a las mismas. Con carácter general, la asignación económica por menor a cargo pasa de 291 a 341 euros anuales para quienes dispongan de ingresos inferiores a 12.313 euros anuales (18.532 en caso de familias numerosas).

La mejora es más significativa en el caso de hogares en situación de pobreza severa. De esta forma, la asignación anual se incrementa hasta los 588 euros anuales en los casos en que los ingresos del hogar sean inferiores a un umbral de ingresos que se define de acuerdo con la siguiente escala:

Menor1

Salvo que el Real-Decreto no consiga ser convalidado en el Congreso, o su trámite se desarrolle por la vía ordinaria, el contenido del artículo 2 entrará en vigor el día 1 de abril de 2019.

Sin desmerecer la importancia del cambio cualitativo que supone romper la marginalidad económica de facto de las prestaciones familiares en el sistema de Seguridad Social en España, sigue tratándose por supuesto de cuantías muy reducidas de protección. No obstante, y aunque la Estrategia en ningún momento plantea compromisos concretos en esta materia, es de esperar que esta línea de actuación progresiva se mantenga hasta llegar al marco de protección definido en la propuesta original de IMV.

Esta propuesta planteaba, para las personas con menores a cargo, los siguientes objetivos de protección por menor en función del nivel de pobreza del hogar: 1.800 euros anuales en caso de pobreza severa, 1.200 euros en caso de pobreza alta y 600 euros en caso de pobreza moderada. Según un artículo del portal lainformacion.com, el objetivo del actual partido en el Gobierno sería situarse en estas cantidades en un periodo de cinco años. El coste se situaría entonces en unos 2.197 millones de euros anuales, alrededor de un 15% por debajo de los 2.594 previstos en 2016.

La apuesta por las prestaciones infantiles se vincula, en el documento gubernamental, al carácter “rudimentario” en España de las ayudas familiares. El Gobierno de España destaca así su insignificante capacidad para reducir el riesgo de pobreza, acentuada por la disminución de alrededor de un 30% desde 2002 en el valor real de las prestaciones por hijo a cargo (en el supuesto de ausencia de discapacidad asociada). Las altas tasas de pobreza infantil existentes en España acentuarían la conveniencia de priorizar, en el despliegue del IMV, la protección económica de los hogares con menores.

El objetivo fundamental de la actuación es “erradicar la pobreza severa” en esos hogares. Según el documento, la priorización de la acción contra la pobreza infantil facilitaría en paralelo una reducción de la desigualdad por razón de género. Contribuiría así “a cerrar brechas de género en la exclusión económica, al concentrar los beneficios en un grupo poblacional donde los hogares monomarentales están claramente sobrerrepresentados”.

Pero que pretende ir más allá de las prestaciones familiares

Incluso aunque se alcancen las cuantías señaladas para las prestaciones familiares, si no vienen acompañadas de otros ingresos, resulta por supuesto absurdo pensar que las asignaciones por menor a cargo vayan a resultar decisivas para los hogares y las personas beneficiarias. Por esa razón, el modelo de IMV que se plantea en la Estrategia sigue pretendiendo asegurar al conjunto de “las personas en situación de necesidad un nivel mínimo de renta a lo largo del ciclo vital ante posibles contingencias”, estableciendo un sistema que “debe ser lo suficientemente flexible para llegar a todas las personas que verdaderamente lo necesitan”. Con ello se avanzaría “en la ordenación y racionalización de los programas de garantía de ingresos de las personas sin rentas de trabajo que no disfrutan de prestaciones contributivas de desempleo”.

De esta forma, junto al aumento de las prestaciones por menor a cargo, el documento estratégico del Gobierno de España plantea establecer con posterioridad “un mecanismo general de garantía de renta para familias sin ingresos, o con ingresos muy bajos”. En la propuesta original del IMV formulada por el PSOE se trataba de garantizar un 80% del IPREM a personas en hogares sin ingresos con 0-1 persona (adulta) a cargo, 107% de ese IPREM en caso de dos personas a cargo y 133% del IPREM en caso de tres o más personas a cargo. En términos del IPREM actualmente vigente, la protección de referencia se situaría, respectivamente, en 430,27 €, 575,49 € y 715,33 €. Las prestaciones por menores a cargo se acumularían a estas prestaciones.

El comentado artículo de lainformacion.com sitúa el coste del programa de garantía de rentas que acompaña al sistema de prestaciones familiares entre los 2.000 y 6.200 millones de euros, “en función del alcance y la focalización de los recursos en las familias”. Este elevado margen de variación se relaciona con una duda importante que queda tras la lectura detallada del documento gubernamental. Se trata de si el programa general de garantía de rentas se aplicará una vez completada la implementación del sistema de prestaciones familiares o se desarrollará en paralelo a la misma.

En cualquier caso, la acción tiene un límite financiero claro que recoge el propio texto gubernamental. Así, “el desarrollo de la Estrategia a través de planes operativos se realizará dentro de las disponibilidades presupuestarias existentes, de acuerdo con la senda de consolidación fiscal fijada por el Gobierno”.

En un contexto en el que destaca en la Estrategia la ausencia de compromisos concretos respecto a la cuantía de la protección a alcanzar con el IMV, estos hechos suponen una evidente indefinición respecto a la extensión e intensidad de la protección que se ofrecerá realmente por parte del Gobierno de España.

A este respecto, el documento aprobado señala que el desarrollo del IMV tendrá en cuenta las conclusiones de los distintos estudios sobre la política de garantía de ingresos, entre los que cita en concreto dos. La referencia más llamativa es la relativa al informe pendiente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) sobre la Iniciativa Legislativa Popular para la creación de una prestación de ingresos mínimos dentro del sistema nacional de la Seguridad Social. El Gobierno de España, a través de los Ministerios de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, y de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, mediante acuerdo de 2 de marzo de 2018, encargó a la AIReF la elaboración de dicho Informe. Todo indica que la concreción de los objetivos de protección a impulsar desde la Administración General del Estado se ajustará en gran medida al resultado de este estudio.

Una segunda mención, de menor relevancia, es la que se realiza en relación con el Proyecto Progress denominado “Revisión de los sistemas de ingresos mínimos en España desde la perspectiva de su efectividad”. Respecto al mismo, la Estrategia menciona diferentes medidas asociadas a las conclusiones del estudio. Algunas de ellas ya están en marcha, como la evaluación de las mejoras de los sistemas de información existentes o en fase de implementación (SISPE, SIUSS, Registro de Prestaciones, Tarjeta Social Universal) o la reordenación de los subsidios estatales por desempleo. Las mencionadas conclusiones merecerían haberse debatido de forma más efectiva en el seno del Comité Científico adscrito al mencionado proyecto.

El papel de los subsidios por desempleo

En el “proceso de gradual ordenación y racionalización del sistema de garantía de ingresos”, y a la espera del mecanismo general de garantía de rentas que acompañará a las prestaciones familiares, la Estrategia vincula la atención a las necesidades sociales más inmediatas a la cobertura de los problemas ligados al desempleo. Esto sugiere una cierta continuidad en la línea tradicional de introducir acciones específicas de protección a ciertos colectivos desempleados (ya sea a través de la atención a grupos especialmente vulnerables y con responsabilidades familiares; o de la protección a personas desempleadas en situación de alto riesgo de exclusión económica, con presencia o no de ese tipo de responsabilidades familiares).

A la primera vía responde el “Subsidio Extraordinario por Desempleo”, un programa que beneficiará durante seis meses a los grupos con mayor necesidad y con responsabilidades familiares, previamente amparados por otros programas de protección asistencial al desempleo. En este caso, el planteamiento es de extensión temporal de la protección, manteniendo en vigor los requisitos de acceso al subsidio que estaban en vigor con anterioridad.

A la segunda línea de mejora en la protección responde la extensión a las personas desempleadas mayores de 52 años del derecho al subsidio permanente que hasta la nueva reforma, contenida en el Real Decreto-ley 8/2019, de 8 de marzo, se atribuía en exclusiva a personas mayores de 55 años.

Esta línea de mejora de la atención a la población desempleada podría extenderse a más colectivos. Así, la Estrategia hace mención, al abordar la profundización de la protección por desempleo, a “otros colectivos de desempleados que por distintas circunstancias tengan especial dificultad para reinsertarse en el mercado laboral”.

2. Otros rasgos relevantes del Ingreso Mínimo Vital

Más allá de su configuración general, en tanto que sistema de garantía de rentas, la Estrategia contra la pobreza del Gobierno de España perfila otros rasgos relevantes del Ingreso Mínimo Vital planteado. Éstos hacen referencia a su vinculación a los procesos de integración social; a su concepción como mecanismo de protección, en particular en lo relativo a la cuestión asociada del acceso al empleo y la vivienda; y a su relación con los sistemas de rentas mínimas de las comunidades autónomas.

Integración social y activación

Según la Estrategia, el sistema del IMV debe “evitar la aparición de situaciones de dependencia que puedan derivar en trampas de la pobreza”. A tales efectos, señala que “debe articularse con políticas públicas tendentes a conseguir la integración social en el contexto de un elenco más amplio y coordinado de medidas de prevención y lucha contra la pobreza”. De esta forma, en la perspectiva del Gobierno de España, las políticas de activación “deben jugar un papel determinante en la integración laboral y la reducción del desempleo”, lo que aconseja mantener su vinculación “a la administración de prestaciones económicas”.

En coherencia con lo señalado, el referido artículo de lainformacion.com señala que la prestación de garantía de rentas estará vinculada de forma específica “a una búsqueda activa de empleo”.

El sistema general de garantía de rentas que pretende configurar el IMV se asocia claramente, por tanto, a la perspectiva activadora que se impulsa desde las instituciones europeas y que está presente en la política social de la mayor parte de los estados miembros de la Unión Europea.

Protección a familias sin ingresos

Como ya se ha mencionado, el Ingreso Mínimo Vital se orienta sobre todo a familias sin ingresos, estructuralmente alejadas del sistema productivo. De esta forma, busca ofrecer una garantía de ingresos a “personas sin rentas de trabajo que no disfrutan de prestaciones contributivas de desempleo”, “familias sin ingresos, o con ingresos muy bajos”, o “personas y familias sin ingresos laborales y con vinculaciones muy débiles al mercado de trabajo”. Esta formulación no reduce la protección a personas desempleadas pero sí parece excluir de la línea de protección del IMV a quienes tuvieran ingresos de trabajo.

En lo relativo a la población trabajadora con bajos ingresos, la Estrategia apuesta por prevenir la pobreza laboral por la vía de “garantizar de manera suficiente las rentas del trabajo”. A ello responde “la apuesta por el incremento del salario mínimo interprofesional (SMI)”, percibido como instrumento principal que permita propiciar la mejora de los ingresos de los colectivos con menores rentas salariales, y “asegurar rentas del trabajo suficientes”. La mejora de la calidad de vida de la población trabajadora más desfavorecida se vincularía así a este tipo de medidas de política laboral. Lo que descartaría mecanismos de complemento de ingresos a colectivos con bajos salarios dentro de la política de garantía de ingresos, una cuestión que no se plantea en la aproximación gubernamental.

Tampoco se contempla a través del IMV la posible mejora de la protección a la población pensionista. Ésta dependería en exclusiva de un sistema de pensiones cuya sostenibilidad sería preciso garantizar, otra de las líneas de actuación preferentes en la Estrategia del Gobierno de España contra la pobreza.

Sin asociación directa con la garantía de acceso a la vivienda

La Estrategia se enfrenta a la cuestión de la vivienda como problemática diferenciada del objetivo de garantía de unos ingresos mínimos. La vincula, en este sentido, a otras formas de “protección social antes los riesgos del ciclo vital” (Meta estratégica 3, diferenciada de la Meta 1, asociada al combate contra la pobreza).

En su apuesta relativa a la vivienda, la Estrategia señala sin duda la necesidad de hacer frente a la precarización económica asociada al coste de acceso a la misma. Así, señala que “[S]ea por el pago del alquiler, de la hipoteca, o de los gastos de mantenimiento de las condiciones óptimas de habitabilidad, la vivienda constituye uno de los principales costes que ha de afrontar cualquier hogar. Esta Estrategia pretende hacer frente a la precarización económica que suponen los costes de la vivienda para las familias”. En este contexto, define una serie de grupos particularmente vulnerables como objeto prioritario de su actuación en esta materia: familias numerosas; unidades familiares monoparentales con cargas familiares; personas que hayan sufrido una ejecución hipotecaria previa de su vivienda habitual o que hayan dado su vivienda habitual en pago de deuda; unidades de convivencia en las que todas las personas integrantes se encuentren en situación de desempleo y hayan agotado las prestaciones; jóvenes con dificultades para emanciparse; o personas sin hogar).

Pero no se plantea ningún tipo de actuación en este campo que tenga relación con las políticas de garantía de ingresos. Las propuestas más cercanas que se proponen se vinculan, por un lado, a la promoción de ayudas al alquiler para las personas y familias más vulnerables, en especial jóvenes con escasos recursos económicos (para los que también se plantea la concesión de subvenciones directas para el acceso a una vivienda en régimen de propiedad). Hacen referencia, por otro lado, a la lucha contra la pobreza energética, “fomentando el bono social y el bono térmico”. En este caso, las principales medidas planteadas “pretenden reducir el número de personas en situación de pobreza energética a partir de la reforma de los bonos sociales (eléctrico y térmico, de modo comprensivo y automático) con objeto de mejorar su eficiencia, eficacia, y de incrementar su cobertura y penetración entre los grupos vulnerables”.

Ingreso Mínimo Vital y rentas mínimas autonómicas

En su concepción, el proyecto de Ingreso Mínimo Vital tiene otro rasgo característico y es su dimensión estatal, con la explícita pretensión de garantizar “un nivel mínimo de ingresos en todo el territorio del Estado”.

El objetivo es establecer una protección enmarcada dentro de la acción de la Seguridad Social. De esta forma, el IMV se vincula a “la obligación del Estado” de articular el tipo de “política de garantía de rentas ante situaciones de necesidad” que queda recogida en el artículo 41 de la Constitución. Aunque no se explicita, el modelo seguiría probablemente el de las prestaciones familiares, delimitadas como prestaciones de la Seguridad Social pero financiadas a través de transferencias del Estado.

La pretensión es que este mecanismo de garantía de rentas sea suficiente en sí mismo en la prevención de las consecuencias asociadas a la pobreza grave. Así, se señala que el IMV debe evitar “situaciones en que la falta de ingresos, o la inadecuación de éstos, provoque costes familiares y sociales irreversible (impagos, privaciones, etc.)”. El papel de las rentas mínimas autonómicas tendería así, como de facto ha ocurrido hasta ahora en la mayor parte de las comunidades autónomas, a ser marginal o residual.

La atribución a las comunidades autónomas de un papel limitado en la acción de garantía de ingresos es perceptible en los planteamientos generales de la Estrategia. Por una parte, en su concepción de la lucha contra la desigualdad, frente a una alternativa de intervención basada en la ordenación y mejora de los sistemas de rentas mínimas y en el acceso a servicios públicos de calidad, la Estrategia opta claramente por “incrementar la cobertura de las prestaciones de desempleo, la mejora de prestaciones por hijo a cargo (en el marco del desarrollo de un Ingreso Mínimo Vital) y la mejora de los permisos de parentalidad”. Por otra, a pesar de que en la fase de diagnóstico se asigna a las rentas mínimas autonómicas una “gran importancia al tratarse de un instrumento de protección general frente al riesgo de pobreza”, en la concreción de la estrategia definida no se les asigna un papel específico y concretamente delimitado dentro del sistema.

De hecho, es llamativo comprobar que sólo se aborda el papel de las comunidades autónomas en materia de garantía de ingresos al considerar la línea de actuación relativa a “[G]arantizar, simplificar y ordenar las prestaciones y subsidios de competencia estatal, mejorando la coordinación con aquellos de competencia autonómica”.

En general, las menciones más específicas a la acción autonómica se dejan para apartados distintos a los relativos a la garantía de ingresos. Así, al considerar el ámbito relativo a los sistemas de información en servicios sociales se señala que “la Tarjeta Social Universal incluirá todas las prestaciones de contenido económico gestionadas por órganos y organismos de la Administración General del Estado, comunidades autónomas y entidades locales, lo que debería facilitar el diseño de las políticas sociales y contar con un mapa de prestaciones ajustado a la realidad”.

En la misma línea, en la aproximación a la cooperación territorial, en lo relativo a “[F]omentar la coordinación y complementariedad de los sistemas de ayudas para la erradicación de la exclusión social y la pobreza y completando el mapa de prestaciones públicas”, se plantea igualmente la conveniencia de impulsar “una mejor coordinación de las prestaciones económicas y de apoyo a las familias de las comunidades autónomas para reducir las desigualdades en el alcance y en la intensidad protectora de dichas prestaciones”.

Estos hechos sugieren que la política de garantía de ingresos se perfila esencialmente como un asunto estatal en la nueva estrategia del Gobierno de España. Sin embargo, esto no es incompatible con aceptar, como se señala de forma específica en el apartado relativo a garantía de ingresos, la posible pervivencia del sistema de rentas mínimas autonómicas. Así, la Estrategia gubernamental señala que la acción del IMV se realizará “sin menoscabo de que ese ingreso [mínimo vital] pueda complementarse con otros programas de garantía de rentas que establezcan las CCAA en el ejercicio de sus competencias”.

Otra mención a las rentas mínimas autonómicas aparece al considerar la línea de actuación centrada en la actualización del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM), una línea cuyo objetivo central se centraría en asegurar la intensidad protectora de las prestaciones y beneficios que toman como referencia el IPREM. A tales efectos, la Estrategia considera “esencial ir actualizando” el IPREM, un indicador cuya congelación en los últimos años “ha dejado fuera del acceso a las ayudas a franjas crecientes de la población”. En referencia a las rentas mínimas autonómicas, se señala en concreto que la congelación del IPREM “pone en cuestión la suficiencia de ayudas importantes para la población desfavorecida, como las Rentas Mínimas de Inserción de muchas CCAA, restando poder adquisitivo a grupos particularmente vulnerables”.

A diferencia de otras materias sociales, el Gobierno de España no ha actuado de forma decidida en esta cuestión y el valor del IPREM se mantiene congelado en 537,84 euros mensuales desde 2017, apenas algo por encima de los 532,51 euros en vigor entre 2010 y 2016.

Al referirse a las comunidades autónomas, en el mencionado artículo de lainformacion.com se señala que la acción en materia de Seguridad Social se completará mediante un pacto con las comunidades autónomas y en coordinación con los servicios públicos de empleo. Nada se concreta sin embargo en la Estrategia respecto al modelo concreto de gestión del sistema de garantía de ingresos estatal que se propone, ni tampoco respecto al papel efectivo que podría corresponder en esa gestión a las comunidades autónomas. La aplicación de la política de lucha contra la pobreza y la exclusión social que se propone en la estrategia gubernamental se fundamenta, en todo caso, en el principio de colaboración de la Administración General del Estado con las comunidades autónomas.

3. Consideraciones finales

En la dimensión de garantía de ingresos, la valoración de la Estrategia Nacional de Prevención y Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social 2019-2023 podría resumirse en los siguientes puntos:

1. La Estrategia supone una clara ruptura respecto a planteamientos anteriores de la Administración General del Estado al establecer objetivos y líneas de actuación claros para delimitar una política potencialmente eficaz de garantía de ingresos. En este sentido, el Ingreso Mínimo Vital representa sin duda un importante cambio cualitativo.

La propuesta viene sustentada, además, en un diagnóstico de situación que se aborda de forma profesional. La colaboración del equipo adscrito al Alto Comisionado para la Lucha contra la Pobreza Infantil en la preparación de la Estrategia habrá contribuido sin duda a este positivo desarrollo.

2. En su dimensión general, el análisis de las propuestas contenidas en la Estrategia sugiere las siguientes consideraciones:

a) En un contexto de clara apuesta por las prestaciones familiares, queda algo difuso el contenido del programa complementario de garantía de rentas que se propone para familias sin ingresos. Como también ocurre con las prestaciones por menores a cargo, no se perfilan los objetivos temporales y económicos de su desarrollo.

No queda tampoco claro si el programa de garantía señalado podría ser eventualmente sustituido, en caso de falta o imposibilidad de desarrollo, por la mejor ordenación de los subsidios asistenciales por desempleo a la que también hace referencia el documento estratégico del Gobierno.

b) Teniendo en cuenta la indefinición señalada, resulta difícil saber en qué se concretará el modelo planteado. Se trata en cualquier caso de una línea de actuación que trata de combinar una protección económica básica, probablemente de limitada cuantía (salvo que el tiempo desmienta esta hipótesis), con la política de activación para el empleo que resulta dominante en Europa.

c) Un rasgo esencial de la política de garantía de ingresos propuesta es la separación de la misma respecto a dos cuestiones que suelen considerarse en el diseño de este tipo de políticas. Se trata, por una parte, de la cuestión relativa a los complementos en caso de ingresos salariales bajos, con una fórmula de Ingreso Mínimo Vital que se orienta en exclusiva a colectivos situados fuera del sistema productivo. Por otra parte, la política de garantía de ingresos planteada tampoco considera los costes de acceso y mantenimiento en la vivienda como un aspecto específico a integrar en su modelo de garantía de ingresos.

d) En los términos definidos, el Ingreso Mínimo Vital se presenta con un cierto perfil alternativo a las actuales rentas mínimas autonómicas. Lo hace, sin embargo, desde unos supuestos que le acercan a los planteamientos dominantes en las mismas, en especial en las comunidades autónomas que han apostado por el modelo de prestaciones para la inserción social de colectivos excluidos sociales. La propuesta, sin embargo, aseguraría lo que no hacen la mayor parte de esas rentas mínimas: una extensión efectiva de la protección en el conjunto del territorio.

Es probable que algunas de las limitaciones señaladas se vinculen a la dificultad de concretar en estos momentos los compromisos a desarrollar, en parte por la propia falta de completa definición de dichos compromisos por parte de la Administración General del Estado. Otras, no obstante, parecen más estructurales o consustanciales al tipo de modelo de protección por el que se apuesta.

3. Profundizando en las implicaciones de la Estrategia para las comunidades autónomas, es probable que una de las consecuencias de un desarrollo acabado del Ingreso Mínimo Vital sea la desaparición de la mayor parte de las rentas mínimas autonómicas. Esta solución sería tanto más probable en aquellos casos en los que se hubieran concebido como prestaciones temporales y de baja cuantía para colectivos en situación de exclusión social.

Sin embargo, debe valorarse de forma positiva que la Estrategia contemple la compatibilidad del Ingreso Mínimo Vital con los sistemas de rentas mínimas de aquellas comunidades autónomas que las quieran mantener e impulsar. Aunque será preciso contrastar la forma concreta de la compatibilidad planteada, la aplicación efectiva de este principio podría no sólo facilitar la supervivencia de algunos programas de garantía de rentas en las comunidades autónomas sino una sustancial mejora de los mismos. En este sentido, podrían plantearse objetivos más amplios de protección que los estrictamente ligados a la superación de la pobreza. Eso facilitaría avances en la prevención de otras formas de ausencia de bienestar.

En esa dirección, además de considerar posibles alternativas a las políticas clásicas de activación (es más deseable una política de garantía de derechos para la inserción social y laboral, por ejemplo), resultaría conveniente profundizar en las políticas de garantía de ingresos en direcciones exploradas en el pasado por algunas comunidades autónomas. La experiencia de comunidades como Euskadi en estas acciones de garantía de ingreso muestra, en este sentido, la relevancia de los mecanismos de bonificación económica al empleo y de las políticas de complemento de prestaciones para garantizar el acceso y mantenimiento en la vivienda. Sería un error desligar estas dos cuestiones del diseño de los programas que tratan de establecer una última red de protección económica para la población.

Pobreza y privación en la población menor. Enseñanzas generales a partir del caso vasco. Luis Sanzo

Artículo escrito para el blog llei d’engel

Introducción

Como es bien sabido, el marco europeo para el desarrollo de estadísticas en materia de pobreza está constituido por la European Union-Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC, Estadísticas sobre Ingreso y Condiciones de Vida de la Unión Europea). En España, la aplicación de la EU-SILC corresponde a la Encuesta de Condiciones de Vida.

Dentro del proceso de actualización del Sistema Estadístico Europeo (ESS), una de las estadísticas cuyo contenido está siendo objeto de revisión es la EU-SILC. En este ámbito relacionado con el estudio de la pobreza, las principales demandas existentes se vinculan a la necesidad de cubrir más áreas relacionadas con el desarrollo de las políticas sociales y de ampliar los análisis transversales asociados a la definición de estas políticas. Esta estrategia de revisión quedó fijada en la reunión del 7 y 8 de junio de 2010 del Consejo de la Unión Europea.

La propuesta de revisión planteada para la EU-SICL apuesta por una estructura fija, que limita el componente anual de esta estadística a la recogida de la información necesaria para obtener sus principales indicadores, y un conjunto de módulos complementarios de aplicación no anual. Esta aproximación permitiría abarcar más temas en el acercamiento a la realidad social pero con una periodicidad superior al año, variable en función de la temática (tres o seis años, según los casos).

La traducción jurídica definitiva del proceso de revisión de la EU-SILC aún no ha culminado pero sí está consolidada la previsión de un módulo específico destinado a obtener una serie de información clave sobre la población menor. La aproximación incluye, en particular, la recogida de información sobre las formas de privación material observadas en el colectivo de niños, niñas y adolescentes. Estas variables fueron delimitadas en el acuerdo ESS-2013 y, con posterioridad, en el módulo de desarrollo ad-hoc establecido para 2014. Estas variables se diseñaron de forma que fueran consistentes con variables similares para población adulta.

La regulación del módulo previsto para 2014, aprobada en febrero de 2013, establecía la recogida de una serie de variables secundarias de privación, trece de ellas aplicables a menores entre 1 y 15 años (y ya previstas en el acuerdo ESS-2013). Además se incorporaban otras variables para hogares y personas adultas para proceder a una actualización del cálculo del indicador AROPE. En principio, la recogida de esta información estaba prevista a partir de 2016.

En el año señalado, el cuestionario de la Encuesta de Condiciones de Vida incluyó las nuevas variables relativas a hogares y adultos pero no, al menos según lo que se ha difundido en la web del INE, las relativas a la población menor. Estas variables sí fueron introducidas, en cambio, en la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales de Euskadi de 2016 (EPDS-2016).

La presentación de los principales resultados de la EPDS-2016, relativas a la población entre 1 y 15 años en Euskadi, resulta útil para otras comunidades por al menos dos razones. Por una parte, porque se trata de la primera información disponible en España sobre privación en este colectivo de niños, niñas y adolescentes. Por otra, porque muestra la extensión de esta problemática en la población menor pertenecientes a los grupos más desfavorecidos de la sociedad, incluso en un territorio con un sistema de garantía de ingresos comparable a los más desarrollados en el espacio de la Unión Europea.

Las principales conclusiones del análisis de la relación entre privación y posición en la escala de pobreza-bienestar en la población menor de Euskadi se presentan a continuación.

Resultados

Con carácter general, debe destacarse el significativo impacto de la pobreza y la precariedad en la población menor. Aunque el sistema de protección autonómico limita las diferencias y reduce el impacto de los problemas, en especial de los más graves, es imposible no percibir la desigualdad de oportunidades que se relaciona con la pobreza y la ausencia de bienestar entre niños, niñas y adolescentes. Los datos de la EPDS 2016 muestran, en este sentido, el decisivo impacto diferencial que tiene en la población menor la presencia de la pobreza y otras formas de ausencia de bienestar.

Como se muestra en el gráfico 1, los datos reflejan la existencia en Euskadi de cuatro tipos de menores en términos de impacto de las situaciones de privación o carencia y de la posición del hogar en la escala pobreza-bienestar real.

Gráfico 1

Gráfico 1

En lo relativo a los hogares en situación de bienestar, y sin presencia de riesgos significativos asociados, la presencia de carencias o situaciones de población en la población de 1 a 15 años es prácticamente inexistente. Hasta un 95,1% de la población menor analizada vive al margen de todos y cada uno de los indicadores de privación considerados. Apenas un 4,9% tiene carencias significativas o relacionadas con aspectos básicos (3,9 y 1%, respectivamente). En estos hogares, que definen la situación de la gran mayoría de la población menor en Euskadi, puede así hablarse de una realidad prácticamente generalizada de completa ausencia de privación. Pero no ocurre lo mismo cuando está presente el hogar alguna situación económica desfavorable.

En los hogares en los que sigue predominando el bienestar en el hogar, pero éste viene acompañado de algunos factores de riesgo, la ausencia de carencias todavía es una realidad dominante. Sin embargo, la proporción se reduce en este grupo al 57,7% de la población menor. La presencia de problemas básicos, o al menos significativos, ya afecta por tanto a un elevado 42,3% de la población menor en este grupo.

A pesar de ello, en este tipo de hogares, la presencia de problemas básicos sigue siendo claramente minoritaria, con apenas un 8,4% de la población menor afectada por este tipo de carencias. Esta dimensión minoritaria es más llamativa, además, cuando se consideran problemas muy graves de privación material (2,8% por 5,6% de otros problemas básicos). La parte correspondiente a menores con carencias significativas, pero no básicas, es la más destacada en este grupo, con un 33,9% de personas entre 1 y 15 años en esta situación.

En los hogares en situación de ausencia de bienestar, pero no de pobreza real, la completa ausencia de carencias resulta ya claramente minoritaria, con apenas un 32,1% de la población menor en esta situación. No obstante, los problemas básicos sólo afectan a un grupo minoritario de menores, un 33,3% del total, en especial si se trata de formas de privación básica muy grave (apenas un 5,2% frente a un 28,1% con otros problemas básicos). Un 34,6% tiene problemas significativos pero no básicos.

Es únicamente en los hogares afectados por la pobreza real donde las situaciones de privación se convierten en dominantes, con apenas un 5,3% de menores sin ningún tipo de carencia. Además, y esto es lo socialmente más relevante, los problemas básicos se convierten en mayoritarios, con un 66,1% de la población menor afectada por este tipo de carencias.

El dato más positivo en este grupo de menores pobres es que, dentro de los problemas básicos, los más graves siguen resultando minoritarios. Aun así, un 25,5% de los niños, niñas y adolescentes de los hogares en situación de pobreza real sufren formas de privación básica muy graves por un 40,6% que se enfrenta a problemas básicos pero menos graves. Otro 28,6% tiene carencias significativas pero no básicas.

El gráfico 2 aporta información complementaria, relativa en este caso al impacto detallado de cada una de las carencias básicas consideradas en la población menor.

Gráfico 2

Gráfico 2

Como puede comprobarse en el mencionado gráfico, el impacto de las formas más graves de privación sólo alcanza niveles significativos, claramente superiores a cifras de 3-5%, en los hogares pobres. En estos hogares, un 10,7% de la población menor no tiene acceso diario a frutas o verduras, un 12,8% carece de dos pares de zapatos (o uno para cada época del año) y un 17,4% no tiene acceso a una comida proteínica cada día.

En los hogares pobres de Euskadi, sin embargo, el impacto de la pobreza en niños, niñas y adolescentes se percibe más claramente en la presencia de ciertos tipos de carencias básicas pero de menor gravedad. De esta forma, un 40,1% de la población menor de estos hogares no dispone de ropa nueva y un 38,2% no puede celebrar ocasiones especiales. Un 25,3% no tiene equipamiento para jugar al aire libre y un 19,3% carece de libros para su edad. Un 12,9% no tiene equipamiento para jugar en casa y un 12,4% carece de un espacio adecuado para hacer los deberes.

Algunos de estos problemas también tienen incidencia significativa en hogares con problemas de ausencia de bienestar pero no pobres. Así, un 19,9% de la población menor en estos hogares no puede acceder a ropa nueva, un 13,9% no puede celebrar ocasiones especiales y entre un 7,6 y un 9,2% se enfrenta a problemas a la hora de disponer de un espacio adecuado para hacer los deberes, tener libros para su edad o disponer de equipamiento para jugar al aire libre.

El gráfico 3 presenta los resultados relativos a algunas carencias que, siendo significativas, no se relacionan con necesidades estrictamente básicas. En este caso, se constata que las diferencias observadas entre los distintos tipos de menores resultan aún más llamativas al caracterizar a los distintos grupos.

Gráfico 3

Gráfico 3

En los hogares pobres, un 82,4% de la población menor no puede disfrutar de una semana de vacaciones fuera de casa. La problemática es igualmente mayoritaria en hogares en situación de ausencia de bienestar, pero no pobres, con un 58,2% de la población menor afectada. Esta problemática, que sólo afecta al 2,6% de la población en situación de bienestar, alcanza todavía a un significativo 28,3% de la población entre 1 y 15 años en hogares donde predomina el bienestar pero en los que están presentes algunos factores de riesgo.

Se observa un perfil similar de desigualdad en el impacto del resto de carencias significativas analizadas (relativas a la posibilidad de invitar a amigos/as a jugar o comer en casa, o a participar en actividades regulares fuera del hogar y en viajes y actividades escolares, con coste económico). Estas carencias tienden a afectar a alrededor de la mitad de la población menor pobre (entre 48,3 y 55,3%) y a entre un 14,2 y un 25,6% de la población con ausencia de bienestar aunque no pobre. En el colectivo en situación de bienestar, pero con presencia factores de riesgo, el impacto varía entre 9,4 y el 16,8%. En fuerte contraste, menos del 2% de la población menor sufre alguna de estas problemáticas en hogares en situación de bienestar.

Consideraciones finales

Los datos presentados revelan la importancia de políticas que consigan limitar el impacto y la gravedad de la pobreza y de otras formas de ausencia de bienestar que impiden a la población menor el acceso a una forma de vida sin privación. Muestran también que las carencias asociadas a estos hechos sociales, incluso las más graves, no están erradicadas entre la población menor, incluso en presencia de un sistema comparativamente digno de garantía de ingresos. Al menos en una situación todavía marcada por la importancia del desempleo y por los límites presupuestarios a los que se enfrentan las administraciones públicas.

En este sentido, considerando al conjunto de menores entre 1 y 15 años en Euskadi, en 2016 un 10,4% sufre todavía problemas básicos de privación, una cifra que es del 3,5% al considerar en exclusiva sus formas más graves. En referencia a estas carencias muy graves, un 2,3% no tiene acceso a comida proteínica cada día, con cifras de 1,5-1,6% en lo relativo a la carencia de acceso diario a frutas o verduras o a la disposición de zapato adecuado. En lo relativo a los problemas básicos pero menos graves, un 5,5% de la población menor no tiene acceso a ropa nueva y un 5,6% no puede celebrar ocasiones especiales.

Ciertas carencias, que no afectan a necesidades básicas pero son significativas, tienen un impacto aún más destacado en el conjunto de los niños, niñas y adolescentes de Euskadi. Entre un 8,4 y un 9,5% no puede invitar a amigos/as a jugar o comer en casa o participar en actividades sociales externas que tienen un coste económico. La imposibilidad de disfrutar de una semana de vacaciones fuera del hogar es la carencia más extendida. Caracteriza a un 17,1% de la población menor.

Desde una perspectiva más amplia, estas cifras ponen de manifiesto la necesidad de conocer la situación de la población menor en el conjunto de España. Al existir una correlación entre la pobreza general y la infantil, con mayor incidencia real de las problemáticas además en la población menor, es muy probable que el impacto de las carencias analizadas resulte muy significativo en muchas zonas de España, incluidas en comunidades como Madrid y Cataluña.

De comprobarse esta circunstancia, ya relevante en una comunidad como la vasca, comparativamente menos afectada por la pobreza, sería necesario hacer visibles las consecuencias en la población menor de la desigualdad. La sociedad necesita tomar conciencia de lo que realmente significan la pobreza, y las demás formas de ausencia de bienestar, para la igualdad de oportunidades de las nuevas generaciones de niños, niñas y adolescentes.

INDICADORES DE PRIVACION CONSIDERADOS

INDICADORES DE PROBLEMAS BÁSICOS

Problemas básicos muy graves

Sin comida proteínica cada día

Sin frutas o verduras cada día

No dispone de dos pares de zapatos (o uno para cada época del año)

Otros problemas básicos

No dispone de ropa nueva

Sin espacio adecuado para hacer los deberes

Sin equipamiento de ocio (casa)

Sin libros para su edad

Sin equipamiento de ocio (aire libre)

No puede celebrar ocasiones especiales

INDICADORES RELATIVOS A OTROS PROBLEMAS SIGNIFICATIVOS

No puede invitar a amigos/as a jugar o comer

Sin actividades regulares fuera de casa (con coste)

Sin viajes y actividades escolares (con coste)

No puede ir de vacaciones (una semana al año)

Se considera que una persona menor, entre 1 y 15 años, está afectada por la carencia contemplada cuando, en el hogar, alguna de las personas menores residentes sufre la carencia considerada.

Esta misma aproximación se aplica para los distintos bloques de carencias que se contemplan. Así, por ejemplo, en un hogar en el que alguna persona menor sufra alguna carencia básica muy grave, la población menor de ese hogar será considerada como afectada por problemas básicos muy graves.

La adscripción a los cuatro grupos considerados (problemas básicos muy graves, otros problemas básicos, problemas significativos y sin problemas) es progresiva. La pertenencia a un grupo más favorecido implica que están ausentes las carencias asociadas a formas más graves. El grupo de problemas básicos incluye sin embargo a cualquier menor en un hogar en el que alguna persona entre 1 y 15 años tiene alguna de las carencias básicas contempladas, con independencia de su mayor o menor gravedad.