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El mito de la “igualdad” (2): la diferente protección territorial ante la pobreza grave. Luis Sanzo

INTRODUCCIÓN Y RESUMEN

Este artículo busca profundizar en las consecuencias de las políticas sociales en España, con especial énfasis en su desigual impacto territorial. El objetivo, en esta segunda entrega, es analizar estas consecuencias en términos de incidencia del riesgo de pobreza grave (40% de la mediana equivalente de ingresos (1). El análisis se basa en los resultados ajustados que se derivan del método alternativo cuyo contenido se detalla en el primer artículo de esta serie.

La principal aportación del estudio es mostrar la desigual protección que, frente a la pobreza grave, ofrece la política social española. Esta política favorece de forma diferencial a los territorios en los que la parte fundamental de la precariedad se vincula a las personas mayores. En términos relativos, desprotege en cambio a algunas de las zonas más afectadas por el desempleo, como Andalucía, así como a los territorios más condicionados por costes elevados de acceso al bienestar. Esto determina el fuerte impacto diferencial de la pobreza grave en Canarias e Illes Balears pero también el descuido en la protección social a territorios como Madrid, Cataluña y, también, Euskadi. Estos territorios tienen tasas de pobreza grave que son desproporcionadamente altas en comparación con otras comunidades españolas con menor nivel de desarrollo económico. El estudio muestra también que, una vez considerados los ingresos por asistencia social, la posición comparativamente favorecida del País Vasco se explica por su política autonómica de garantía de ingresos. Sin ella, su tasa de pobreza grave sería bastante superior y muy cercana a la de Cataluña.

Se recuerda que el estudio se basa en la Encuesta de Condiciones de Vida del INE para el año 2015 (datos de renta 2014). Se mide, por tanto, la situación existente al final del periodo de crisis. La razón es la abundancia de indicios sobre el impacto muy fuerte de esta crisis en las principales áreas urbanas de España, en particular en Madrid y Cataluña.

PRINCIPALES RESULTADOS

Las cuatros Españas ante la pobreza grave en términos de ingresos propios (antes de todo tipo de transferencias, incluidas las pensiones)

En ausencia de todo tipo de transferencias sociales, teniendo sólo en cuenta los ingresos propios, derivados en lo fundamental de la actividad económica, cuatro realidades diferenciadas emergen en España en lo relativo al impacto de la pobreza grave. En la posición más favorecida, un 23,7% de la población queda por debajo del umbral de pobreza grave en Navarra y Aragón. En el polo igualmente positivo, pero con cifras algo menos favorables, el indicador se sitúa entre el 29,1 y el 29,9% en Madrid, País Vasco y Cataluña.

La mayor parte del resto de comunidades autónomas se sitúa en torno a la media española del 34,9%. Algo por debajo de esa media, con cifras de 33,7 a 34,7%, se encuentran Canarias/Baleares y el área noroeste, con Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja. Por encima, pero cerca de la media, entre 35,6 y 37,8% se encuentran Castilla y León, Castilla-La Mancha/Extremadura y la Comunidad Valenciana.

Claramente por encima de la media, y más de 20 puntos por encima de Aragón y Navarra, en Andalucía/Murcia un 44,1% de la población se sitúa, antes de transferencias, por debajo del umbral de pobreza grave.

Gráfico 1

Gráfico 1

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

 

Un decisivo impacto favorable del sistema de pensiones, aunque con límites, en especial en Madrid, Canarias, Baleares, Andalucía y Murcia

La política de pensiones tiene una importancia decisiva en España. En primer lugar, porque la gran mayoría de la población en hogares que quedan por debajo del umbral de pobreza grave al considerar en exclusiva los ingresos propios (sueldos, ingresos de autónomos, etc.), un 62,4%, reside en hogares de pensionistas. En segundo lugar, porque el efecto positivo de las pensiones es enorme, contribuyendo a sacar de la pobreza grave a un 90,3% de las personas en hogares de pensionistas.

El impacto territorial de las pensiones en la reducción de la pobreza grave se ve sin embargo condicionado por dos factores. Por un lado, se observa en algunas comunidades autónomas un menor impacto protector de las pensiones, ligado al mayor coste diferencial de acceso al bienestar. Así, en contraste con niveles cercanos o superiores al 90% de capacidad de superación de la pobreza grave -a través de las pensiones- en la mayor parte del territorio, la proporción se reduce al 85% en Madrid y a una media de 79,7% en Canarias y Baleares.

Por otro lado, se constata un peso muy diferente de la población en hogares pensionistas en el conjunto de la población afectada por la pobreza grave al considerar en exclusiva los ingresos propios. Esta proporción es superior al 75% en la zona noroeste (77,1% en Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja y 80% en Navarra, Aragón) y se sitúa entre en el 66,4% y el 70,5% en Castilla-La Mancha/Extremadura, Euskadi y Castilla y León. La proporción se acerca en cambio al 62,4% medio de España en Cataluña y Comunidad Valenciana (63,7% y 63,9%) y se sitúa ya por debajo de esa media en Madrid (60,1%). El porcentaje se reduce aún más en Andalucía/Murcia, con un 55,2%. En Illes Balears y Canarias, apenas un 47% de la población en riesgo con ingresos propios reside en hogares de pensionistas.

Este conjunto de elementos explica que la capacidad de las pensiones para reducir la incidencia de la pobreza grave varíe de forma significativa según la comunidad autónoma. El impacto es muy alto, con cifras entre el 68,2 y el 72,7%, en Navarra/Aragón, la zona noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria, La Rioja) y Castilla-León. La proporción es relativamente cercana en el País Vasco (65,5%). Se reduce a niveles entre el 58,2 y el 59,5%, por encima sin embargo de la media española, en la Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha/Extremadura y Cataluña.

El impacto resulta muy inferior en Madrid y Andalucía/Murcia, con niveles cercanos al 50% (51,1 y 49,6%, respectivamente). Alcanza un mínimo del 37,5% en Canarias e Illes Balears.

Tabla 1

Tabla 1

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

Las implicaciones del efecto pensiones son muy llamativas y se traducen en los siguientes aspectos:

a) Aunque se mantiene la posición comparativamente privilegiada de Navarra y Aragón (6,5% de pobreza grave con ingresos propios y pensiones), se acercan a las posiciones caracterizadas por un menor impacto de la pobreza grave las comunidades de la zona noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja, con un 10%) así como Castilla y León (11,3%).

b) Entre las zonas que tradicionalmente habían liderado el crecimiento económico en España, con un 10%, sólo el País Vasco se mantiene entre las zonas con menor impacto de la pobreza grave, una vez considerados ingresos propios y pensiones. Esta cifra queda claramente por debajo del 12,3% de Cataluña y del 14,6% de Madrid, muy cercano ya al 15,2% de la media española. Cerca de esa media se sitúa igualmente el 15,3% de la Comunidad Valenciana.

c) En la parte caracterizada por los niveles más altos de riesgo, Canarias e Illes Balears, que en términos de ingresos propios se situaban por debajo de la media, se sitúan ahora muy cerca de Andalucía y Murcia (21 y 22,2% de personas en riesgo de pobreza grave, respectivamente).

Gráfico 2

Gráfico 2

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

La insuficiente protección a los hogares con personas desempleadas, en especial en las zonas históricamente más desarrolladas (País Vasco, Madrid y Cataluña), la zona noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja), Canarias e Illes Balears

Una vez considerados los ingresos propios por actividades económicas y las pensiones, un 79,2% de la población que sigue por debajo del umbral de pobreza grave pertenecen a hogares con personas desempleadas o que han recibido en el último año prestaciones (o subsidios) por desempleo. La proporción varía entre un mínimo del 69,2% en Navarra y Aragón y un máximo del 84% en Andalucía y Murcia.

En comparación con la política de pensiones, sin embargo, el impacto favorable de la política contra el desempleo resulta muy inferior, además de mucho más desigual en sus efectos reductores de la pobreza graves. En cuanto al impacto favorable, apenas un 34,7% de las personas en hogares con personas desempleadas consiguen superar la pobreza grave gracias a las prestaciones de desempleo.

Respecto a los efectos territoriales, se observan diferencias de más de 22 puntos porcentuales en la capacidad de superación de la pobreza grave a través de las prestaciones de desempleo en la población en hogares con personas desempleadas. La proporción más favorable, con un 47,1%, corresponde a la Comunidad Valenciana. Se sitúa también claramente por encima de la media, con cifras entre 42 y 42,6%, en Navarra, Aragón, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Extremadura.

Aunque todavía por encima de la media, la proporción se reduce al 36,5% en Andalucía y Murcia. Por debajo de esa media, la proporción es del 32,2% en Madrid y del 30,4% en Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja. En los niveles mínimos, apenas entre un 24,8 y un 26,6% de las personas en hogares de población desempleada supera la pobreza grave en el País Vasco, Cataluña, Canarias e Illes Balears.

En el conjunto de la población en hogares en pobreza grave tras considerar los ingresos por actividad económica y pensiones, y no sólo en la vinculada a hogares con personas desempleadas, se constata la presencia de dos grandes grupos de comunidades autónomas. En la parte favorecida, más de un 30% de las personas consideradas superan la pobreza grave gracias a las prestaciones y subsidios de desempleo en la zona sur peninsular (Castilla-La Mancha, Extremadura, Andalucía y Murcia), Castilla y León y la Comunidad Valenciana. La proporción es del 29,1% en Aragón y Navarra, no alejándose por tanto en exceso del grupo de comunidades considerado.

En el polo opuesto, apenas entre un 20,2 y un 23% de la población supera la pobreza gracias a las prestaciones de desempleo en Madrid, Cataluña, la zona noroeste peninsular (Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja), Canarias e Illes Balears. El mínimo, con un 18,6% corresponde al País Vasco.

Tabla 2

Tabla 2

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

Las consecuencias de esta política desigual de protección por desempleo resultan evidentes. Por una parte, se consolidan las comunidades de la zona norte de España como las menos afectadas por la pobreza grave, con un 4,6% en Navarra y Aragón y un 7,9% en Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja. Pero Castilla y León, con un 7,6%, se incorpora a las zonas con menor impacto de la pobreza grave, quedando ahora seis décimas por debajo del 8,2% del País Vasco y mejorando incluso el indicador de las comunidades noroccidentales.

Algo por encima de las cifras del grupo de comunidades señalado, y gracias a la protección por desempleo, Castilla-La Mancha, Extremadura y la Comunidad Valenciana reducen sus casi tres puntos de diferencia respecto a Cataluña en el riesgo de pobreza grave con ingresos propios y pensiones. Tras el efecto de prestaciones y subsidios de paro, todas estas comunidades autónomas se sitúan en niveles entre el 9,6 y el 9,8%. El acercamiento a la parte más desfavorecida que caracteriza a Cataluña es aún más llamativo en la Comunidad de Madrid. Este territorio supera ahora el nivel medio de pobreza grave de España (11,3 frente a 11,1%).

En la parte más afectada, Andalucía y Murcia dejan de ser las zonas más problemáticas, aunque todavía con tasas muy elevadas de pobreza grave (15,4%). Canarias y Baleares se convierten en las comunidades más afectadas (16,8%).

Gráfico 3

Gráfico 3

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

 

Euskadi sólo se sitúa entre las comunidades con menor pobreza grave en España como consecuencia de su política de garantía de ingresos, quedando lejos de esos niveles Madrid y Cataluña. Canarias e Illes Balears se consolidan como las comunidades más afectadas al final de la crisis

La ECV no ofrece datos suficientemente precisos sobre ingresos por asistencia social. Los disponibles sirven sin embargo para reflejar dos aspectos de gran relevancia. Por una parte, se observa que en 2015, con datos de renta 2014, sólo en el País Vasco el acceso a este tipo de ingresos resulta determinante en la lucha contra la pobreza grave. Según datos de la ECV (que en realidad subestiman el impacto de estas prestaciones), un 27,8% de las personas que aún se mantenían bajo el umbral de pobreza grave consiguen superar el riesgo en Euskadi al tener en cuenta los ingresos asistenciales. Rebajando de 8,2 a 5,9% su tasa de pobreza grave, Euskadi se acerca con ello al 4,3% final de Navarra y Aragón. En una línea cercana a la zona noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria, La Rioja), estas dos comunidades autónomas son, después del País Vasco, las que reflejan mayor impacto de la acciones asistenciales.

En cambio, Madrid y Cataluña se sitúan en 2015 entre las comunidades en las que menor impacto tienen las prestaciones de asistencia social de cara a la superación de la pobreza grave (al menos a tenor de los datos de la ECV). De hecho, su posición no mejora por esta vía. Mientras Cataluña sigue acompañando a Extremadura/Castilla-La Mancha y a la Comunidad Valenciana en niveles del 9,4 al 9,8%, que resultan algo más favorables que el 10,6% medio de España, Madrid sigue superando esa media con un 11%. Sólo Andalucía y Murcia, con un 14,8%, y Baleares y Canarias, con un 16,1%, se colocan claramente por encima de los niveles de riesgo de pobreza grave de la Comunidad de Madrid en 2015 (renta 2014).

Tabla 3

Tabla 3

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

Gráfico 4

Gráfico 4

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2015. INE

 

CONCLUSIÓN

Los datos presentados muestran que la política social en España tiene un impacto importante en la reducción del riesgo de pobreza grave, en particular a través de la política de pensiones pero también, en especial en algunas comunidades autónomas, por la vía de las prestaciones de desempleo. Se trata sin embargo de una política de protección desigual que no tiene en cuenta las necesidades diferenciadas de ciertas comunidades autónomas, en especial en lo relativo a las fuertes carencias que se observan en la protección a la población desempleada.

En conjunto, las comunidades más perjudicadas son las que tienen menor peso relativo de la población pensionista y, al mismo tiempo, un alto volumen de población desempleada, en especial sin acceso suficiente a las prestaciones o subsidios por desempleo. De esta forma, la insuficiente protección al desempleo sitúa todavía en niveles de pobreza grave muy elevados a Andalucía y Murcia.

Sin embargo, es igualmente necesario destacar que, en términos comparativos, la política de protección al desempleo trata de forma muy desigual a comunidades como el País Vasco, Cataluña y, de forma aún más llamativa, la Comunidad de Madrid. Entre las comunidades que han liderado históricamente el crecimiento económico en España, únicamente Euskadi se coloca entre los territorios con menor tasa de riesgo de pobreza grave. Pero sólo lo consigue gracias a su política de garantía de ingresos, la única con un impacto claramente diferencial en 2015 (renta 2014) en España.

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ANEXO: Indicadores comparados

Se presentan en este anexo, a modo de comparación, los indicadores resultantes del método general Eurostat para el 40% de la mediana, sin ajustar, así como los que se derivan del método ajustado, objeto del artículo. También se presenta la media 2014-2015 para el indicador de pobreza real que he propuesto para analizar este fenómeno en España. La imagen que ofrecen el indicador ajustado del 40% y el de pobreza real es muy similar.

Tabla A1

Tabla A1

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2014-2015. INE

Método general: Eurostat

Método ajustado: Ver
https://hungrygrass.org/2017/11/08/el-mito-de-la-igualdad-las-paradojas-de-la-distribucion-de-la-precariedad-y-el-bienestar-en-espana-luis-sanzo/

Sobre el indicador de pobreza real, ver:
https://hungrygrass.org/2017/07/05/indicadores-de-pobreza-real-en-espana-luis-sanzo/

Gráfico A1

Gráfico A1

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2014-2015. INE

 

(1) Por razones de simplicidad en la presentación, las referencias a la pobreza grave en este artículo deben entenderse, todas ellas, en términos de situaciones de riesgo.

Los perdedores de las políticas sociales en España. El caso del desempleo. Luis Sanzo

El pasado 9 de junio, en su artículo ¿Quién se beneficia de las políticas sociales?, Manuel Alejandro Hidalgo analizaba la política de redistribución en España. Concluía señalando que “a pesar de que las transferencias sociales son importantes en los hogares de menor renta, en términos absolutos no suponen una cantidad destacable” para la población más necesitada.

Para ahondar en el debate, comentaré algunos datos complementarios. Mi objetivo es considerar la aparente homogeneidad, en los deciles 2 a 8, que muestran los datos obtenidos por Hidalgo en su análisis de la ECV. A partir de un análisis de la información relativa a las prestaciones por desempleo, mis aportaciones de cara a la posterior reflexión se resumen a continuación.

La política de prestaciones por desempleo perjudica, de forma llamativa, a la población económicamente más desfavorecida en España

La primera idea a destacar es que, más allá de su distribución por deciles, la política de prestaciones por desempleo en España perjudica a la población en situación de riesgo de pobreza y ausencia de bienestar. Como se ve en la tabla1, en los hogares con experiencia del desempleo durante el último año, apenas un 24% del gasto en prestaciones sociales por esta contingencia se orientó en 2013 a los que dispusieron de ingresos inferiores al 60% de la mediana. Se trata de una proporción claramente inferior al 33,6% que suponía la población residente en estos hogares en riesgo.

El desfase es particularmente llamativo en los hogares con problemas de pobreza grave, con ingresos inferiores al 40% de la mediana. En este caso, aunque la población de estos hogares supone un 17,2% de la residente en hogares de desempleados, apenas disponen de un 10,9% del gasto en prestaciones por desempleo.

Tabla 1

Tabla1.png

Fuente: ECV-2014. INE. Elaboración propia

La distribución relativamente homogénea por deciles oculta una desatención creciente conforme se desciende en la escala de ingresos

Uno de los aspectos a priori más sorprendentes de los datos aportados por Manuel Hidalgo es la homogeneidad en los ingresos por unidad de consumo según deciles de ingresos. La tabla 2 muestra esta realidad, palpable prácticamente para el conjunto de los deciles 2 a 9.

Tabla 2

Tabla2

Fuente: ECV-2014. INE. Elaboración propia

La imagen de homogeneidad se ve sin embargo condicionada por una distribución desigual del desempleo por deciles, con un impacto superior del problema en los hogares económicamente menos favorecidos.

Si se comparan los ingresos mensuales medios por persona desempleada dentro de cada decil (ver tabla 3), se constata que la protección disminuye conforme nos acercamos al 10% más pobre de la distribución. En este último grupo, el ingreso mensual medio por parado/a es apenas de 130 euros. La cuantía aumenta de forma progresiva en los deciles 2 a 6, pero se mantiene por debajo de los 275 euros. En los deciles 7 a 9, la cuantía oscila entre 288 y 392 euros, todavía dentro de márgenes más cercanos al esquema no contributivo, ligado al IPREM. Sólo en el decil 10 la cuantía se sitúa en el margen propio de las prestaciones contributivas, con una media de 1.114 euros.

Llaman la atención los bajos niveles de las prestaciones medias en el 10% más pobre de los hogares con personas desempleadas. Una realidad que ayuda a explicar el hecho de que España sea uno de los países de Europa con menor participación del decil 1 en los ingresos totales.

Tabla 3

Tabla3

Fuente: ECV-2014. INE. Elaboración propia

El sistema castiga a las comunidades autónomas que tratan de apoyar a los colectivos más desfavorecidos a través de prestaciones de asistencia social (Rentas Mínimas)

Un tercer aspecto a destacar es que el intento de cubrir de forma decidida las carencias que afectan a los grupos más pobres es castigada en el sistema de protección español. En particular, la política de incompatibilidades entre las prestaciones de la Seguridad Social y las Rentas Mínimas se traduce en un gasto menor en prestaciones por desempleo en las comunidades que han impulsado un modelo alternativo de protección.

Como se observa en la tabla 4, el País Vasco protege más a los hogares de personas desempleadas a través de su política social complementaria. Pero al actuar de esta forma, superando el marco de protección establecido por el Estado, este tipo de actuación se traduce en la práctica en una aportación muy disminuida desde la Administración Central en concepto de prestaciones por desempleo. Es una de las facetas más contradictorias de la aplicación de la idea de igualdad en España.

Tabla 4

Tabla4

Tal y como indican algunos datos presentados por Manuel Aguilar, algunas comunidades hoy a la cabeza del impulso de las Rentas Mínimas, como Navarra, están igualmente experimentando este curioso proceso de desistimiento de la Administración General del Estado en la protección a la población desempleada con menor nivel de ingresos en España.

NOTAS METODOLÓGICAS

Concepto de desempleo utilizado

Personas en desempleo (parado/a): Se entiende en sentido muy amplio a las personas que en el último año han estado en algún momento en situación de desempleo o que han accedido a prestaciones por desempleo.

De acuerdo con el análisis, al tratarse de ingresos anuales en la ECV, se asimila el concepto de parado/parada a la experiencia del desempleo, o la percepción de prestaciones por esta contingencia, en algún momento del último año.

Hogares analizados

El análisis se centra en los hogares con alguna persona entre 18 y 62 años, dentro de los que se profundiza en los casos con presencia de alguna persona afectada en el último año por el desempleo.

La estructuración por deciles se basa, para este grupo, en los ingresos totales por unidad de consumo.

Periodo de referencia

Se analizan las rentas correspondientes al año 2013, disponibles en la ECV-2014, para seguir la línea del artículo de Hidalgo.

El sistema de Rentas Mínimas en España, ¿un verdadero fracaso? Luis Sanzo

En el XII Congreso Español de Sociología, dentro de las sesiones dedicadas las sociedades del Sur de Europa, Marcello Natili presentó el pasado 2 de julio una interesante comunicación sobre la evolución de los sistemas de rentas mínimas en esos países. En ese documento Natili sostiene dos ideas relevantes para el estudio de las políticas de garantía de ingresos.

La primera idea es que, a pesar de las notables diferencias entre comunidades, las rentas mínimas autonómicas «se han consolidado gradualmente hasta el punto de que constituyen una establecida red de seguridad de último recurso para la población española pobre» que «ha mejorado su capacidad de protección». Esta consolidación contrasta con los fuertes recortes observados en los países del sur de Europa y, dentro de España, en otras áreas de la política social.

La segunda idea relevante de Natili es que, quizás por haber ofrecido un marco de intervención alternativo a las fuerzas opuestas a los recortes y favorables a la lucha contra la pobreza, «el descoordinado y fragmentado sistema de ingreso mínimo regional español (sobre todo en una perspectiva comparada en el sur de Europa) podría no parecer tan malo después de todo». Durante su intervención en el seminario sobre las regiones del sur europeo, Natili manifestó expresamente que los grupos desfavorecidos en países como Grecia o Italia habían sufrido más intensamente la crisis que en España.

De cara a contrastar la primera tesis de Natili, en la tabla 1 se aportan los datos comparados sobre la evolución del gasto por habitante en Rentas Mínimas y AES en España y Portugal.

tabla1

Los datos revelan que, en efecto, el gasto por habitante en garantía de ingresos aumenta sin excepciones en las distintas comunidades autónomas españolas entre 2007 y 2014. El incremento del gasto per cápita es del 122,3 por ciento para el conjunto de España y supera en general niveles del 50 por ciento por territorios, con una única excepción, la de la comunidad de Madrid. En este caso, el incremento se limita al 7,4 por ciento, reflejando una cierta estabilización del gasto considerado.

La evolución contrasta, en todo caso, con la caída del 19,9 por ciento observada entre 2007 y 2014 en Portugal y la inexistencia de actuaciones en este campo en Grecia y, en gran medida, en  Italia. En este último país, ninguna región es capaz de ejercer el papel de tracción que comunidades como el País Vasco, Navarra o Asturias fueron capaces de asumir a finales de los años 80 y primeros de los 90.

El gráfico 1 muestra, por su parte, el impacto diferencial de la política de garantía de ingresos en las comunidades autónomas españolas, comparando algunos indicadores de carencias asociadas a la pobreza en España con los resultados correspondientes al resto de países del Sur de Europa.

 

Gráfico 1

cuadro

Los datos confirman la relevancia de las políticas de garantía de ingresos para prevenir problemas graves relacionados con la pobreza, en particular los problemas de alimentación. Tanto en España como en Portugal, la existencia de sistemas de garantía de ingresos sitúa la proporción de personas con problemas para garantizar una comida proteínica entre un 3,1 y un 3,3 por ciento en el periodo final de la crisis, entre 2012 y 2014. Esta proporción es más de cuatro veces superior en los países sin un mínimo desarrollo y extensión de las rentas mínimas: 13,7 por ciento en Portugal y 14,5 por ciento en Italia.

En cuanto a la capacidad para hacer frente a gastos imprevistos, el indicador más asociado a la seguridad económica a medio y largo plazo, el mayor deterioro durante la crisis corresponde a Grecia y Portugal. La caída de un 30,8 por ciento en el gasto total en rentas mínimas se traduce en este último país en un aumento de 22,2 puntos entre la media de 2005-2007 y la de 2012-2014 por casi 14 en Grecia, 11,1 en Italia y 9,7 en España.

En España, la vinculación entre nivel de gasto en rentas mínimas y la dinámica del indicador de seguridad económica a medio y largo plazo es más que evidente. Frente a la estabilidad en el indicador en el País Vasco, la comunidad con mayor gasto por habitante en rentas mínimas en el sur de Europa, el deterioro se sitúa en niveles cercanos a los de Italia y Grecia en regiones como Andalucía, Canarias, Murcia y la Comunidad Valenciana, algunas de las que menos gastan en estas políticas.

En el contexto de los países del sur, por tanto, las políticas de rentas mínimas han tenido un impacto superior al habitualmente señalado. Por un lado, han situado a España en unos niveles comparativamente bajos de problemas de alimentación, como sucede igualmente en Portugal, muy lejos del nivel de deterioro observado en Italia y Grecia. Por otro, en las comunidades autónomas con mayor compromiso con estas políticas, la estabilidad o deterioro moderado de los indicadores relacionados con la seguridad económica a medio y largo plazo revela una dinámica matizada de empobrecimiento que se aleja de los fuertes incrementos observados en Italia, Grecia, Portugal y algunas de las comunidades autónomas españolas con menor desarrollo de las rentas mínimas.

De manera acertada, el trabajo de Natili apela a reflexionar acerca de la negativa valoración de las rentas mínimas autonómicas que resulta dominante en España. Los datos revelan más efectos positivos de los que suele admitirse habitualmente.

Charles Murray y la Renta Básica

por Luis Sanzo

Las ideas básicas de Charles Murray sobre la Renta Básica se presentan en un reciente artículo publicado en el medio conservador estadounidense Wall Street Journal. Pretenden actualizar el pensamiento original de Friedman sobre esta cuestión.

La legitimación del proyecto se fundamenta en la perspectiva de liquidación de entre un 9 y un 47% del empleo en EEUU. Sería la consecuencia de la automatización de la producción y de otros procesos tecnológicos que separarán a las máquinas de la necesidad del manejo humano.

En cuanto al sentido de la introducción de la Renta Básica, el objetivo está muy claro en la aproximación de Murray. Se trata, en lo fundamental, de liquidar el Estado de Bienestar. Por ello, insiste en que su modelo de Renta Básica sólo será funcional si se cumplen dos condiciones.

La primera consiste en la sustitución de todas las prestaciones y transferencias sociales del actual sistema de Bienestar por una Renta Básica situada en 833$ mensuales (10.000$ anuales). La introducción de la Renta Básica implicaría la desaparición del sistema de prestaciones contributivas de la Seguridad Social, incluidas las pensiones públicas. También supondría la eliminación del derecho a la sanidad pública (Medicare o Medicaid) o las ayudas para la vivienda (housing subsidies).

Para minimizar las consecuencias de estos cambios entre la población trabajadora, Murray prevé un sistema de bonificación al empleo, permitiendo la acumulación de la Renta Básica con una cuantía de hasta 30.000$ anuales en ingresos por trabajo. A partir de ahí, se introduce un recargo fiscal que llevaría a rebajar progresivamente la cuantía de la Renta Básica hasta un mínimo garantizado de 6.500$.

La segunda condición exigida por Murray es la liquidación de las burocracias que supervisan y gestionan en la actualidad las distintas prestaciones sociales.

El proyecto asume a medio plazo una reducción del gasto público y, en sentido más amplio, la liquidación del Estado social como tal. Murray sostiene que la introducción de la Renta Básica contribuirá a la sustitución de la acción protectora e interventora del Estado, incluyendo los servicios sociales públicos, por una red de organizaciones no gubernamentales nacidas de la sociedad civil. Es la base para una vuelta a la dinamización de la “cultura cívica” norteamericana que tanto encandiló a Tocqueville, el pilar sobre el que el conservadurismo anglosajón basa el modelo futuro de solidaridad entre las personas. Una alternativa a las agencias públicas que, según el ideólogo estadounidense, “son el peor de los mecanismos para hacer frente a las necesidades humanas”. Abogan, según él, por una igualdad en el trato que resulta incompatible con la diversidad de las necesidades.

Las ideas de Murray son también funcionales con la consolidación de un sistema privado de atención sanitaria. Además de los 833$ mensuales, el Estado aportaría 3.000$ anuales a cada persona que deberán ser usados para financiar un seguro, por supuesto privado, de salud.

La propuesta supone la racionalización del Estado liberal compasivo defendido por los conservadores estadounidenses. Pero, ¿hasta dónde llegaría este estado liberal compasivo? No muy lejos en realidad. A cambio de una total vía libre para el libre mercado, ofrece una vida individual situada por debajo del umbral de pobreza para las personas solas que sólo dispusieran de la Renta Básica. Según el US Census, el umbral de pobreza se sitúa en 2015 en 947€, sin contar el valor del acceso a los servicios que suponen el Medicare, las ayudas a la vivienda, etc.

La culpabilización del “loser” es otro elemento social de la visión de Murray. Se trata de esas personas irresponsables que se niegan a cooperar con otras para maximizar su Renta Básica a través de la convivencia grupal, o que gestionan mal los ingresos que queden a su disposición. A diferencia de lo que ocurre hoy, el resto de la sociedad les podrá decir sin el menor remordimiento: “No trate de decirnos que está sin ayuda, porque sabemos que no lo está“.

Murray es bien consciente de que “algunas personas van a desperdiciar sus vidas” en este modelo de sociedad dual, con gentes con buenos trabajos hiperproductivos, por un lado, y grupos descolgados con una Renta Básica personal por debajo del nivel de pobreza, por otro. Ante ese dilema, su respuesta es simple: eso ya sucede ahora. Y no hay nada en ello que le sugiera una necesidad especial de ayuda. El nuevo modelo liberal caritativo es eso, plenamente liberal, dejando al “hombre libre” a su suerte, ¡que haga lo que quiera para gestionar su vida!

El mensaje es claro: con la nueva Renta Básica el futuro de cada persona “está en sus manos”. Esa prestación le garantizará [aunque sólo en teoría] la supervivencia; su esfuerzo a través del trabajo el acceso a la clase media. Es la actualización de la ideología de la clase media americana, ahora soportada en una Renta Básica que permite a los más favorecidos decir al resto que no moleste, que ya tiene garantizado su mínimo.

En la legitimación de este proyecto de sociedad dual, la automatización y el avance tecnológico esconden además, más allá de su dimensión modernizadora, una voluntad de radical transformación del empleo en los países más avanzados. Se trata en realidad de una estrategia de liquidación, no del empleo como tal, sino de cierto tipo de empleo. Además de los puestos de trabajado obsoletos en una determinada fase de desarrollo de la tecnología, se trata de acabar también -y, en realidad, sobre todo- con el empleo público ligado al actual Estado de Bienestar.

El artículo de Murray nos indica sin embargo la posible alternativa a seguir: “Si el ingreso garantizado es un complemento al sistema existente, será tan destructivo como sus críticos temen”, afirma. Es preciso pensar en esa alternativa, y en que no sea social ni económicamente destructiva. A diferencia, precisamente, de lo que propone Charles Murray.

Renta mínima e inserción: ¿sinergia o suma negativa?

por Manuel Aguilar Hendrickson

1. Renta mínima e inserción

Desde sus inicios, el concepto de renta mínima de inserción contiene elementos problemáticos. La RMI intenta combinar dos tipos de acción pública frente a la pobreza extrema. Por un lado, la acción redistributiva para asegurar a quienes dispongan de unos ingresos inferiores a un umbral (normalmente de subsistencia o de cobertura de necesidades muy básicas) una prestación económica que los complete hasta ese nivel. Por otra, a partir de la idea de que la pobreza económica suele estar vinculada a carencias y dificultades de tipo social, personal, formativo, etc., la oferta a la población «pobre» de servicios que favorezcan su «inserción», «integración» o «inclusión» social.

Formalmente, el vínculo suele realizarse estableciendo que las personas perceptoras de la renta mínima deberán acordar con los servicios la realización de actividades orientadas a su inserción social. La forma de combinar estos dos tipos de acciones (redistribución mediante prestaciones y servicios para la inserción) ha sido problemática desde sus inicios. Indicio de tales dificultades ha sido la diversidad de formas de concebir esa articulación.

En el debate parlamentario francés de 1988 la cuestión se polarizó en torno a los conceptos de «doble derecho» y «contrapartida».

La concepción de la «contrapartida» se fundaba en la idea de que quienes reciban de la colectividad medios para su subsistencia deben aceptar como «contraprestación» la participación en actividades formativas, laborales o sociales. Dentro de este enfoque, las interpretaciones varían también entre aquellas que ponen el acento en hacer «algo a cambio» para legitimar la prestación (y por tanto la utilidad intrínseca de su contenido es secundaria) y quienes lo ponen en que se trate de acciones eficaces para «sacar» a las personas de su situación, que constituyen una garantía de que su situación de falta de medios propios no se alargará en el tiempo.

En el extremo contrario, la idea de «doble derecho» pretendía mantener una cierta vinculación entre ambas acciones, pero reduciendo al mínimo la condicionalidad, al insistir en que se trata de dos derechos que, en principio, la persona ejercerá voluntariamente, y en la flexibilidad y la participación de la persona en la selección de las acciones.

La opción en el caso francés fue la del «doble derecho», que se tradujo en establecer que el acceso venía determinado por criterios de ingresos (y otras circunstancias personales como edad, residencia, etc.) y establecer que los perceptores debían acordar posteriormente con los servicios una serie de acciones a realizar. Aunque existía esta obligación, el énfasis en el carácter acordado y una gestión flexible, que incluía la aceptación de que en buena parte de los casos no habría contrato, hizo que se tratara de una condicionalidad limitada.

En el caso español, las rentas mínimas de inserción creadas desde 1989 han presentado diversas formas de abordar la cuestión, si bien en su mayoría se han inclinado hacia la idea de contrapartida. En el caso más extremo, el acceso a la renta mínima sólo se produce una vez que se ha diseñado y aceptado el «programa de inserción». En los demás, la formulación ha sido mayoritariamente la de una condicionalidad fuerte, que en ocasiones se ha utilizado para ajustar el número de perceptores a las disponibilidades presupuestarias. La principal excepción ha sido el caso del País Vasco, que ha ido limitando la intensidad de la condicionalidad.

Esta orientación hacia la contrapartida, que limita el carácter de derecho de la prestación, ha permitido la perpetuación de una forma de concebir la relación entre ciudadanos pobres y servicios que se puede calificar como de protección tutelar. Se trata de un modelo de atención que concibe a la persona pobre como un objeto de protección más que como un sujeto de derechos, y establece una relación muy desigual entre servicios y ciudadanos en favor de los primeros, que pueden decidir si «conviene» o no al ciudadano recibir las prestaciones y con qué condiciones.

2. Los problemas

Combinar en un dispositivo estrechamente integrado renta mínima e inserción plantea sobre todo problemas de tres tipos: a) los que tienen que ver con la relación entre ciudadanos e instituciones públicas; b) los que tienen que ver con las distintas poblaciones destinatarias de cada acción; y c) los que tienen que ver con las diferentes lógicas de acción de las prestaciones económicas y de la intervención social.

2.1. Ciudadanos, derechos, administración

En una sociedad democrática y en un estado de derecho, el acceso de los ciudadanos a las prestaciones públicas debe contar con garantías jurídicas que hagan posible respetar los principios de igualdad y seguridad jurídica. Ello requiere regular el acceso a las prestaciones en términos bien de derecho subjetivo bien de concurrencia.

Cuando se regulan como derecho subjetivo, se garantiza el acceso de todas las personas que cumplan con las condiciones y los requisitos de acceso previamente establecidos, allegando recursos adicionales si es necesario. Derecho subjetivo no significa derecho incondicional, salvo en contadas excepciones que tienen que ver con derechos civiles básicos. De hecho, la regulación de cualquier derecho subjetivo consiste precisamente en establecer las condiciones de acceso. La regulación de un derecho es casi siempre la exclusión de otra parte de la población del mismo. La regulación de las condiciones o requisitos de ejercicio de un derecho debe ser tan clara y objetiva como sea posible, y para ello dichos requisitos deben ser verificables de forma nítida y efectiva. La edad, el tiempo cotizado, los ingresos de que se dispone, tener menores a cargo o el grado de discapacidad son atributos verificables, aunque en algunos casos pueda costar cierto trabajo hacerlo. Las actitudes de las personas, su condición de «excluido», su «voluntad» de «incorporarse a la sociedad» son atributos ambiguos, muy abiertos a interpretaciones contradictorias y por tanto a graves arbitrariedades.

Cuando el acceso a una prestación pública no puede ser asegurado para todas las personas, con frecuencia porque existe una disponibilidad limitada de recursos, lo que procede es regular el acceso en términos de concurrencia. Es una práctica habitual en el acceso a becas, a viviendas de protección oficial o a la universidad pública. Normalmente se abre un plazo para que los que reúnen las condiciones de acceso lo soliciten, se ordenan las solicitudes mediante una serie de criterios tan objetivos y medibles como sea posible, y se concede el acceso hasta el agotamiento de las plazas o recursos disponibles.

La introducción de elementos discrecionales y de valoraciones interpretables distorsiona gravemente la seguridad jurídica y el principio de igualdad de trato que los ciudadanos tienen derecho a exigir de la administración. La debilidad de la posición social de muchos perceptores de prestaciones de asistencia social explica probablemente que no recurran con mayor frecuencia a la protección de los tribunales, que en muchos casos obligaría a objetivar las razones de concesión o denegación de las prestaciones. La obligación de acordar actuaciones «para la inserción» y la exigencia de «cumplimiento de las acciones fijadas» han sido utilizados con frecuencia como «cláusula indeterminada» que ha permitido una fuerte discrecionalidad y arbitrariedad en el acceso y la pérdida de las prestaciones.

En este sentido, parece necesario configurar el acceso a prestaciones como la renta mínima y similares como un derecho subjetivo y la de las ayudas extraordinarias, becas de comedor y otras similares en régimen de concurrencia, y reducir al máximo los elementos de discrecionalidad. Esta regulación clara y garantista es compatible con diversos grados de extensión y «generosidad» de las prestaciones, que dependerán de los objetivos de satisfacción de necesidades que fije la sociedad a través de sus instituciones y de los recursos que esté dispuesta a dedicar a tales finalidades.

2.2. Poblaciones diferentes

Un segundo problema importante en la articulación entre renta mínima y servicios para la inserción reside en la no (plena) coincidencia de las poblaciones necesitadas de una y de otra. La renta mínima la «necesitan» las personas que carecen de ingresos (tal como define tal carencia la normativa). El acompañamiento de los servicios sociales (y/o de empleo, salud o de otro tipo) lo necesitan las personas que se encuentran con dificultades especiales para desarrollar su proyecto de vida, de participación e inclusión social.

Estas dos poblaciones coinciden en parte, pero no del todo. Hay una parte de la población sin ingresos que tienen además problemas de incorporación social, pero otra parte de la misma no los tiene. Además, una parte de la población con dificultades sociales dispone de ingresos superiores al umbral de la renta mínima, bien de otras prestaciones, bien derivados del trabajo. Esta falta de coincidencia se ha hecho evidente cuando personas sin dificultades sociales especiales pero sin empleo han empezado a recurrir a la renta mínima, grupo que se ha denominado sucesivamente «nuevo perfil», «casos laborales», etc. Pero no habría que olvidar el otro grupo necesitado de acompañamiento, con ingresos, que queda relegado a un segundo plano si se prioriza la «inserción» como complemento de la renta mínima.

Además, las personas entran y salen de cada una de esas situaciones de manera relativamente fluida. Las personas necesitadas de acompañamiento no deberían ver cómo este se interrumpe (o cambia de responsables) cada vez que accedan a ingresos de otro tipo, y una parte de ellas necesita de apoyos puntuales, en momentos de especial dificultad o de crisis, y no durante todo el período de percepción de la prestación.

2.3. Lógicas de acción diferentes

El tercer tipo de problemas tiene que ver con las lógicas y las formas de acción de cada dispositivo, que son diferentes y en ocasiones contradictorias.

Una prestación económica de renta mínima tiene como finalidad elevar la disponibilidad de ingresos de una persona o familia, su «solvencia» o su capacidad adquisitiva hasta permitirle cubrir sus necesidades básicas. La afirmación que se ha repetido en muchas ocasiones en el sentido de que la finalidad de la renta mínima es la inserción no tiene demasiado sentido. Sería como afirmar que la prestación por incapacidad temporal (la «baja» por enfermedad) tiene como finalidad la curación del enfermo, cuando su función es asegurar un ingreso mientras no pueda trabajar a causa de la enfermedad. La finalidad de la renta mínima es corregir (a escala sin duda modesta) la distribución de la renta en la franja de población más pobre.

Eso supone que una renta mínima funciona bien cuando llega a la proporción más alta posible de la población con ingresos inferiores al baremo. La renta mínima no funciona «mal» porque llegue a muchas personas o porque éstas estén percibiéndola durante mucho tiempo. Funciona «mal» si hay personas sin ingresos que no la reciben (el «no-recurso») porque no la conocen, porque se desaniman de solicitarla, porque algún requisito las excluye, porque rechazan un posible estigma asociado a su percepción. Funciona también «mal» si hay personas que la perciben cuando disponen de ingresos suficientes (el «fraude»). La renta mínima funciona «bien» cuando hay pocas personas con derecho que «no recurren» y pocas personas sin derecho que la perciben indebidamente.

Que una parte mayor o menor de la población perciba la renta mínima por períodos más o menos prolongados de tiempo no muestra un mal (ni buen) funcionamiento de la renta mínima. Puede mostrar un buen o mal funcionamiento de los mecanismos de distribución de la renta (salarios, prestaciones, etc.), o puede reflejar una opción social por no interferir con esos mecanismos y corregir la distribución de la renta mediante la renta mínima.

Evidentemente, el diseño de la renta mínima debe tener en cuenta sus efectos como incentivo o desincentivo hacia determinadas conductas. Pero en primer lugar, ese problema se halla en el diseño de la renta mínima más que en su gestión o su relación con el acompañamiento social. Desde hace años se sabe que las rentas mínimas deben incluir mecanismos de «no penalización» por el acceso a salarios, y hay formas de diseño de las prestaciones que pueden reducir al mínimo tal efecto. En segundo lugar, conviene ser muy prudente con el uso de prestaciones como incentivos (o su retirada como incentivos negativos). Es sabido que los incentivos pueden desvirtuar las motivaciones intrínsecas y de tipo moral de los comportamientos. Un ejemplo frecuente es condicionar prestaciones de asistencia social a la escolarización de los menores. La obligación de escolarizar a los menores no depende ni deriva de la percepción de una prestación, sino de una obligación parental general y de un derecho y obligación de los menores, y vincular las dos cosas envía en mensaje de que la pérdida de la prestación puede ser el precio que da derecho a incumplir la escolarización.

En resumen, una renta mínima debe estar, en primer lugar, bien diseñada para reducir al mínimo los posible incentivos indeseados. Una vez diseñada, su gestión debe orientarse a (a) llegar a toda la población con derecho, (b) gestionar el acceso y el pago con rapidez y eficacia y (c) combatir el fraude.

 

Las acciones de apoyo y acompañamiento de la incorporación responden  a una lógica muy diferente, la lógica de la intervención o el trabajo social.

La finalidad de tales acciones es facilitar a personas que tienen dificultades especiales para desarrollar su proyecto de vida, de participación e incorporación social un serie de apoyos que les ayuden a desarrollarlo en la medida de sus posibilidades. Esas dificultades pueden tener orígenes muy diversos. Suelen incluir elementos propios de las personas afectadas y también de su entorno y de las instituciones sociales. La discapacidad, los problemas graves de salud física o mental, los problemas con las drogas, los problemas con la justicia penal, las rupturas de parejas con hijos, la falta de redes y de vínculos sociales, sufrir la violencia de género o la discriminación por razones de origen, color de la piel, orientación sexual o de otro tipo son algunos de los factores que pueden conllevar dificultades añadidas para «hacer» o «rehacer» la vida, para participar razonablemente de la seguridad de existencia y las relaciones sociales que constituyen la inclusión social. Las personas que se ven afectadas por alguna de estas situaciones son muy diferentes entre sí, pero comparten (una parte de ellas, claro está) la necesidad de apoyos y acompañamiento para su proceso de desarrollo personal e integración social y comunitaria.

Lo que la experiencia de la intervención social muestra es que esos procesos de acompañamiento y desarrollo requieren de algunos elementos clave.

En primer lugar, son procesos que sólo pueden protagonizar las personas afectadas. No se le puede «rehacer la vida a otro». Como dice el lema de un programa británico de reinserción de exreclusos, «sólo los delincuentes pueden no-reincidir». Reconocer ese protagonismo de las propias personas afectadas por las dificultades condiciona el tipo y las formas de intervención. Significa, por ejemplo, que el «diagnóstico» sobre dónde se está y qué cuestiones hay que abordar en primer lugar o es compartido o no sirve de gran cosa. Un diagnóstico «objetivo» y «externo» puede ser de utilidad para el profesional, pero sólo es relevante para la persona en la medida en que lo comparte. Significa también, que la dirección del proceso y los ritmos del mismo han de ser aquellos que la persona pueda y sepa seguir. Ello no excluye la acción profesional, como es lógico. A las personas se nos puede intentar hacer ver cosas que no vemos, se nos puede aconsejar. No se puede «hacer en nuestro lugar».

En segundo lugar, los ritmos y las direcciones de los procesos vitales, incluidos los de «incorporación» son complejos e irregulares. Difícilmente pueden encorsetarse en modelos de «itinerario» predefinidos y en los plazos de la gestión administrativa. Hay procesos que con rapidez evolucionan hacia situaciones de autonomía de las personas para gestionarlos, y otros que se mantendrán durante largos períodos de tiempo. Hay procesos que empiezan por pequeñas cosas y avanzan hacia objetivos más ambiciosos (el modelo típico de la «escalera») y hay procesos que se desencadenan desde el abordaje de lo más complicado y de ahí se recomponen otras cuestiones (es el caso de modelos como el Housing First o algunas empresas de inserción). Los modelos de «talla única», de «one size fits all», de «el empleo siempre primero y cualquier empleo» para todo el mundo no sirven. Cuestión distinta es que la gestión del trabajo en los servicios pueda exigir agrupar  formalmente las intervenciones por períodos de tiempo (semestres, años), recogerlas en documentos formalizados (convenios de inclusión, PIAs, etc.). Pero esos instrumentos son simples formas (contenedores) que deben tener contenidos mucho más flexibles y ajustados a los procesos reales de la vida de las personas.

En tercer lugar, los procesos de acompañamiento requieren de una relación de comunicación que incluya niveles importantes de confianza. Esta confianza requiere una delimitación clara de las responsabilidades que tiene y las que no tiene el profesional acompañante o referente, y requiere limitar los comportamientos instrumentales. Todo profesional tiene algunas obligaciones ineludibles de las que las personas atendidas deben ser conocedoras. Por ejemplo, un profesional tiene que actuar si sabe de una situación de desprotección o maltrato de un menor, o de peligro para otra persona. Pero no debe estar obligado a denunciar o tomar medidas ante cualquier comportamiento irregular o ilegal de la persona con la que trabaja. Que deba señalárselo a la persona y advertirle de las consecuencias posibles de sus acciones no significa que siempre deba responder. En especial, parece aconsejable que la decisión sobre el acceso o no a prestaciones no esté en manos del profesional acompañante.

 

Como hemos tratado de explicar, renta mínima y servicios de acompañamiento para la inclusión responden a lógicas diferentes y se dirigen a poblaciones sólo coincidentes en parte. Una vinculación excesiva entre ambas acciones corre serios peligros de desvirtuar ambas, y la experiencia de los últimos años lo pone en evidencia. Por un lado, un acceso a la renta mínima condicionado al establecimiento y cumplimiento de un acuerdo de inclusión puede convertir a la renta mínima en una prestación de acceso excesivamente discrecional y estigmatizante, con el riesgo de excluir a muchas de las personas que la deben recibir, extender la inseguridad jurídica y debilitar la ciudadanía. Por el lado contrario, corre el riesgo de convertir la intervención social para acompañar la inclusión en un mero trámite o en un simple mecansimo de control para combatir el fraude o disciplinar socialmente a poblaciones de las que se sospecha un comportamiento indeseable. Así, tanto la renta mínima como la intervención social se devalúan cuando la intención original era la de potenciar ambas.

¿Qué estrategia de futuro para los servicios sociales?

por Manuel Aguilar Hendrickson

Los servicios sociales pasan por un momento importante, tal vez decisivo, en España. Las reformas de los años 2000 y en especial la ley de Dependencia, el impacto de la crisis económica en términos de pobreza, vidas rotas y exclusiones, y los recortes presupuestarios los han zarandeado y han puesto en evidencia algunos de sus problemas de fondo. Creo que no es exagerado decir que en estos años se está jugando cómo serán los servicios sociales de los próximos decenios.

Los servicios sociales en España están atravesados por las tensiones entre el modelo de acción social de un Estado de bienestar continental, familista y de baja intensidad protectora, y las necesidades de una sociedad postindustrial y envejecida. Aún hoy sigue vigente la concepción de los servicios sociales como una última red, escalón o nivel de protección dirigido a mejorar, aliviar y paliar las situaciones de desprotección, desamparo y exclusión que se escapan entre las redes de la protección social principal.

Pero la dinámica de una sociedad postindustrial, postfordista, hace necesario abordar al menos cuatro grandes cuestiones:

a) la insuficiencia de los ingresos derivados del empleo, bien cuando no se tienen (desempleo), bien cuando son bajos, inestables o discontinuos (empleo precario), bien cuando no se adecuan a las cargas familiares de quienes los tienen;

b) la creciente necesidad de cuidados a largo plazo para personas no plenamente autónomas, derivada del envejecimiento de la población;

c) la necesidad de ofrecer a los niños y niñas las mejores condiciones posibles para su desarrollo cognitivo, personal y social, condición cada vez más importante para su futura vida social adulta; y

d) ayudar a reconducir los desajustes y daños que producen en las vidas de las personas las rupturas en la vida laboral, familiar y social.

Dar respuesta a estos cuatro grandes retos, a estos cuatro «nuevos riesgos sociales» no es tarea exclusiva de los servicios sociales. De hecho, pienso que el primero debería quedar definitivamente fuera del campo de acción de los servicios sociales. En los otros tres, el papel de otros sectores (la sanidad, la educación y las políticas activas de empleo, respectivamente) es importante, pero no suficiente. En mi opinión, los servicios sociales que necesita nuestra sociedad son aquellos que puedan hacer una contribución decisiva en estos tres terrenos. Ello significa salir de su concepción de último escalón de repesca, para configurarse como un pilar (o varios?) del núcleo duro de la política social.

En este contexto, creo que el discurso político sobre los servicios sociales debería enmarcarse en una aceptación crítica del discurso de la «inversión social». Este discurso, hoy dominante en las instituciones europeas (aunque no tanto en las políticas nacionales), pone el énfasis en las acciones orientadas a potenciar al máximo el capital humano. Los tres retos de los servicios sociales son ejemplos típicos de las cuestiones centrales de las estrategias de inversión social. En ese sentido, propugnar un desarrollo de los servicios sociales que los convierta en servicios universales centrados en el desarrollo de la infancia, el apoyo a las personas que tienen que rehacer su vida y los cuidados de las personas dependientes es nadar a favor de esa corriente. Aceptación crítica porque es igualmente cierto que el discurso de la inversión social puede derivar hacia visiones puramente funcionales, como la consideración de las personas como simple capital humano, la obsesión por la activación laboral a cualquier precio o la idea de que con la suficiente formación todo el mundo encontrará un empleo satisfactorio. Pero hoy el sistema económico está excluyendo, dilapidando y destruyendo recursos humanos que no necesita en este momento, y su protección y potenciación puede leerse tanto en clave de rentabilidad social como de rescate de las personas.

Intentaré concretar una serie de orientaciones estratégicas para un desarrollo de los servicios sociales en España coherente con este planteamiento, para dar respuesta a las preguntas que aparecen en el programa. Se trata de unas ideas pintadas a brocha gorda, que necesitan de matizaciones y compromisos, pero que en mi humilde opinión son claves para el desarrollo futuro de los servicios sociales.

En primer lugar, creo que es necesario separar de modo claro el acceso a prestaciones económicas para cubrir las necesidades básicas de las personas de los servicios sociales. Creo que es necesario articular en nuestro país un sistema de garantía de rentas que supere el actual modelo «fordista» según el cual o se trabaja y entonces no hay problema, o se está en paro y se protege con una prestación contributiva o su prolongación asistencial. Ese modelo no sirve para nuestra sociedad ni nuestro mercado de trabajo. No es este el lugar para detallarlo (José Antonio Noguera hacía hace unos meses algunas propuestas en esta línea), pero debería incluir al menos los siguientes componentes para la población en edad de trabajar:

a) prestaciones universales por hijo a cargo de cuantía comparable a la de otros países como los 184 € al mes de Alemania (moduladas en cuantía o por la vía fiscal, si se quiere ajustar su equidad);

b) prestaciones individuales por búsqueda de empleo y/o formación generalizadas, si no universales;

c) una renta mínima para asegurar un mínimo de ingresos de cada hogar, complementaria de otras fuentes de ingresos, incluidos los del empleo que deben tratarse de forma que trabajar siempre salga a cuenta; y

d) un crédito o complemento fiscal cobrable por adelantado para el tramo inmediato superior de salarios modestos.

Este sistema de garantía de rentas debería estar separado de los servicios sociales, y construido sobre derechos subjetivos claros.

¿Qué papel le queda a los servicios sociales en relación con quienes sufren la pobreza y la exclusión? En mi opinión, unos servicios fundamentalmente dotados de personal de alta cualificación deben ofrecer a quienes pasan por esas situaciones acogida, orientación para acceder a las prestaciones (muy diferente de la concesión personalizada de las mismas), apoyo personal y emocional para iniciar procesos de reconducir y rehacer sus vidas y acceso a espacios de vinculación social y comunitaria. Las personas deben encontrarse con profesionales que les pueden echar una mano para rehacer sus vidas rotas, no con quienes tienen los recursos materiales que necesitan y a los que deben convencer de que se los den. La experiencia de muchas de las PAH indica que es posible y necesario hacerlo, puesto que incluso se ha hecho desde organizaciones más débiles que la administración. Y en los propios servicios sociales no faltan experiencias (aún hoy dispersas y limitadas) de que se puede hacer (ver el blog pasionporeltrabajosocial de Nacho Santás, por ejemplo).

En segundo lugar, creo que hay que plantear una reconducción del SAAD en varios aspectos. En mi opinión que sería un error «anclarlo» en la seguridad social. Respeto y comparto la preocupación de algunos de los que defienden su anclaje en la seguridad social, que se justifica por su tradición de garantía de derechos subjetivos y su homogeneidad territorial. Pero creo que hay que pensar bien si lo que queremos construir es un sistema de servicios adecuados, flexible y de calidad para la atención a la dependencia o un sistema para financiar a las personas para que compren esos servicios donde consideren oportuno. El anclaje en la seguridad social sería positivo para la segunda opción. Permitiría hacer llegar una prestación económica (vinculada o no) a cada persona dependiente en función de su grado y nivel de renta con bastante eficacia. Pero difícilmente puede esperarse de la seguridad social (central, no se olvide) la creación de un sistema de servicios de cuidados residenciales, de día y de atención a domicilio. ¿Duplicaría los existentes? ¿Los recentralizaría? ¿O los concertaría con las comunidades y municipios? Creo que ninguna de esas vías sería positiva. Desde el punto de vista del modelo, creo que habría que seguir la siguiente orientación general.

a) El nivel central tendría que reforzar el carácter de derecho subjetivo exigible de la atención a la dependencia. Ello puede hacerse con la regulación actual, reforzando los mecanismos de recurso y exigencia (como el suprimido pago retroactivo) y reforzando los sistemas de inspección y control a posteriori.

b) El nivel central debería abstenerse de cualquier intromisión en las formas concretas de organización y prestación de los servicios, que deben ser de la exclusiva responsabilidad de quien tiene que garantizar el derecho a los cuidados, que son las comunidades autónomas.

c) Las comunidades autónomas, en tanto que garantes del derecho, deben poder reorganizar los recursos necesarios, sean de titularidad propia, provincial o municipal.

d) La financiación debería romper con el actual modelo, conflictivo y propenso al agravio, de financiación compartida, para ir a un modelo de financiación exclusivamente autonómica. Cada nivel de gobierno debe recaudar los impuestos con los que se financien íntegramente sus responsabilidades ante los ciudadanos, sin perjuicio de algunos mecanismos compensatorios.

e) El sistema de copagos debería revisarse a fondo, con el fin de que deje de ser disuasorio (como es hoy) para cualquiera que gane más de la pensión mínima. Los copagos deberían centrarse en los costes de alojamiento y manutención en residencias y centros de día y reducirse al mínimo en los servicios domiciliarios.

f) Con independencia de su ubicación institucional, los SAAD autonómicos deberían iniciar procesos de cooperación e integración de la atención con los servicios de salud correspondientes. Ello implica alinear los sistemas, las divisiones territoriales, ajustar los copagos para evitar disfunciones y garantizar una visión y una «presupuestación» de conjunto.

En cuanto a los contenidos del SAAD, es fundamental salir de una visión reactiva a la demanda para abordar un enfoque proactivo, flexible y centrado y adaptado a las personas. El objetivo del SAAD no debe ser procesar solicitudes de valoración y generar PIAs, sino una gestión estratificada de los procesos de dependencia de las personas, en la línea de lo que representan en la sanidad las estrategias de cronicidad.

El frustrado estado (de bienestar) propio

Enric Juliana escribe hoy en La Vanguardia En defensa de Pasqual Maragall. Más allá del rifi-rafe poco elegante abierto con las palabras de Bono, Juliana ilustra sobre algunos de los dilemas políticos de las fuerzas políticas (cisibéricas y transibéricas) durante el proceso que hizo perder al PP el liderazgo político del milagro (con trampa, como todo milagro) económico 1995–2007 y cerró el ciclo pujolista.

Además (por debajo de, diría yo) de lo que Juliana explica creo que hay otro elemento, que en su momento fue explícito pero que después ha desaparecido de la mayoría los análisis. Los «hermanos Maragall» y lo que representaban trataron de redefinir el fundamento del autogobierno, desplazándolo desde lo identitario hacia las políticas de bienestar. La Generalitat debía ser el estado de bienestar catalán que se ganase el apoyo de los ciudadanos, no tanto por su capacidad de defender la lengua u otros símbolos de identidad (sin abandonarlos, desde luego), sino por su capacidad de articular un sistema educativo, sanitario y de servicios sociales ampliado, modernizado, eficaz y eficiente, con alguna incursión en la garantía de rentas (RMI renovada, prestaciones por hijos) aunque el núcleo de este campo —las pensiones— quedase en manos del gobierno central. Dicho de otro modo, de las partes fundamentales del estado de bienestar que emplean a técnicos y profesionales. Ese proyecto que debía suscitar la implicación de sus «tripulantes» (las clases medias formadas y funcionales que trabajamos en los servicios públicos) y de sus «pasajeros», los ciudadanos receptores de servicios. Un «patriotismo» mas sueco que francés, por así decir.

Pero era el proyecto tenía al menos dos puntos débiles. En primer lugar, suponía la ruptura con la modelo político catalán nacido de la transición, el bipartidismo de ensueño como lo ha llamado Josep Ramoneda. La Generalitat subvencionadora y orientada a la gestión privada de la sanidad, en manos de CiU, los ayuntamientos haciendo micropolíticas sociales locales y manteniendo su propia red de subvenciones, en manos del PSC. Los «hermanos Maragall» aspiraban a transformar radicalmente el modelo, cosa que sólo podía molestar a sus protagonistas (CiU «pujolista» y PSC «municipalista») y a sus beneficiarios en La Moncloa (aquellos que descubrieron que la clave de la gobernación de Sefarad es que Cataluña la gobierne CiU, el País Vasco lo gobierne el PNV y de Navarra se hable lo menos posible).

El segundo y principal problema radicaba en que tal proyecto de ampliación razonable del estado de bienestar empleador necesita de un sistema adecuado de financiación fiscal. En mi modesta opinión, la razón principal de la insuficiente financiación (que afecta a todo Sefarad) es un sistema fiscal que recauda menos de lo necesario para mantener el estado que los ciudadanos quieren tener y del que no estamos tan lejos. Recauda de menos, pero se ha podido evitar el mal trago de decir a los ciudadanos que hay que pagar más impuestos (sobre todo algunos, y no sólo los más ricos, tienen que pagarlos) «dopando» al estado con ingresos atípicos y coyunturales (inmobiliarios, sobre todo), gastándonos las cotizaciones sociales en otras cosas, comme d’habitude, y fondos europeos… hasta que se acabaron las tres cosas. Ese problema de fondo no lo quiere ver nadie en Sefarad (cis- ni transibérica) tal vez porque nadie quiere dar noticias desagradables, y menos cuando se está de fiesta. El otro gran obstáculo, que tampoco se ha querido ver, es el estrechamiento de los márgenes en una Eurolandia sin gobierno político-social y sometida a una creciente competencia global, como explica Claus Offe en Europa acorralada.

El lento naufragio del proyecto, hasta que embarrancó en los arrecifes de la crisis, podría explicar la acumulación de frustración entre las clases medias funcionales (que aspiran a prestar sus servicios de calidad en los servicios públicos y son fáciles de encontrar en el Proceso) y la creciente centralidad de la financiación en el debate político en Cataluña. De renegociar la financiación bajo el tripartito, al fallido pero no intentado pacto fiscal, al expolio fiscal y a la independencia como solución de financiación del estado del bienestar, ya no el proyecto maragaliano de ampliación, pero al menos para mantener lo existente.

Pienso que ahí está el nudo que une la tensión «social» de la crisis con la tensión «nacional» catalana, el cemento del Partido del Nos Vamos, sobre todo desde que CDC abandonó su entusiasmo inicial por la austeridad y el aligeramiento del estado de bienestar, probablemente vistos los riesgos que se expresaron en la Plaça de Catalunya y el Parc de la Ciutadella. En el resto de Sefarad la casta, la corrupción y la madrastra Merkel pueden jugar ese papel para ligar la mayonesa del Partido de la Ira. Dos movimientos que expresan frustraciones en parte justificadas, aunque no está nada claro que señalen la naturaleza real de los problemas, y menos que formulen soluciones posibles. Claro que entre una solución complicada y una sencilla, ¿quién elegiría la complicada?

Los servicios sociales, ¿hacia dónde?

por Manuel Aguilar Hendrickson

Algunas ideas sobre qué les sucede y hacia dónde deberían ir los servicios sociales, contadas en un encuentro de la UIMP. El vídeo está aquí (mi intervención empieza en el minuto 9.40).

La presentación aquí: MAguilar-UIMP 2014

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Inequality and its discontents

Mark Carrigan

Digital Sociologist and Social Media Consultant

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Educació Social, Cultura, Gestió Comunitària, Circ Social, Animació Sociocultural i altres enginys.

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