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Rentas Mínimas y control de la pobreza en Euskadi: ¿qué indica la tasa AROPE? Luis Sanzo

Hace unos días, en un grupo de discusión vinculado a los temas estudiados en torno a la web llei d’engel, uno de los participantes introdujo una cuestión, difundida en las redes sociales, sobre la reciente dinámica de los indicadores sociales en Euskadi. Se trataba en concreto de la supuesta paradoja de que, casi treinta años después de la introducción de políticas de rentas mínimas en Euskadi, en 2016, el indicador AROPE aún se mantuviera en el 20,6% en esta comunidad autónoma.

Para contribuir a aclarar esta cuestión, los aspectos que creo necesarios introducir en el debate son los siguientes:

PUNTO 1

En primer lugar, es preciso recordar que el indicador AROPE de riesgo de pobreza y exclusión tiene tres componentes diferentes: una baja intensidad laboral en el hogar, la presencia acumulada de aspectos específicos de privación material y la pobreza relativa (menos del 60% de los ingresos medianos equivalentes per cápita). En presencia de cualquiera de estos factores, la aproximación Eurostat presenta a la persona afectada en situación de riesgo de pobreza y exclusión AROPE.

No es mi intención en este artículo profundizar en un debate (hace tiempo abordado) sobre la utilidad del sistema Eurostat de medición de la pobreza. Pero sí es importante señalar que, al menos en el contexto español y vasco, ni el indicador AROPE ni el de pobreza relativa (60% de la mediana) son indicadores que muestren una relación directa con las situaciones reales de pobreza. En 2016, sólo un 33,9% de las personas situadas en pobreza relativa Eurostat en Euskadi vivían en hogares que experimentaban situaciones de pobreza real EPDS. La proporción caía incluso al 27,7% al considerar, en esa situación de pobreza relativa, a quienes residían en hogares que se consideraban a sí mismos pobres, muy pobres o más bien pobres.

Lejos de mejorar los niveles de ajuste, el indicador AROPE (al incluir a grupos de personas con baja intensidad laboral, a menudo sin pobreza relativa ni privación material asociadas) se aleja aún más de la aproximación a las situaciones reales de pobreza. En el conjunto de personas señaladas por el indicador, apenas un 27,7% vivía en hogares en situación de pobreza real EPDS y 26,3% en hogares que se percibían a sí mismos como muy pobres, pobres o más bien pobres.

Gráfico 1

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Gráfico 2

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Por tanto, al considerar la tasa AROPE, es preciso tener en cuenta que se trata de un indicador que recoge, de forma muy extendida, los grupos sujetos a factores potenciales de riesgo pobreza y exclusión. La incidencia de las situaciones reales de pobreza resulta, al menos en el caso vasco, mucho más reducida que la que señalan esos factores de riesgo.

PUNTO 2

En segundo lugar, es preciso analizar en términos comparados qué representa el 20,6% de riesgo AROPE que caracteriza a Euskadi. El aspecto más llamativo es que esta cifra, lejos de reflejar un nivel comparativamente elevado, se sitúa muy cerca de los países del área con menor impacto del mencionado riesgo en Europa. Se trata de un grupo de estados que incluye a los países nórdicos (Dinamarca, Finlandia y Suecia), a los de Benelux (Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) y a Francia, Alemania y Austria. El riesgo AROPE de Euskadi apenas supera en dos puntos el 18,6% medio de los países del área.

La distancia de dos puntos que muestra Euskadi respecto a los países con menor riesgo de pobreza y exclusión en Europa resulta inferior, además, a la favorable que el País Vasco mantiene en relación con otros referentes en Europa: -2,5 puntos respecto al 23,1% del conjunto de los países del euro; -2,9 puntos respecto al 23,5% del Reino Unido y -7,3 en relación con el 27,9% de España.

Gráfico 3

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Área UE con menor riesgo: Dinamarca, Finlandia, Suecia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Francia, Alemania y Austria.

PUNTO 3

En una aproximación al análisis del indicador AROPE, el rasgo característico de España o Euskadi, como de otros territorios del sur de Europa, es sin duda el incremento de la proporción de personas en riesgo durante la crisis.

En 2008, el valor del indicador AROPE de Euskadi era en realidad algo más bajo que el del conjunto de los países UE con menor riesgo en Europa (17,9 frente a 18,8%). Sin embargo, en el caso de un indicador determinado en parte por la falta de ocupación (baja intensidad laboral), era inevitable que la fuerte crisis de empleo en Euskadi provocara un aumento en la tasa (de 17,9% a 20,6%).

La distinta dinámica del empleo en Euskadi, respecto a las zonas social y económicamente más privilegiadas en Europa, resulta ilustrativa en este punto. De esta forma, mientras en el área con menor riesgo social de la UE se observa un incremento de la ocupación del 4,2% entre 2008 y 2016, Euskadi pierde un 8,4% de su población ocupada en este periodo.

Gráfico 4

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En 2016 Euskadi mantiene 101.500 ocupaciones menos que en 2008 en los tres sectores regresivos de su economía: primario, industria y construcción. En un territorio cuya prosperidad histórica se había forjado en torno a la industria, ésta recoge un 62,6% del total de puestos de trabajo perdidos entre 2008 y 2016 en los tres sectores señalados. Tras la difícil recuperación posterior a la reconversión industrial de los años 80, se trata de un golpe muy duro para la estructura de empleo del País Vasco. En 2016, la industria vasca aún ocupa a un 25,2% menos de trabajadores y trabajadoras que en 2008.

PUNTO 4

El aumento del desempleo, sin embargo, no es sino una de las diversas causas que entre 2008 y 2016 contribuyen a incrementar los factores de riesgo de pobreza en Euskadi. La intensidad de la inmigración resulta otro elemento determinante. En este sentido, la resistencia inicial a la crisis en Euskadi y una estabilidad social mayor, atribuible a su sistema de garantía de ingresos, favorecieron que se mantuviera hasta 2012 el ritmo de incremento de población inmigrante en Euskadi.

A pesar de la línea descendente del empleo hasta 2014, la población extranjera (no nacionalizada) se incrementa en Euskadi en un 15,1% entre 2008 y 2016. La de origen extranjero, incluyendo por tanto a la nacionalizada, aumenta aún más, un 28,5%. La intensidad de este incremento queda de manifiesto cuando se comprueba que el aumento del volumen de población extranjera en el área UE con menor riesgo de pobreza y exclusión resultó cinco puntos inferior en el periodo 2008-2016 (+23%).

Durante el periodo de crisis, una zona con pérdidas sustanciales de empleo, como la vasca, llega por tanto a atraer en términos relativos tanta población extranjera como las mejor situadas social y económicamente en Europa.

Gráfico 5

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A pesar de no ser la única comunidad autónoma que experimenta en España esta dinámica atípica de inmigración durante la crisis, sí es evidente que la evolución del País Vasco es completamente diferente a la que se observa en el conjunto del Estado, con una caída del 13,1% en el volumen de población extranjera (una cifra que, teniendo en cuenta las nacionalizaciones, en el mejor de los casos podría llegar a implicar una cierta estabilización del colectivo entre 2008 y 2016).

Pero no se trata sólo de inmigración extranjera, también de llegada de población española procedente de otras zonas del Estado. En conjunto, el volumen de población de origen extranjero, y de la procedente de otras zonas de España con menos de 10 años de residencia en Euskadi, aumentó de 44.008 personas en el año 2000 a 151.052 en 2008, pasando de representar un 2,1% de la población total a un 7% entre 2000 y 2008.

Entre 2008 y 2012, la inmigración se mantiene a un ritmo similar al del periodo 2004-2008, llegando a representar el colectivo analizado un total de 212.165 personas en 2012, un 9,8% de la población. Tras una caída entre 2012 y 2014, la población de referencia repunta entre 2014 y 2016. En este último año, la población de origen extranjero y la española con menos de 10 años de residencia en Euskadi supone un total de 208.417 personas, un 9,7% de la población total. Unas cifras muy similares, por tanto, a las de 2012.

Gráfico 6

Gráfico6

Aunque la línea ascendente de la tasa AROPE caracteriza a todo tipo de población durante la crisis, la más afectada es la creciente población extranjera residente en Euskadi. En este grupo, la tendencia alcista del indicador resulta sin embargo anterior a la crisis, manteniéndose desde mediados de siglo. Situado en un 39,3% en 2000, el indicador AROPE llega al 46,4% en 2008 para alcanzar un 54,6% en 2012 y un máximo del 62% en 2012. La caída de 2016 es muy ligera, apenas hasta un 60%.

En la población de origen español con menos de 10 años de residencia en Euskadi, se observan dos sobrepuntas negativas en el indicador AROPE. La primera corresponde al periodo 2000-2004 (del 14,2 al 27,4%) y la segunda al 2012-2014 (de 17,9 a 31,8%). En este grupo, el 24,1% de 2016 resulta todavía claramente superior a las cifras de 17,4 a 17,9% de 2008 y 2012 pero muestra un claro cambio de tendencia.

Gráfico 7

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En la población autóctona, y en la procedente de otros territorios del Estado con más de diez años de residencia en Euskadi, el indicador AROPE repunta en la crisis hasta el 19,2% de 2012, cerca del 19,8% de principios de siglo. No obstante, el 17% de 2016 se acerca a las cifras mínimas de 2008 y 2012, situadas entre el 16,3 y el 16,8%.

En el contexto europeo, es posible comparar el indicador AROPE para la población mayor de 18 años con ciudadanía del estado de referencia. Estos datos muestran con claridad que, en este colectivo, Euskadi sigue situándose en 2016 entre los países con menor riesgo de pobreza y exclusión en Europa.

Gráfico 8

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En realidad, entre 2008 y 2016, el deterioro comparado del indicador AROPE en Europa se vincula en exclusiva a la población de origen extranjero. De los 2,7 puntos de aumento en el indicador AROPE del País Vasco en ese periodo (y que explican su alejamiento de los niveles de conjunto de los países UE socialmente más favorecidos), 2,5 puntos se asocian en exclusiva a la inmigración extranjera. Contrariamente a lo que cabría pensar, sin embargo, el grupo más perjudicado ha sido el colectivo de población extranjera que ya residía en Euskadi en 2008, menos competitiva de cara al empleo que la llegada con posterioridad a 2008.

PUNTO 5

Resulta sin embargo erróneo pensar que el deterioro observado en el indicador AROPE se traslada de forma automática en Euskadi a los indicadores de pobreza real, objetivos o percibidos. Éstos muestran una mejoría en 2016, tanto en la población de origen nacional como en la de origen extranjero, que los acerca a los niveles mínimos del periodo 2008-2012.

Quizás el dato más llamativo corresponda a la evolución del porcentaje de personas en hogares que se consideran pobres o muy pobres entre la población de origen extranjero. Situado en un 20,8% en 2004, la proporción cae de forma continuada hasta un 11,8% en 2012. Tras remontar a 14,4% en 2014, el indicador vuelve en 2016 a niveles similares a los de 2012, con un 12,1%. Los datos muestran una evidente mejora a largo plazo en la percepción de la situación en este colectivo de máximo riesgo de pobreza y exclusión en Euskadi.

Gráfico 9

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Gráfico 10

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En un contexto de pérdidas todavía significativas de ocupación y de muy superior presencia de inmigración en Euskadi respecto a 2008, sería erróneo no considerar el importante efecto de la política de garantía de ingresos en la consecución de los positivos resultados señalados.

REFLEXIÓN FINAL

Los datos presentados en el artículo ayudan a desentrañar los factores estructurales que han dificultado en los últimos años la prevención de la pobreza en Euskadi. Se trata de una sociedad en la que la crisis ha incrementado las dificultades para ofrecer empleo de calidad suficiente a toda la población autóctona; y también de una comunidad que ha seguido atrayendo después de la crisis a mucha nueva población, sobre todo de origen extranjero. Esta dinámica ha contribuido a crear una realidad social compleja y, en muchos aspectos, contradictoria.

A pesar de este complicado contexto social y demográfico, Euskadi ha conseguido mantener tasas de pobreza y exclusión que resultan comparativamente reducidas en Europa. En gran parte, esto ha sido posible con un esfuerzo muy significativo de apoyo económico a las personas con voluntad de consolidar una nueva vida en su territorio. Un esfuerzo de solidaridad que, en mi opinión, no se ha valorado en su justa medida.

El objetivo de combinación de esta política de lucha contra la pobreza con el necesario apoyo a las nuevas generaciones, muy afectadas por la caída del empleo, no ha resultado fácil y no ha sido ajeno a fuertes tensiones políticas, sociales, económicas e institucionales. Pasados los momentos más difíciles, en especial para el mantenimiento del sistema de garantía de ingresos, resultaría peligroso infravalorar la importancia de lo conseguido y no reconocer el decisivo papel que, en ello, ha tenido el sistema de prestaciones RGI/PCV/AES.

 

Indicadores de pobreza real en España. Luis Sanzo

Introducción y principales resultados

En la aproximación a la pobreza, la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales del País Vasco (EPDS) resulta peculiar. Esta circunstancia se vincula al hecho de que fuera diseñada antes de que se lanzaran las estadísticas hoy desarrolladas en España y en Europa (ECV y UE-SILC).

Uno de los fundamentos básicos de la EPDS es la idea de que las situaciones de pobreza real no son consecuencia automática de la presencia de determinados factores de riesgo, sino que dependen de la posición de los hogares ante las distintas dimensiones de pobreza. Los factores de riesgo no se limitan, además, a una insuficiencia temporal de ingresos. También son relevantes la falta de acceso a ciertos bienes y servicios de consumo duradero o la ausencia de un patrimonio de reserva adecuado para afrontar situaciones de crisis.

Partiendo de este planteamiento, además de los tradicionales indicadores de riesgo en la dimensión de ingresos, la EPDS ofrece indicadores similares en la dimensión asociada a las condiciones de vida a medio y largo plazo, y a modo de síntesis del impacto combinado de las situaciones observadas en esas dos dimensiones, un indicador final de pobreza real. Este artículo trata de ofrecer, siguiendo la metodología que se explica en Anexo, una estimación del impacto de estas situaciones de pobreza real en España.

A modo de resumen, los principales resultados del estudio pueden sintetizarse en los siguientes puntos:

  1. Las situaciones de pobreza real tienen una incidencia significativa en España, afectando en 2016 a un 11,5% de la población. Sin embargo, el impacto de este tipo de pobreza ya era destacado en 2008, antes de la crisis financiera, con un 7,9% de la población con problemas en aquel año.
  2. La principal consecuencia de la crisis ha sido el incremento de las formas más graves de la pobreza real, aquéllas que tienen un impacto social muy grave para la población (en términos de inseguridad alimenticia, pobreza energética o riesgo de endeudamiento). Situadas en un 3,2% en 2006, caracterizan a un 6,2% de la población en 2016, multiplicándose prácticamente por dos.
  3. Casi tres cuartas partes de los problemas de pobreza real detectados se concentran en las comunidades del sur de España, además de Madrid y la Comunidad Valenciana. Aunque tiene una tasa de pobreza real elevada, dentro de este grupo, Extremadura consigue sin embargo situarse entre las regiones con registros más favorables en lo relativo al impacto de las formas más graves de pobreza real.

El impacto de la pobreza real en España

En el gráfico 1 se presenta la estimación del impacto de las situaciones de pobreza real en España para el periodo posterior a la crisis financiera. Los datos revelan que, entre 2008 y 2014, la tasa de pobreza real aumenta en 4,6 puntos, alcanzando un nivel de 12,5% de la población en 2014.

Los datos muestran, sin embargo, que el impacto de partida era ya elevado, con un 7,9% de población afectada en 2008. Entre 2009 y 2011, la incidencia aumenta hasta alcanzar niveles cercanos al 9%. El deterioro posterior de las políticas de protección al desempleo contribuye a un significativo repunte en 2012, con un 10,6% de personas en pobreza real, proporción que aumenta a 10,9% en 2013. El último repunte de magnitud se produce en 2014, alcanzándose en este año el nivel más elevado, con un 12,5% de personas en situación de pobreza real. La recuperación hace retroceder en un punto el indicador en 2015, quedando en un 11,5%, cifra que se consolida en 2016.

Los datos indican, por tanto, tres periodos de incremento de la pobreza real en España, con aumentos anuales de entre 1,3 y 1,6 puntos: de 2008 a 2009, de 2011 a 2012 y de 2013 a 2014 (con datos de renta correspondientes al año anterior). Ponen en evidencia, por otra parte, que el deterioro asociado a la crisis resultado todavía muy evidente en 2016. De esta forma, y a pesar de la recuperación, el 11,5% de 2016 supera todos los registros del periodo 2008-2013, quedando 3,6 puntos por encima del 7,9% de 2008.

Gráfico 1. Evolución de algunos indicadores de pobreza real en España. 2008-2016.

Gráfico1

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV. INE.

 

Como era de esperar, la dinámica del indicador de pobreza real resulta diferente según las comunidades autónomas[1]. En primer lugar, en algunas de ellas, el impacto de la crisis sobre la pobreza real resulta moderado, con aumentos cercanos o inferiores a los dos puntos. Esta evolución caracteriza, por una parte, a algunas comunidades autónomas que, en 2008, se situaban entre las menos afectadas por la pobreza, como el País Vasco, La Rioja, Castilla-León o Aragón, zonas que consolidan en 2016 su posición social comparativamente favorecida (con tasas inferiores al 6,5%). En estos territorios, la significativa reducción de la pobreza real a partir de 2013 (2014 en Castilla-León), compensa en gran medida el importante repunte de la tasa que se observa entre 2010/2011 y 2013 (entre 2008 y 2010 en Castilla y León).

Con una incidencia comparativamente alta o media de la pobreza real en 2008, por su parte, Cataluña y Baleares sufren un aumento del fenómeno superior a la media hasta 2014. En estas dos comunidades, la recuperación económica posterior se traduce sin embargo en una importante caída del impacto de la pobreza real. En Cataluña, esto se traduce en una tasa de 8,8% en 2016, apenas 1,7 puntos superior al 7,1% de 2008. En ambos años, se trata de niveles situados en posiciones intermedias en España, pero en 2016 más cercanos a la parte de las comunidades más favorecidas (con un impacto inferior en -2,7 puntos a la media española en 2016 por -0,8 en 2008). Cataluña, sin embargo, había llegado a tener una tasa del 12,2% en 2014.

Aunque en Illes Balears la tasa de pobreza real no es muy inferior en 2016 a la de Cataluña, con un 8%, la importancia de la recuperación en las islas se traduce en el único caso de caída de la tasa de pobreza real respecto a 2008 (10,6% en aquel momento, con cifras entre 13 y 15,8% en el periodo 2012-2015 que situaban entonces a este territorio entre los más empobrecidos).

La evolución de la Comunidad de Madrid resulta igualmente peculiar por la cercanía de la tasa de pobreza real de 2008 y 2016, con apenas un incremento de 0,8 puntos entre 2008 y 2016. Madrid partía sin embargo de niveles muy superiores a la media española en 2008, con un 11,3% que superaba en 3,4 puntos el 7,9% medio de España. La comunidad madrileña se beneficia paradójicamente a partir de entonces de la emigración y del esfuerzo de protección estatal que supuso el Prodi, con una fuerte reducción de la pobreza real que llevó a situar el indicador en un 6,4% en 2010, entonces claramente por debajo de la media española del 8,9%. La reducción de la protección por desempleo y la eliminación del Prodi provoca sin embargo un fuerte repunte de la pobreza que lleva la tasa a cifras ligeramente superiores al 12% en 2013 y 2014. Tras una ligera mejora en 2015 (11,5%), la pobreza real remonta al 12,1% en 2016, muy cerca del máximo del 12,3% de 2013. Aunque la negativa evolución de otras comunidades sitúa a la comunidad-capital cerca de la media española del 11,5% en 2016, Madrid se mantiene con tasas superiores a esa media en este último año.

Frente al grupo de comunidades señalado, otras zonas de España destacan por el llamativo grado de deterioro de las condiciones de vida durante la crisis, llegando a 2016 con tasas de pobreza superiores en al menos tres puntos a las de 2008. En algunos casos, esto no es suficiente para alejar a ciertos territorios de la posición comparativamente favorecida que tenían en 2008. De esta forma, las tasas de entre el 6,4 y el 7,3% de Galicia, Asturias, Cantabria y Navarra, se sitúan al menos cuatro puntos por debajo de la media española en 2016, quedando entre el grupo de comunidades con menores tasas de pobreza real en España durante ese año.

La evolución reciente es mucho más preocupante en otras zonas. En este sentido, Castilla-La Mancha y Extremadura se sitúan en 2016, con tasas de 11,5 y 12%, en una posición muy cercana a la de Madrid, cerca de la media española o ligeramente por encima. A diferencia de la capital, sin embargo, en 2008 el impacto de la pobreza real era inferior a la media en estas dos comunidades, con cifras de 7,6 y 6,8%, respectivamente. La dinámica observada entre 2008 y 2016 marca por tanto un significativo deterioro de los indicadores de pobreza real en estas dos comunidades, con incrementos de 3,9 puntos en Castilla-La Mancha y de 5,1 en Extremadura. Además de un primer deterioro a partir de 2009-2010, y que culmina entre 2012 y 2013, la significativa mejora de las tasas en 2014 se ve compensada con repuntes llamativos de la tasa de pobreza real entre 2014-2015 (Castilla-La Mancha) o 2015-2016 (Extremadura).

La tendencia alcista es muy similar en la Comunidad Valenciana, con un aumento de 4,1 puntos entre el 9,7% de 2008 y el 13,9% de 2016. El punto de partida era sin embargo mucho más negativo en esa comunidad, con tasas ya superiores a la media española en 2008 (+1,8 puntos). En 2016, la tasa valenciana se mantiene claramente por encima de la media estatal pero se aleja aún más de ella (+2,3 puntos). Un aspecto a destacar es que el mayor deterioro de la tasa de pobreza real en esta comunidad se produce a partir de 2013. Aunque el 13,9% de 2016 es inferior al máximo del 15,8% de 2014, supone un cambio de tendencia respecto a las cifras cercanas al 10% de 2013 y 2015.

Dinámica del indicador de pobreza real por Comunidades Autónomas. 2008-2016

2008

Mapa 2008

2014

Mapa 2014

2016

mapa 2016

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV. INE.

El mayor deterioro de la pobreza real en España se produce, en cualquier caso, en las comunidades autónomas de Canarias, Murcia y Andalucía, con incrementos de entre 5,9 y 7,9 puntos entre 2008 y 2016.

Aunque partía de una situación comparativamente mejor que la media en 2008, con una tasa del 6,6%, Murcia es la comunidad autónoma que más sufre el aumento de la pobreza real entre 2008 y 2014, alcanzando en este año un 16,5%, sólo superado por Andalucía (y la ciudad de Ceuta). La nítida mejoría de 2015-2016 no es suficiente y aún sitúa a este territorio 2,5 puntos por encima de la media española en 2016 (14 frente a 11,5%).

Canarias se caracterizaba, por su parte, de la tasa de pobreza real más elevada en España en 2008 (11,7%), sólo superada entonces por Ceuta. En 2011 seguía manteniendo esa posición, ahora por encima de Ceuta, con un 19,8%. La caída al 15,2% de 2014 se ve compensada con un llamativo deterioro a partir de ese año. En 2016, Canarias tiene una tasa de pobreza real que aún alcanza el 17,6%, la segunda más alta de las comunidades autónomas españolas en ese año.

Con una tasa del 18,1%, Andalucía se presenta en 2016 como la región con mayor tasa de pobreza real en España, 7,9 puntos por encima del 10,3% de 2008. Aunque esta comunidad autónoma sufre el incremento del fenómeno entre 2009 y 2010, con un 14,9% en 2010, la tasa había llegado a resituarse en el 12,6% en 2012. A partir de ahí remonta al alza de forma sustancial, alcanzando un 17,5% en 2014. La recuperación económica apenas hace caer el impacto del problema al 17,1% en 2015 para volver a un deterioro en 2016, con un máximo del 18,1%.

El análisis de las tasas de pobreza en España muestra por tanto, en 2016, una realidad muy desigual por territorios. En la parte más favorecida, las tasas se sitúan entre el 4,2 y el 6,6% en el noroeste español (Asturias, Cantabria, País Vasco, La Rioja y Castilla-León, con la única excepción de Galicia), más Navarra y Aragón. Entre un 7,3 y un 8,8%, también claramente por debajo de la media española del 11,5%, se sitúan Galicia, Cataluña y Baleares.

Entre un 11,5 y un 12,1%, Extremadura, Castilla-La Mancha y Madrid se sitúan en torno a la media española, en todos los casos con tasas muy superiores al 7,9% que alcanzaba dicha media en 2008. Claramente por encima, la tasa se sitúa entre el 13 y el 14,7% en la Comunidad Valenciana y Murcia (así como en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla). La máxima problemática, con niveles entre el 17,6 y el 18,1%, corresponde en 2016 a Canarias y Andalucía.

Resulta llamativa la diferencia entre dos Españas que pone en evidencia el indicador de pobreza grave. En las comunidades autónomas con incidencia inferior a la media en 2016, el impacto del problema es dos puntos superior al de 2008 (7,1% frente a 5,1%). En las que superan la media, el incremento es de 4,8 puntos (de 10 a 14,8%). Aunque siempre en niveles alejados de la completa superación del problema, tanto en 2008 y 2016, las comunidades que mejor se han enfrentado al fenómeno de la pobreza real se mantienen en los dos periodos en cifras inferiores en un 50% a las del resto.

Otro aspecto que destacar es la fuerte concentración del problema en las comunidades autónomas más desfavorecidas. Un 73,5% de los casos totales de pobreza real se concentran en las comunidades del sur español (Extremadura, Castilla-La Mancha, Andalucía, Canarias y Murcia), más Madrid y la Comunidad Valenciana. Estas comunidades, sin embargo, ya concentraban un 71,6% de la pobreza real en 2008.

Formas de pobreza real con impacto social muy grave

En el gráfico 1 se presenta igualmente la evolución de la proporción de población que, viviendo situaciones de pobreza real, sufren consecuencias muy graves asociadas a la misma, ya sea en términos de problemas de acceso a una alimentación adecuada, pobreza energética o riesgo de endeudamiento o desacumulación. Los datos del gráfico muestran el sustancial impacto que la crisis ha tenido en el incremento de estas realidades.

En 2008 un 3,2% de la población sufría este tipo de problemas muy graves, asociados a situaciones de pobreza real. De forma paradójica, dado el aumento de la pobreza real (de 7,9% en 2008 a cifras cercanas al 9% en 2009 y 2010), el indicador se reducía al 1,9% en 2009 y al 1,5% en 2010. La paradoja se explica por el inicial efecto positivo del sistema ordinario de protección al desempleo, al que se añaden en ese periodo las nuevas medidas de apoyo a la población parada introducidas por el Gobierno Zapatero. El PRODI tuvo, en este sentido, una importancia destacada por su extensa cobertura de la población no cubierta a través de los mecanismos ordinarios.

Sin embargo, el progresivo agotamiento de los mecanismos ordinarios de protección temporal, junto a los recortes en la protección y la propia desaparición del PRODI, contribuyeron pronto a un cambio radical de tendencia, con fuertes incrementos entre 2010 y 2014 de las problemáticas consideradas. El 3,7% de 2011 ya situaba la proporción de población afectada por encima del 3,2% de 2008 pero el indicador siguió aumentado hasta niveles cercanos al 5,5% en 2012 y 2013 para alcanzar un máximo del 7,1% en 2014. La recuperación apenas permite reducir ligeramente el impacto de la pobreza real con impacto social muy grave, con un 6,4% de población afectada en 2015 y 6,2% en 2016, niveles que suponen doblar prácticamente la tasa de 2008.

En 2016, una proporción significativa de la población española se enfrenta por tanto a situaciones sociales muy graves vinculadas a la pobreza real. Se trata, en cifras absolutas, de unos 2,87 millones de personas, muy por encima de los 1,46 millones de 2008. La cifra se acerca más, en realidad, a los 3,45 millones de personas en situación de pobreza real en 2008. De hecho, uno de los cambios asociados a la crisis es que 2016 revela una proporción de personas en las situaciones más graves asociadas a la pobreza real que resulta muy cercana a la que representaba el conjunto de las situaciones de pobreza real en 2008.

Las diferencias territoriales vuelven a ser llamativas en lo relativo a este indicador. En la parte más favorecida, las tasas son cercanas o inferiores al 3,5% en Galicia, Castilla-León, País Vasco, Navarra y Aragón, pero también se sitúa en este grupo Extremadura. Aunque con una incidencia superior a la media en el indicador general de pobreza real, esta comunidad consigue situarse en la parte menos afectada en lo relativo al impacto de las formas muy graves ligadas a este tipo de pobreza.

En posiciones también comparativamente favorables, pero con tasas entre 4,2 y 5,1% se encuentran Asturias y Cantabria, además de Cataluña e Illes Balears. La Rioja y Madrid se sitúan en niveles cercanos a la media española en este indicador, con cifras entre 6,2 y 6,4%.

Ya claramente por encima de la media, la proporción de personas afectadas se sitúa entre el 7,8 y el 8,4% en Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana y Canarias. El porcentaje llega al 9,2% en Andalucía, alcanzando un máximo del 10,4% en la Región de Murcia. En las cinco comunidades autónomas señaladas, la proporción de personas que asocian la pobreza real a un impacto social muy grave es similar o superior al impacto general que tenía en España toda la pobreza real en 2008 (7,9%). Se trata de un cambio cualitativo fundamental, con máximos situados entre el 4,3 y el 5,7% en 2008 (Madrid, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana y Murcia, entonces).

Los 1,65 millones de personas afectadas en las cinco comunidades autónomas señaladas suponen un 57,6% del total de personas que asocian los problemas de pobreza real a consecuencias sociales muy graves de inseguridad alimenticia, pobreza energética o endeudamiento graves. La cifra llega a 2,05 millones de personas con problemas si se incluye a la Comunidad de Madrid (recogiendo el 71,4% de todos los casos de pobreza real con impacto social muy grave).

Sin embargo, la problemática de la pobreza real con impacto social muy grave es una realidad que está también al alza en las comunidades que mejor han sabido afrontar este fenómeno. Así, Asturias, Cantabria, País Vasco, La Rioja y Navarra, destacan por tener en 2016 un porcentaje de situaciones de pobreza real con impacto social muy grave que resulta más de un 20% superior a la tasa general de pobreza real conjunta que tenían en 2008. De esta forma, aunque sus tasas de pobreza real sean comparativamente bajas, las formas más graves de la misma tienen una presencia significativa en unas comunidades que, en su mayoría, mantuvieron durante varios años el ritmo de atracción de población inmigrante tras la crisis de 2008.

Pobreza real con impacto social muy grave por Comunidades Autónomas. 2016

Mapa pobreza real

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV. INE.

 

ANEXO ESTADÍSTICO

Evolución del indicador de pobreza real por Comunidades Autónomas. 2008-2016

Comunidad Autónoma 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Galicia 3,7 7,1 7,1 5,8 7,5 7,2 7,5 6,4 7,3
Asturias 2,7 5,0 2,9 2,1 9,0 6,9 8,0 7,7 6,4
Cantabria 3,1 5,7 8,0 9,5 5,5 6,3 6,3 7,5 6,5
País Vasco 2,4 2,9 2,8 3,3 4,2 7,5 5,5 5,2 4,4
C.F.Navarra 1,9 5,3 3,5 2,0 3,1 1,7 6,7 4,6 6,6
La Rioja 5,1 5,4 6,6 9,4 9,5 10,1 7,9 7,9 6,4
Aragón 3,4 3,1 3,5 5,5 7,6 8,7 7,4 4,6 4,2
Madrid 11,3 10,1 6,4 9,3 9,8 12,3 12,1 11,5 12,1
Castilla-León 3,9 6,7 7,0 6,1 6,0 7,4 9,4 7,4 5,9
Castilla-La Mancha 7,6 6,9 9,2 7,2 13,7 12,9 9,4 11,6 11,5
Extremadura 6,8 9,2 17,1 9,7 10,9 10,2 8,6 8,9 12,0
Cataluña 7,1 11,0 5,4 7,3 11,0 8,9 12,2 10,6 8,8
Valenciana 9,7 10,3 7,7 9,0 11,5 10,5 15,8 10,1 13,9
Illes Balears 10,6 10,8 8,5 9,7 15,8 13,0 14,4 14,4 8,0
Andalucía 10,3 10,2 14,9 13,0 12,6 14,4 17,5 17,1 18,1
Murcia 6,6 10,9 18,2 9,7 13,9 14,0 16,5 16,9 14,0
C.A.Ceuta 20,2 22,9 21,5 13,9 29,5 29,8 20,4 14,4 14,7
C.A.Melilla 10,0 14,9 14,9 17,0 9,7 14,6 14,3 11,8 13,0
Canarias 11,7 13,9 16,0 19,8 15,4 15,7 15,2 18,9 17,6
Total 7,9 9,2 8,9 9,0 10,6 10,9 12,5 11,5 11,5

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV. INE.

Evolución del indicador de pobreza real con impacto social muy grave por Comunidades Autónomas. 2008-2016

Comunidad Autónoma 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Galicia 1,7 0,9 1,5 2,4 3,3 2,5 3,5 3,8 3,4
Asturias 0,5 0,0 0,5 1,0 3,4 3,9 6,3 5,2 4,3
Cantabria 0,2 0,5 0,3 4,4 2,0 3,9 5,0 5,9 4,7
País Vasco 1,2 0,7 0,1 2,1 2,2 4,7 3,8 3,2 3,2
C.F.Navarra 1,6 1,3 0,7 1,5 2,4 1,3 4,4 2,0 2,9
La Rioja 1,4 0,6 0,5 7,2 4,7 8,1 5,1 5,6 6,4
Aragón 1,4 0,1 0,9 1,7 2,2 5,5 4,4 2,7 2,6
Madrid 5,7 2,0 1,1 2,4 4,9 6,7 6,7 6,6 6,2
Castilla-León 0,8 0,4 0,9 2,5 3,6 3,0 4,2 4,2 2,1
Castilla-La Mancha 4,5 0,8 0,9 4,2 6,7 7,4 6,7 6,6 7,8
Extremadura 1,9 0,5 2,2 1,9 5,7 3,7 1,7 4,5 3,5
Cataluña 2,3 1,8 1,7 2,8 6,2 4,5 6,6 7,0 5,1
Valenciana 5,7 3,3 1,2 3,5 5,5 6,1 10,6 4,6 8,4
Illes Balears 1,9 1,5 2,3 6,8 7,6 9,2 10,4 9,2 4,2
Andalucía 3,5 2,5 1,9 6,0 7,5 6,5 9,5 8,6 9,2
Murcia 4,3 5,1 7,1 4,0 8,4 9,2 11,1 9,0 10,4
C.A.Ceuta 4,3 6,0 0,0 9,9 22,0 18,5 12,1 13,8 3,9
C.A.Melilla 8,3 0,9 0,3 5,9 2,8 7,7 10,9 11,6 10,3
Canarias 2,5 3,6 1,0 7,5 4,5 8,7 6,4 9,8 8,0
Total 3,2 1,9 1,5 3,7 5,5 5,7 7,1 6,4 6,2

Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV. INE.


ANEXO METODOLÓGICO

La aproximación al estudio del impacto de la pobreza real se ha basado en el intento de aplicar los principios utilizados en la EPDS vasca a los datos de la ECV para el conjunto de España. La EPDS revela, en este sentido, que las situaciones reales de pobreza no sólo dependen de la situación de ingresos existente sino del acceso adecuado a bienes y servicios de consumo a medio y largo plazo y de un mínimo patrimonio de reserva para afrontar situaciones de crisis.

Teniendo en cuenta algunas limitaciones de información de la ECV, se ha determinado qué información disponible en esta última encuesta podría servir para obtener una aproximación al indicador de pobreza real de la EPDS. Del análisis realizado, se concluye que pueden considerarse en situación de pobreza real a los hogares en los que se detectan, en la ECV, las siguientes situaciones:

  1. Disponer de ingresos inferiores al 40% de la mediana de ingresos equivalentes PPC por unidad de consumo y tener problemas estructurales asociados, relacionados con las condiciones de vida o un mínimo patrimonio de reserva.
  2. Disponer de ingresos entre el 40% y el 50% de la mediana de ingresos equivalentes PPC por unidad de consumo, tener problemas estructurales asociados, relacionados con las condiciones de vida o un mínimo patrimonio de reserva y, además, una situación en la que se combinan problemas de impago (uno o más) y falta de cobertura de las necesidades de alimentación (pregunta HS050 de la ECV).
  3. Disponer de ingresos entre el 40% y el 50% de la mediana de ingresos equivalentes PPC por unidad de consumo, tener problemas estructurales asociados, relacionados con las condiciones de vida o un mínimo patrimonio de reserva y, además, una situación en la que se combinan problemas graves de impago (dos o más) y problemas para alcanzar una temperatura adecuada durante los meses de invierno (pregunta HH050 de la ECV).

Se considera que existen problemas estructurales asociados, relacionados con las condiciones de vida o un mínimo patrimonio de reserva, cuando está presente en el hogar alguna de las siguientes circunstancias:

*  Falta de capacidad para afrontar gastos imprevistos.

*  Tres o más carencias en lo relativo al acceso a los siguientes bienes (teléfono, TV color, ordenador, lavadora).

*  Ausencia de agua corriente, o bañera/ducha, en la vivienda o sus anexos.

Por su parte, la aproximación a los impagos tiene en cuenta, de forma acumulada, los distintos tipos de impagos previstos en la ECV (HS011, HS021 y HS031).

En la aproximación a la disposición de ingresos se ha tenido en cuenta el impacto diferencial de los precios por territorios. A tales efectos, y tomando la media española como base de referencia, en la ECV se han ajustado (al alza o a la baja) los ingresos reales de los hogares a las paridades de poder de compra (PPC) entre comunidades autónomas, determinadas en términos de garantía de un nivel de bienestar equivalente para distintos niveles de precio.

Estas PPC se han estimado a partir de las respuestas ofrecidas por los hogares en la pregunta de la ECV relativa a la cuantía necesaria para llegar a fin de mes (HS130), calculada por unidad de consumo. Dado el limitado tamaño muestral de esta operación estadística, y teniendo en cuenta dinámicas cercanas de percepción de costes asociados a la idea de llegar a fin de mes, la aproximación se ha realizado para las siguientes comunidades autónomas o agrupaciones de comunidades autónomas:

*  Madrid.

*  Cataluña/Baleares.

*  Navarra.

*  País Vasco.

*  Aragón, Rioja, Cantabria, Asturias, Castilla-León y Galicia.

*  Comunidad Valenciana.

*  Canarias.

*  Castilla-La Mancha, Murcia, Andalucía y Ceuta/Melilla.

*  Extremadura.

Para neutralizar el impacto de las estructuras de costes diferenciadas, ligadas al ciclo de vida, el procedimiento se ha aplicado de manera diferenciada para tres tipos de hogares, en función de la edad de su persona de referencia (< 45 años; 45-64 años, 65 y más años). De cara a eliminar los condicionantes ligados a la percepción diferenciada de necesidades de la población más alejada de la pobreza, por otra parte, en la aproximación se ha trabajado en exclusiva con hogares situados en los niveles 1 a 3 de la HS120 de la ECV, esto es, hogares que señalan llegar al menos con cierta dificultad a fin de mes.

Debe recordarse finalmente, para entender el significado de los ingresos PPC considerados, que éstos corresponden siempre a la renta estimada para el año anterior al de realización de cada operación anual de la ECV.

En el estudio, se han determinado igualmente unas situaciones de especial gravedad dentro de la pobreza real, entendiendo por tales aquellas que vienen asociadas a consecuencias sociales muy graves para las personas afectadas (impacto social muy grave). En este sentido, las situaciones de pobreza con impacto social muy grave son aquellas en las que, además de pobreza real, están presentes algunas de las siguientes situaciones:

  1. Problemas de impagos (uno o más), indicativos de una línea de endeudamiento muy grave.
  2. Problemas de falta de cobertura de las necesidades de alimentación, indicativos de una inseguridad muy grave en el acceso a la alimentación.
  3. Problemas para alcanzar una temperatura adecuada durante los meses de invierno, indicativos de condiciones muy graves de pobreza energética.

Se entiende que, al asociarse a una situación general de pobreza real, la presencia de alguna de estas realidades es indicativa de un proceso muy grave de empobrecimiento o desacumulación.

NOTAS

[1]   El análisis territorial pretende reflejar tendencias más que conclusiones definitivas. Dos aspectos condicionan, en este sentido, los resultados: por una parte, el bajo tamaño de la muestra para la mayor parte de las comunidades autónomas, en especial las de menor población en España; por otra, la falta de experiencia de investigación en una aproximación basada en el uso de ingresos PPC (Paridad de Poder de Compra), uno de los aspectos que configuran el marco metodológico de este trabajo.

Los perdedores de las políticas sociales en España. El caso del desempleo. Luis Sanzo

El pasado 9 de junio, en su artículo ¿Quién se beneficia de las políticas sociales?, Manuel Alejandro Hidalgo analizaba la política de redistribución en España. Concluía señalando que “a pesar de que las transferencias sociales son importantes en los hogares de menor renta, en términos absolutos no suponen una cantidad destacable” para la población más necesitada.

Para ahondar en el debate, comentaré algunos datos complementarios. Mi objetivo es considerar la aparente homogeneidad, en los deciles 2 a 8, que muestran los datos obtenidos por Hidalgo en su análisis de la ECV. A partir de un análisis de la información relativa a las prestaciones por desempleo, mis aportaciones de cara a la posterior reflexión se resumen a continuación.

La política de prestaciones por desempleo perjudica, de forma llamativa, a la población económicamente más desfavorecida en España

La primera idea a destacar es que, más allá de su distribución por deciles, la política de prestaciones por desempleo en España perjudica a la población en situación de riesgo de pobreza y ausencia de bienestar. Como se ve en la tabla1, en los hogares con experiencia del desempleo durante el último año, apenas un 24% del gasto en prestaciones sociales por esta contingencia se orientó en 2013 a los que dispusieron de ingresos inferiores al 60% de la mediana. Se trata de una proporción claramente inferior al 33,6% que suponía la población residente en estos hogares en riesgo.

El desfase es particularmente llamativo en los hogares con problemas de pobreza grave, con ingresos inferiores al 40% de la mediana. En este caso, aunque la población de estos hogares supone un 17,2% de la residente en hogares de desempleados, apenas disponen de un 10,9% del gasto en prestaciones por desempleo.

Tabla 1

Tabla1.png

Fuente: ECV-2014. INE. Elaboración propia

La distribución relativamente homogénea por deciles oculta una desatención creciente conforme se desciende en la escala de ingresos

Uno de los aspectos a priori más sorprendentes de los datos aportados por Manuel Hidalgo es la homogeneidad en los ingresos por unidad de consumo según deciles de ingresos. La tabla 2 muestra esta realidad, palpable prácticamente para el conjunto de los deciles 2 a 9.

Tabla 2

Tabla2

Fuente: ECV-2014. INE. Elaboración propia

La imagen de homogeneidad se ve sin embargo condicionada por una distribución desigual del desempleo por deciles, con un impacto superior del problema en los hogares económicamente menos favorecidos.

Si se comparan los ingresos mensuales medios por persona desempleada dentro de cada decil (ver tabla 3), se constata que la protección disminuye conforme nos acercamos al 10% más pobre de la distribución. En este último grupo, el ingreso mensual medio por parado/a es apenas de 130 euros. La cuantía aumenta de forma progresiva en los deciles 2 a 6, pero se mantiene por debajo de los 275 euros. En los deciles 7 a 9, la cuantía oscila entre 288 y 392 euros, todavía dentro de márgenes más cercanos al esquema no contributivo, ligado al IPREM. Sólo en el decil 10 la cuantía se sitúa en el margen propio de las prestaciones contributivas, con una media de 1.114 euros.

Llaman la atención los bajos niveles de las prestaciones medias en el 10% más pobre de los hogares con personas desempleadas. Una realidad que ayuda a explicar el hecho de que España sea uno de los países de Europa con menor participación del decil 1 en los ingresos totales.

Tabla 3

Tabla3

Fuente: ECV-2014. INE. Elaboración propia

El sistema castiga a las comunidades autónomas que tratan de apoyar a los colectivos más desfavorecidos a través de prestaciones de asistencia social (Rentas Mínimas)

Un tercer aspecto a destacar es que el intento de cubrir de forma decidida las carencias que afectan a los grupos más pobres es castigada en el sistema de protección español. En particular, la política de incompatibilidades entre las prestaciones de la Seguridad Social y las Rentas Mínimas se traduce en un gasto menor en prestaciones por desempleo en las comunidades que han impulsado un modelo alternativo de protección.

Como se observa en la tabla 4, el País Vasco protege más a los hogares de personas desempleadas a través de su política social complementaria. Pero al actuar de esta forma, superando el marco de protección establecido por el Estado, este tipo de actuación se traduce en la práctica en una aportación muy disminuida desde la Administración Central en concepto de prestaciones por desempleo. Es una de las facetas más contradictorias de la aplicación de la idea de igualdad en España.

Tabla 4

Tabla4

Tal y como indican algunos datos presentados por Manuel Aguilar, algunas comunidades hoy a la cabeza del impulso de las Rentas Mínimas, como Navarra, están igualmente experimentando este curioso proceso de desistimiento de la Administración General del Estado en la protección a la población desempleada con menor nivel de ingresos en España.

NOTAS METODOLÓGICAS

Concepto de desempleo utilizado

Personas en desempleo (parado/a): Se entiende en sentido muy amplio a las personas que en el último año han estado en algún momento en situación de desempleo o que han accedido a prestaciones por desempleo.

De acuerdo con el análisis, al tratarse de ingresos anuales en la ECV, se asimila el concepto de parado/parada a la experiencia del desempleo, o la percepción de prestaciones por esta contingencia, en algún momento del último año.

Hogares analizados

El análisis se centra en los hogares con alguna persona entre 18 y 62 años, dentro de los que se profundiza en los casos con presencia de alguna persona afectada en el último año por el desempleo.

La estructuración por deciles se basa, para este grupo, en los ingresos totales por unidad de consumo.

Periodo de referencia

Se analizan las rentas correspondientes al año 2013, disponibles en la ECV-2014, para seguir la línea del artículo de Hidalgo.

GARANTÍA DE INGRESOS Y RENTA BÁSICA. Versión completa. Luis Sanzo

Un debate en el que la Renta Básica empieza a ser tenida en cuenta

Durante la crisis, el modelo de Seguridad Social en España ha mostrado evidentes limitaciones para asegurar unos ingresos suficientes a toda la población. El fuerte crecimiento del gasto en rentas mínimas en los últimos diez años es indicativo de estas limitaciones.

Pero, como la propia acción autonómica en este campo, estas carencias eran ya visibles con anterioridad a la crisis, referidas a tres tipos de problemas concretos en la acción social del Estado:

  1. En primer lugar, la completa desatención de algunos colectivos en situación de necesidad, en particular entre la población desempleada sin derecho a prestaciones estatales.
  2. En segundo lugar, la insuficiente protección derivada de las bajas cuantías de las prestaciones del sistema de Seguridad Social (particularmente llamativa en zonas de fuerte concentración urbana, con un coste de la vida muy superior a la media española).
  3. Y, finalmente, la falta de protección a la población trabajadora con bajos ingresos[i].

El manifiesto fracaso de la política de garantía de ingresos de la Administración General del Estado durante la crisis está en el origen del debate actual sobre la reforma del sistema de Seguridad Social.

Entre las distintas propuestas formuladas, las que han conseguido situarse en el debate parlamentario son las que plantean mejorar la protección al desempleo de larga duración. Se trata, por un lado, de la ILP para una Prestación de Ingresos Mínimos, de UGT y CCOO, cuya tramitación ha sido aceptada por el Congreso; y, por otro, en la medida en que podría inspirar la formulación final de la alternativa de ajuste de ese modelo de prestación, el Ingreso Mínimo Vital del PSOE. Ambas propuestas tratan de extender la protección por desempleo a situaciones de necesidad a largo plazo, tendiendo a garantizar una protección indefinida. Prevén además complementos por hijos/as o por el resto de miembros de la unidad de convivencia.

En lo relativo a los bajos ingresos, por su parte, Ciudadanos ha puesto sobre la mesa su oferta de complemento salarial. Pero su pretensión parece más bien simbólica, un aspecto puesto de manifiesto en los limitados avances contenidos tanto en su acuerdo de investidura con el PSOE de Pedro Sánchez como en el acuerdo presupuestario alcanzado con el Partido Popular.

El problema de los bajos ingresos es una cuestión que Podemos también ha contemplado en su modelo de Renta Garantizada. Esta propuesta es más ambiciosa en su dimensión económica que el IMV socialista o la ILP sindical, pero no ha conseguido por ahora situarse como alternativa realizable en esta fase del debate. Es posible, sin embargo, que algunos de los planteamientos del grupo puedan considerarse en el trámite parlamentario de la ILP.

El debate sobre la política de garantía de ingresos empieza sin embargo a desbordar el estrecho marco de la coyuntura ligada a la crisis en España para considerar los procesos más amplios ligados a la globalización y al desarrollo de las fuerzas productivas. En este sentido, se perfila en Occidente un escenario en el que se anticipa un cierto fin del trabajo para todos/as, en especial en el contexto del potencial impacto destructivo de la extensión del proceso de automatización al sector servicios. Es la razón por la que la Renta Básica, universal, individual e incondicional se presenta cada vez más como una posible solución a contemplar.

En los últimos años, la propuesta de Renta Básica ha conseguido introducirse en programas políticos en España. Además de otros grupos con menor peso político, Podemos la planteó en su programa europeo. Aunque sin renunciar a un “Ingreso Mínimo Vital, y la iniciativa de los sindicatos [] de establecimiento de una renta mínima”, en el programa del nuevo líder del PSOE, Pedro Sánchez, se menciona como inevitable “valorar la pertinencia de fórmulas viables relacionadas con una Renta Básica Universal[ii].

Los condicionantes: un sistema de protección estatal que seguirá teniendo límites en su capacidad de protección

Las perspectivas que abre el debate señalado se ven con optimismo desde muchos sectores. Mi posición es más matizada.

No se trata de negar, por una parte, que la posible introducción de la Prestación de Ingresos Mínimos de UGT y CCOO, en una versión adaptada o no al Ingreso Mínimo Vital del PSOE, suponga una mejora significativa en la política de garantía de ingresos en España. Pero algunas de las limitaciones señaladas con anterioridad seguirán condicionando la eficacia de la protección general del Estado.

En particular, es poco probable que las cuantías garantizadas sean suficientes para reducir de forma definitiva el impacto de la pobreza. Las limitaciones asociadas a las cuantías caracterizan la propuesta sometida a debate en el Congreso de los Diputados. Situada en el 80% del IPREM, los ya casi crónicos 426€, la cuantía básica de la ILP y del IMV sigue resultando muy baja y se aleja del umbral de cobertura de las necesidades reales, en especial en las comunidades más urbanizadas del país. Tal y como ha sido formulada, la ILP sindical introduce además problemas de compatibilidad con las rentas mínimas autonómicas más protectoras.

En caso de ser posible avanzar en una línea de introducción de la Renta Básica, por otra parte, su coste potencial también limitaría las cuantías susceptibles de ser garantizadas por esta vía. Esa es la conclusión lógica a la que se llega si se considera el gasto adicional que los partidos que determinan en la actualidad los procesos de acceso al poder (PP, PSOE y Ciudadanos) parecen estar dispuestos a destinar a estas medidas. En la versión hasta ahora más favorable, la del fracasado acuerdo programático PSOE-Ciudadanos, se trata de alrededor de 7.500 millones de euros, equivalentes a algo menos del 0,7% del PIB. La propuesta sindical y la de Podemos son más ambiciosas, situándose en unos 13.000-15.000 millones, pero no pasan de un 1,20-1,35% del PIB.

El margen que ofrece este marco presupuestario es reducido en términos de las posibles cuantías de una Renta Básica. Con 15.000 millones disponibles, en una aproximación estricta al modelo, con una transferencia estatal susceptible de sumarse a cualquier otro tipo de ingreso, la cuantía mensual de la Renta Básica sería de 29,49€ para la población adulta y de 14,74€ para la población menor[iii].

Si el presupuesto disponible se ampliara a 75.000 millones (un 6,73% del PIB), las cuantías podrían ampliarse a 73,72€ mensuales para menores de 18 años y a 147,44 para mayores de esa edad. En el caso de una pareja con dos hijos/as, y en ausencia de cualquier otro ingreso, estaríamos hablando de 442 euros mensuales, de apenas 147 en el caso de una persona viviendo sola. Como es bien conocido, los sistemas de rentas mínimas autonómicas que tienen cierta operatividad en España garantizan bastante mayor protección a los grupos necesitados.

Durante los próximos años asistiremos sin duda a un importante debate respecto al fundamento del modelo de protección social en España en el que se enfrentarán concepciones más o menos actualizadas de la Seguridad Social clásica con los nuevos planteamientos sobre Renta Básica. No tengo hipótesis fundamentadas sobre el resultado de ese debate esencial pero es probable que el escenario al que nos enfrentaremos en las próximas décadas en España vendrá marcado por un contexto de bajas cuantías en las prestaciones del sistema general de garantía de ingresos[iv].

Por supuesto, resultaría deseable que un sistema de Renta Básica garantizara el acceso a niveles suficientes de bienestar a la población. En todo caso, debería cubrir lo que ciertos autores, como Daniel Raventós, han definido como el derecho a la existencia. Dicho de otra forma, el derecho a la vida y a prestaciones suficientes en caso de necesidad en términos del lenguaje de la actual Constitución española. Pero no parece probable que eso sea posible, al menos corto y medio plazo, en España. En este sentido, no se perciben mayorías políticas dispuestas a impulsar, de forma efectiva, un sistema de cuantías suficientes a través de la Renta Básica, o de otros mecanismos propios de la Seguridad Social tradicional.

Dos errores a evitar en un contexto de recursos limitados

La existencia de recursos presupuestarios limitados, en especial tras la crisis, es una de las razones por las que prácticamente nadie en España trabaje con un modelo de Renta Básica clásico, basado en transferencias brutas a la población, sino con una aproximación neta en la que la aportación final dependa del nivel de ingresos. El mecanismo planteado es el impuesto negativo, descontando en el IRPF parte de la renta disponible para garantizar, en términos efectivos, los umbrales señalados. El sistema es sin embargo compatible, en términos formales, con los planteamientos básicos de la Renta Básica.

En los últimos quince años, el debate sobre la Renta Básica se ha orientado a mejorar este modelo de aproximación neta a través del IRPF con el objetivo de hacer viable la propuesta en términos financieros, y así conseguir el necesario apoyo político. Se trata de una cuestión decisiva en un país con un alto nivel de endeudamiento público y en el que la dinámica del envejecimiento, y su presión sobre las pensiones, llevará en los próximos años a situar el gasto social en los niveles existentes en los países europeos socialmente más avanzados.

En la forma en que se desarrollan los principios susceptibles de hacer viable un modelo de protección social basado en este tipo de Renta Básica neta, hay algunos aspectos en los que me mantengo alejado de los planteamientos hoy dominantes. Hay dos errores potenciales, en particular, sobre los que querría llamar la atención[v].

En la aproximación Seguridad Social/Renta Básica

El primero de estos posibles errores tiene que ver con el tratamiento de las prestaciones generales de la Seguridad Social y del sistema de desempleo.

Como ya ha sido señalado, en la dimensión relacionada con la garantía de ingresos, el principal problema al que se enfrentan las propuestas de Renta Básica en España se relaciona con la suficiencia de las cuantías susceptibles de garantizarse. En el supuesto de poderse implantar el modelo, en la práctica se trataría de cuantías bajas que, para muchas personas, resultarían insuficientes para cubrir las necesidades básicas. Este problema es tanto más importante como que muchas propuestas de Renta Básica implican la eliminación de las prestaciones de la Seguridad Social, en todo caso con la excepción parcial de la protección contributiva. En el contexto anglosajón, la voluntad de liquidar la Seguridad Social en su conjunto es una de las razones explícitas de la apuesta por la Renta Básica por parte de algunos sectores conservadores.

Sin embargo, la construcción del actual sistema de protección ha supuesto un gran esfuerzo y no debería ser desmontado sino completado, teniendo en cuenta la perspectiva que defiende la Renta Básica, esto es, la idea de una universalización, de acuerdo con planteamientos de incondicionalidad, de la protección económica individual a las personas. Ésta resulta una vía más apropiada, y menos susceptible de favorecer la apuesta destructora que supondría sustituir por completo el sistema de Seguridad Social por una Renta Básica única y de cuantía insuficiente. Ésta es la alternativa neoliberal al actual sistema de protección, de las propuestas iniciales de Milton Friedman a las más recientes de Charles Murray.

Es importante recordar en este punto, además, que el sistema de prestaciones no puede reducirse a única modalidad de intervención. Es preciso considerar necesidades específicas, como las derivadas de la dependencia, por ejemplo.

De esta forma, no sólo es necesario mantener el sistema de prestaciones contributivas sino que sería conveniente desarrollar el proyecto de Renta Básica teniendo en cuenta las actuales prestaciones asistenciales. Las acciones de universalización de la Renta Básica deberían complementar lo existente y no sustituirlo. No obstante, sí sería necesario ajustar el contenido de las actuales prestaciones de forma que se adapten a los principios de universalidad e incondicionalidad en el acceso individual a los apoyos, una vez determinada la presencia de determinadas contingencias a proteger.

En la consideración de las Rentas Mínimas o Garantizadas

Otra cuestión relevante es la tendencia de los defensores de la Renta Básica a contraponer su propuesta con la de las Rentas Mínimas o Rentas Garantizadas. Se trata de una contraposición que carece de sentido puesto que se trata de modelos de política social de naturaleza completamente diferente y que, además, resultan potencialmente complementarios.

El objetivo de los programas de rentas mínimas o garantizadas es facilitar, de forma subsidiaria y complementaria, unos ingresos mínimos a la población, teniendo en cuenta las formas concretas de convivencia que la caracterizan. En cambio, como en el caso del sistema de prestaciones de seguridad social, la finalidad central de la Renta Básica es consolidar el principio de acceso universal de toda la población a ingresos básicos, un propósito que se plantea, o al menos debería plantearse, en términos estrictamente individuales. De esta forma, mientras las rentas mínimas se mueven en el terreno de lo residual y complementario en la acción general de protección, la Renta Básica y las prestaciones de la Seguridad Social compiten por definir el marco central de la protección en un país.

En este punto, una discrepancia esencial con los principales portavoces de la Renta Básica en España es la propuesta de liquidación de las rentas mínimas. En el papel subsidiario y complementario que las caracteriza, y en un contexto de cuantías bajas de las prestaciones de la Seguridad Social, o de la Renta Básica que pudiera sustituirla, las rentas mínimas, gestionadas hoy por las comunidades autónomas, seguirán siendo esenciales para acercar a la población a niveles mínimos de bienestar o, en su defecto, a la superación de la pobreza. Una cosa es que se trate de prestaciones residuales; otra que se trate de prestaciones sin un papel esencial para determinados colectivos de riesgo en nuestra sociedad.

Me parecen por tanto equivocadas las propuestas que hoy están sobre la mesa y que plantean la liquidación de estas iniciativas autonómicas, propuestas que definen a una parte dominante de la izquierda política y sindical en España (aunque con significativas excepciones).

Este sistema de rentas mínimas condicionadas a la insuficiencia de recursos y de base convivencial debería cumplir, cuando ello fuera necesario, al menos tres objetivos. En primer lugar, deben asegurar que los niveles de cobertura de las necesidades básicas están suficientemente garantizados, teniendo en cuenta la configuración interna de los hogares existentes. Este sistema debería igualmente atender a colectivos que quedaran al margen de las prestaciones generales, por ejemplo determinados grupos de población extranjera.

En segundo lugar, estos sistemas complementarios de garantía de ingresos deben tener en cuenta factores específicos que sitúan diferencialmente a las personas ante la posibilidad de hacer frente a sus necesidades básicas: problemáticas personales especiales, diferentes niveles de coste de vida, en particular en lo relativo al acceso a la vivienda o a la energía, etc. Mientras estas necesidades específicas no se atiendan de forma adecuada y suficiente por los sistemas generales de protección, las iniciativas autonómicas mantienen todo su sentido.

Finalmente, además de cubrir necesidades extraordinarias o excepcionales (ayudas de emergencia social), los programas autonómicos deben igualmente contribuir a facilitar el acceso a los bienes y equipamientos necesarios a largo plazo para mantener unas condiciones de vida adecuadas o asegurar condiciones de habitabilidad adecuadas.

En definitiva, junto al sistema de protección general, con su sistema de prestaciones individuales o de Renta Básica, es preciso un sistema complementario de garantía de recursos como el que desarrollan en la actualidad las comunidades autónomas, ajustado a las necesidades de las unidades de convivencia realmente existentes.

La experiencia histórica avala la necesidad de una actuación complementaria significativa desde las Rentas Mínimas autonómicas. En Euskadi, por ejemplo, la protección garantizada por la comunidad autónoma tiene mayor impacto en la lucha contra la pobreza que la acción del Estado, excluidas las pensiones.

Dos datos avalan esta última afirmación. Por un lado, entre la población en situación de pobreza en el País Vasco, un 38,3% de los ingresos totales de la población pobre proceden del sistema RGI/PCV/AES por apenas un 18,6% del sistema de pensiones, desempleo y otras prestaciones de la Administración General del Estado. Por otro lado, de los 6,85 puntos de caída en la tasa de pobreza severa por transferencias no relacionadas con las pensiones (de 11,71 a 4,86%), un 44,9% es atribuible al sistema RGI/PCV/AES por 37,2% al sistema de desempleo y demás transferencias de la Seguridad Social, y otro 17,9% a las transferencias de ONG como Cáritas y a las ayudas directas entre las familias.

No se trata sin embargo de considerar a las rentas mínimas como mecanismos alternativos a la Renta Básica, ni tampoco como instrumentos de paso en lo que sería un camino hacia la Renta Básica. Su lógica y sentido resultan diferentes y el desarrollo de ambas actuaciones debe ajustarse a esta lógica diferenciada.

Pasos en la dirección de la Renta Básica en España

Acciones parciales de Renta Básica o de ingreso de participación

Es importante insistir en la necesidad de introducir un modelo de prestaciones de garantía de ingresos que suponga un avance social efectivo en la distribución del producto social. Además de mantener el sistema de última red que representan las Rentas Mínimas, esto pasa por ampliar y mejorar el actual sistema de Seguridad Social, incluyendo medidas diseñadas desde una lógica funcional con los planteamientos de la Renta Básica.

En el caso español, resulta de hecho factible ampliar desde esa lógica los ámbitos de protección. Los principales colectivos en los que podrían plantearse propuestas de Renta Básica o de naturaleza similar serían, en mi opinión, los siguientes:

  1. La población menor, un grupo cuya protección esencial podría basarse en una modalidad de renta básica.
  2. La población desempleada menor de 35 años sin prestaciones, en la que podría concebirse una aproximación cercana al mecanismo de ingreso de participación propuesto en su momento por Atkinson. De esta forma, en este grupo, el acceso a una garantía de ingresos podría quedar ligado al desarrollo, libremente elegido, de acciones de búsqueda de empleo, formación o participación en actividades sociales.
  3. La población mayor de 35 años sin ingresos, con independencia de los motivos por los que se carece de un empleo o prestación alternativa.

Por los motivos ya considerados, las cuantías no podrían ser inicialmente suficientemente altas pero sí podrían concebirse, dentro de esos colectivos, como universales e individuales. Salvo en el caso de la población desempleada menor de 35 años, en las que la protección quedaría vinculada a un proyecto personal de participación social, formativo o laboral, se trataría también de prestaciones estrictamente incondicionales.

Estas actuaciones se integrarían en el sistema general de prestaciones de la Seguridad Social. En el resto de sus actuaciones, por ejemplo en lo relativo a las prestaciones no contributivas por jubilación e invalidez, sería necesario potenciar la dimensión individual e uniforme de la protección personal.

En un modelo en el que el acceso a la formación universitaria a precios accesibles a toda la población siga estando garantizado, no sería necesario plantear medidas complementarias de capital básico universal. Estas medidas sí deberían considerarse, no obstante, en países como Estados Unidos para garantizar la igualdad de oportunidades. Pero no deberían plantearse como acciones alternativas, sino más bien complementarias, a la protección general del sistema de seguridad social o de Renta Básica.

El modelo de gestión vía IRPF y las economías de escala ligadas a la convivencia

En especial en el caso de la población trabajadora, las medidas propuestas con anterioridad son compatibles con una mejora del nivel de ingresos personal a través de un sistema de impuesto negativo, tal y como plantean en España los defensores de la Renta Básica. En la perspectiva del modelo de Renta Básica neta a través del IRPF, uno de los elementos que podrían aumentar la viabilidad política de la propuesta, mejorando el sistema de cuantías pero limitando al mismo tiempo los costes, sería considerar las economías de escala asociada a las formas de convivencia.

Como es conocido, el acceso universal a la Renta Básica se plantea en su formulación clásica con carácter individual y de manera uniforme: la misma cuantía de Renta Básica debe pagarse a cada ciudadano o ciudadana. Este planteamiento de uniformidad no tiene en cuenta el impacto económico de la convivencia, con dos consecuencias negativas: se incrementa, por una parte, el coste potencial de introducción de la propuesta y se determinan, por otro, distintos grados de libertad real en situaciones de convivencia diferentes. La uniformidad de partida de la Renta Básica se traduce así en una realidad final de protección desigual.

Resulta así conveniente pensar en fórmulas que hagan compatible el principio del derecho individual e igual a una Renta Básica con la necesidad de que la cuantía percibida sea efectivamente igual para toda la población en su capacidad para garantizar la supervivencia o el bienestar. Esto es inviable si no se neutraliza el efecto de las economías de escala asociadas al marco de convivencia. Aunque pueden plantearse otras soluciones[vi], la que sigue resultando más operativa es introducir una Renta Básica de unidad de convivencia, complementaria a la Renta Básica individual, que recoja el nivel medio de gastos comunes a todos los hogares, con independencia de su tamaño.

Los límites a la intervención: la concepción y la extensión del principio de solidaridad y apoyo mutuo

En la defensa de esta política de garantía de ingresos y de igualdad de oportunidades entre la población, es preciso considerar el marco ideológico que haga factible que las políticas de solidaridad sean viables, pero también que delimite hasta dónde llega la voluntad de redistribución. Es preciso ser conscientes de que estas políticas de redistribución, incluida la Renta Básica, pueden tener objetivos diferentes: uno amplio, centrado en una distribución del producto social suficientemente justa entre los miembros de la sociedad (ámbito de la acción general de la Seguridad Social y/o de la Renta Básica); y uno más restringido, vinculado a los procesos que garantizan en última instancia unos ingresos mínimos a toda la población (en el que la actuación de las prestaciones generales señaladas se complementa con las Rentas Mínimas o Garantizadas).

En nuestras sociedades competitivas, sin embargo, lejos de retroceder, parecen haber aumentado las reticencias sociales a sostener prestaciones que no se fundamenten, en el caso de personas en edad activa, en una contribución de algún tipo. La crisis, lejos de haber legitimado las políticas de garantía de ingresos, las ha colocado en situación difícil, tanto en términos de sostenibilidad financiera como de legitimación social. Sólo será posible relanzarlas desde el impulso de los principios de solidaridad y apoyo mutuo dentro de la sociedad.

Lo que queda más allá de la Renta Básica: un peligro creciente de exclusión social

El proceso de desarrollo de las fuerzas productivas y de la tecnología, con la previsible intensificación que anuncia la nueva fase de automatización o robotización, no sólo plantea problemas crecientes de acceso a unos ingresos suficientes. Entre la población más desfavorecida, en particular la menos formada y cualificada, aumenta el riesgo de cristalización de núcleos amplios de desempleo de larga duración, potencialmente cronificados. Durante la crisis, ya se han observado significativos procesos sociales en esta dirección.

Por muy parcial que pueda aún llegar a ser el problema, en un escenario de acercamiento al fin del trabajo, el debate desborda el marco de las disfunciones que podría provocar, en el sistema de rentas, un desempleo elevado y estructural. La garantía de unos ingresos económicos suficientes no es el único problema asociado a la automatización, planteándose igualmente cuestiones que afectan a los procesos generales de inclusión dentro de la sociedad. La obsolescencia de determinados trabajos, o del trabajo como tal, afecta en realidad al propio sentido social de la existencia.

En la sociedad hipertecnologizada que se nos anuncia, la actividad orientada a la obtención de rentas seguirá siendo un elemento central de la vida humana para una parte de la población, en especial para la más adaptada a las nuevas tecnologías. Sus perspectivas de mejora del nivel de vida a través del aumento de la productividad contrastan, dados los límites a los que se enfrentan las políticas de redistribución, con el riesgo de exclusión estructural de la población situada al margen del sistema productivo.

En este escenario polarizado, las respuestas a dar a la insuficiencia de ingresos apenas representan una parte de un problema más amplio de inclusión social, una cuestión que no puede despacharse en términos del tiempo disponible creciente que vendrá de la mano del aumento de la productividad. Sin duda, existe vida más allá del trabajo orientado a la obtención de ingresos y rentas, tanto en términos de pura actividad como de disfrute de la existencia, una realidad que puede situar sobre nuevas bases los procesos de integración en la sociedad. Pero, mientras la participación social tenga una conexión con el trabajo o la actividad productiva, el desempleo será percibido por muchas personas como un grave problema social, fuente de exclusión de la sociedad.

No es éste el ámbito principal para desarrollar este debate (que constituye un punto central en el diseño del sistema de rentas mínimas en España) pero sí es importante señalar que el derecho a una participación efectiva y digna en la sociedad es un elemento clave que no queda resuelto con el acceso a una Renta Básica, menos aún si ésta, como es más que previsible, resulta de cuantía muy reducida.

Es evidente que los procesos de inclusión en la sociedad se vinculan a dimensiones de cohesión e integración que no pueden reducirse a las estrictamente ligadas al ingreso. No se trata, sin embargo, con ello de exigir compromisos de participación sino de ofrecer a la población vías para que esa participación sea posible.

NOTAS

[i]    Aunque algunos aspectos han acentuado esta problemática tras la crisis, el avance del trabajo a tiempo parcial por ejemplo, el problema de los bajos salarios no es en absoluto un problema nuevo en España. La existencia de un sector de bajos salarios, de importancia significativa, es un rasgo que define a la sociedad post-industrial.

[ii]    En una línea que le acerca a los actuales planteamientos de la RRB, el programa indica en relación al IMV y la renta mínima sindical que “estos objetivos deberían avanzar hacia una naturaleza estructural dentro del sistema fiscal, y tener posibilidades de progresar en el futuro hacia una Renta Básica”. Para ello se plantea “valorar la viabilidad de un sistema de Transferencias Fiscales”, el Impuesto Negativo, como mecanismo para consolidar “un objetivo de renta mínima para todos los ciudadanos”, planteado en términos individuales y vinculado al umbral de pobreza de cada momento. Este mínimo sería compatible con ingresos por trabajo, lo que permitiría no desincentivar la búsqueda activa de empleo.

[iii]   En el supuesto de aplicación de un 50% de la cuantía base a la población menor de 18 años.

[iv]   Por mencionar un referente claramente situado en el polo progresista del sistema de partidos, es llamativo en este punto el planteamiento que se formula en el programa de Pedro Sánchez sobre el Impuesto Negativo. Respecto al mínimo a garantizar, cuya cuantía no se señala, únicamente se plantea el compromiso de “ir aumentando su techo en el futuro, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y las necesidades sociales”.

[v]    Hay otros aspectos sobre los que sería necesario reflexionar pero en los que no insistiré en esta presentación. El primero tiene que ver con la conveniencia de introducir algún mecanismo de bonificación a la parte de la población que participa en la actividad económica (tanto en su dimensión de producción de bienes y servicios como de reproducción del capital social y económico en el que se fundamenta la generación de riqueza dentro de la sociedad).

El segundo aspecto tiene que ver con la gestión fiscal de las prestaciones, un mecanismo que tiende en ocasiones a convertirse en un objetivo en sí mismo. Debe señalarse, en este punto, que el marco fiscal se adapta bien a ajustes anuales, como los que se vinculan a un modelo de impuesto negativo, sobre todo cuando se aplica a situaciones estables de ingresos, ya sea de tipo laboral o por pensiones.

No ocurre lo mismo, sin embargo, en circunstancias en las que existen variaciones frecuentes en el nivel de rentas de las personas o en las que es preciso una atención no sólo económica a la población sino también social o laboral. En estos casos, la gestión puede toparse con la realidad de la dimensión esencialmente recaudatoria del sistema fiscal, no debiéndose por ello descartar formas de gestión más tradicional, a través de la seguridad social, los servicios de empleo o cualquier otro ámbito administrativo que resulte adecuado para gestionar las prestaciones individuales básicas del sistema o una Renta Básica. En lo relativo a las personas en edad activa que requieren realizar gestiones habituales relacionadas con el acceso a la ocupación, los servicios de empleo parecen constituir el marco más razonable para la gestión de este tipo de prestaciones.

[vi]   La solución planteada a este problema por Rafael Pinilla ha sido la de plantear un complemento en el caso de hogares unipersonales.

GARANTÍA DE INGRESOS Y RENTA BÁSICA. Versión resumida. Luis Sanzo

Se presenta a continuación un resumen de la intervención realizada el 26 de mayo en el Seminario sobre Tecnología, Empleo y Renta Básica, en dos versiones (resumida y completa)

RESUMEN DE LA INTERVENCIÓN

Desde mucho antes del estallido de la crisis financiera, el modelo de Seguridad Social en España ha evidenciado tres tipos de carencias: en primer lugar, la completa desatención de algunos colectivos en situación de necesidad, en particular entre la población desempleada; en segundo lugar, la insuficiente protección derivada de las bajas cuantías de las prestaciones (particularmente llamativa en zonas de fuerte concentración urbana, con un coste de la vida superior a la media); y, finalmente, la falta de protección a la población trabajadora con bajos salarios.

El fracaso de la política de garantía de ingresos de la Administración General del Estado durante la crisis está en el origen de la reflexión actual sobre la reforma del sistema de Seguridad Social. Entre las distintas propuestas formuladas, las que han conseguido situarse en el debate parlamentario son las que plantean mejorar la protección al desempleo de larga duración (Prestación de Ingresos Mínimos, de UGT y CCOO y en cierta medida, a través de ella, el Ingreso Mínimo Vital del PSOE) aunque también debe mencionarse la Renta Garantizada de Podemos. En lo relativo a los bajos ingresos, Ciudadanos ha puesto sobre la mesa la idea del complemento salarial.

El debate empieza sin embargo a desbordar el estrecho marco de la coyuntura ligada a la crisis para considerar los procesos más amplios ligados a la globalización y al avance de la tecnología. En un escenario de fin del trabajo para todos/as, como consecuencia de la robotización, la Renta Básica, universal, individual e incondicional se perfila como una posible solución a contemplar. Recogida por Podemos en su propuesta europea, el programa presentado por el nuevo Secretario General del PSOE, Pedro Sánchez, también considera inevitable “valorar la pertinencia de fórmulas viables relacionadas con una Renta Básica Universal”.

Las perspectivas que abre el debate señalado se ven con optimismo desde muchos sectores. Mi posición es más matizada. No se trata de negar que la posible introducción de la Prestación de Ingresos Mínimos de UGT y CCOO, en una versión adaptada o no al Ingreso Mínimo Vital del PSOE, pueda suponer una mejora significativa en la política de garantía de ingresos en España. Pero algunas de las limitaciones comentadas en la introducción seguirán condicionando la eficacia de la protección general del Estado. En particular, es poco probable que las cuantías de la nueva prestación, de aprobarse, sean suficientes para reducir de forma definitiva el impacto de la pobreza.

En caso de ser posible avanzar en una línea de introducción de la Renta Básica, su coste potencial también limitaría los niveles susceptibles de ser garantizados por esta vía. Es la conclusión lógica a la que se llega si se considera el gasto adicional que plantean los principales partidos y sindicatos para mejorar el sistema de garantía de ingresos: entre 7.500 y 15.000 millones de euros. Con esta última cantidad, en una aproximación estricta al modelo, con una transferencia estatal susceptible de sumarse a cualquier otro tipo de ingreso, la cuantía mensual de la Renta Básica sería de 29,49€ para la población adulta y de 14,74€ para la población menor (en el supuesto de aplicación de un 50% de la cuantía base a la población menor de 18 años). Si el presupuesto disponible se ampliara a 75.000 millones (un 6,73% del PIB), las cuantías podrían ampliarse a 147,44 y 73,72€ mensuales, respectivamente. En el caso de una pareja con dos hijos/as, y en ausencia de cualquier otro ingreso, se estaría hablando de 442 euros mensuales, de apenas 147 en el caso de una persona viviendo sola. Como es sabido, los sistemas de rentas mínimas autonómicas garantizan bastante mayor protección a los grupos necesitados.

De esta forma, sea cual sea el resultado del debate en curso, el escenario al que nos enfrentaremos en los próximos años vendrá marcado por un contexto de bajas cuantías en algunas prestaciones del sistema general de garantía de ingresos.

La existencia de recursos limitados es una de las razones por las que la mayor parte de los defensores de la Renta Básica en España aborda la cuestión en términos netos, ligando la cuantía final de la prestación al nivel de ingresos. El mecanismo planteado es el impuesto negativo, descontando en el IRPF parte de la renta disponible para garantizar, en términos efectivos, los umbrales de protección a alcanzar. En los últimos quince años, la investigación sobre la Renta Básica se ha orientado a mejorar este modelo de aproximación neta a través del IRPF.

En la forma en que se desarrollan los principios susceptibles de hacer viable un modelo de protección social basado en este tipo de Renta Básica neta, hay algunos aspectos en los que me mantengo alejado de los planteamientos hoy dominantes. El primero de ellos tiene que ver con el tratamiento de las prestaciones generales de la Seguridad Social y del sistema de desempleo. Cada vez son más numerosas las propuestas que implican la eliminación de las prestaciones de la Seguridad Social, en todo caso con la excepción parcial de la protección contributiva. En el contexto anglosajón, la voluntad de liquidar la Seguridad Social en su conjunto es una de las razones explícitas de la apuesta por la Renta Básica por parte de algunos sectores conservadores.

La construcción del actual sistema de protección ha supuesto un gran esfuerzo y no debería ser desmontado sino completado, teniendo en cuenta la perspectiva de universalización propuesta por la Renta Básica para ofrecer una protección económica individual e incondicional a todas las personas. Se trata de una vía más apropiada para prevenir el proyecto destructor que supondría sustituir por completo el sistema de Seguridad Social por una Renta Básica única y de cuantía insuficiente. Las acciones de universalización de la Renta Básica deberían complementar la Seguridad Social existente, no sustituirla. Es importante recordar en este punto, además, que el sistema de prestaciones no puede reducirse a única modalidad de intervención. Es preciso considerar necesidades específicas, como las derivadas de la dependencia o del apoyo al acceso a la vivienda.

En una línea de ampliación y mejora del actual sistema de Seguridad Social, los principales colectivos en los que podrían plantearse propuestas de Renta Básica, o de naturaleza similar, serían los siguientes:

  1. La población menor de 18 años.
  2. La población desempleada menor de 35 años sin prestaciones, en la que podría concebirse una aproximación cercana al mecanismo de ingreso de participación propuesto por Atkinson (con acciones, de libre elección por las personas afectadas, ligadas a acciones de búsqueda de empleo, formación o participación en actividades sociales).
  3. La población mayor de 35 años sin ingresos, con independencia de los motivos por los que se carece de un empleo o prestación alternativa.

En especial en el caso de la población trabajadora, las medidas propuestas con anterioridad son compatibles con una mejora del nivel de ingresos personal a través de un sistema de impuesto negativo ligado a la gestión del IRPF, tal y como plantean en España los defensores de la Renta Básica. Una medida que podría contribuir a incrementar la viabilidad política de la propuesta, mejorando el sistema de cuantías y limitando al mismo tiempo los costes, sería optimizar el efecto de las economías de escala asociadas a las formas de convivencia. Aunque pueden plantearse otras soluciones, la más operativa es considerar una Renta Básica de unidad de convivencia, complementaria a una Renta Básica individual de cuantía inicialmente pequeña, que recoja el nivel medio de gastos comunes a todos los hogares, con independencia de su tamaño.

Un segundo aspecto a considerar es la tendencia de los defensores de la Renta Básica a contraponer su propuesta con la de las Rentas Mínimas y Rentas Garantizadas. Es una contraposición que carece de sentido puesto que se trata de modelos diferentes de política social, que resultan además potencialmente complementarios. De esta forma, en el contexto de cuantías bajas de las prestaciones de la Seguridad Social, o de la Renta Básica que pudiera sustituirla, las rentas mínimas seguirán siendo esenciales para acercar a la población a niveles mínimos de bienestar y de superación de la pobreza. No se trata sin embargo de considerar a las rentas mínimas como mecanismos alternativos a la Renta Básica. Su lógica y sentido resultan diferentes y el desarrollo de ambas actuaciones debe ajustarse a esta lógica diferenciada.

Conviene destacar, finalmente, que el proceso de desarrollo de las fuerzas productivas, con la previsible intensificación que anuncia la nueva fase de automatización, plantea serios problemas de integración social. En la sociedad hipertecnologizada que se nos anuncia, la actividad orientada a la obtención de rentas seguirá siendo un elemento central de la vida humana para una parte de la población, en especial para la más adaptada a las nuevas tecnologías. Pero sus perspectivas de mejora del nivel de vida a través del aumento de la productividad contrastan con el riesgo de exclusión de la población situada, de forma estructural, al margen del sistema productivo.

Este riesgo de polarización social plantea problemas de inclusión que van más allá de la insuficiencia de ingresos. El derecho a una participación efectiva y digna en la sociedad es un elemento clave que no queda resuelto con el acceso a una Renta Básica, o a cualquier otra prestación de garantía de ingresos, menos aún si las prestaciones son de cuantía insuficientes. No se trata, sin embargo, con ello de exigir compromisos de participación, social o laboral, sino de ofrecer a la población vías para que esa participación sea posible.

Sobre la Renta Básica y la RGI

Luis Sanzo

 

Siguiendo con su incansable tarea de promoción de la Renta Básica, Jordi Arcarons, Daniel Raventós y Lluís Torrens presentaron el pasado día 29 de enero un documento denominado ¿Necesita la Comunidad Autónoma Vasca una Renta Básica Universal? Sí, por supuesto. Y más allá. El objetivo central de ese documento es ofrecer, en un tono no siempre amable, una respuesta al artículo crítico, publicado en el Blog del SIIS, ¿Necesita Euskadi una Renta Básica Universal?

En su análisis, el equipo de Arcarons aborda una simulación económica del posible coste de una Renta Básica para la Comunidad Autónoma de Euskadi (CAE) a partir, entre otras fuentes, de una aproximación propia a los datos de la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales (EPDS). Se trata de una encuesta desarrollada en Euskadi, como estadística oficial, desde 1996. En 1986, se realizó una aproximación similar que sirvió como detonante del proceso que dio lugar a la introducción de un sistema de Rentas Mínimas en esta comunidad autónoma.

No es mi intención, en este documento, entrar al fondo de la cuestión planteada en el texto del grupo de Arcarons, ni respecto a su modelo de Renta Básica ni sobre aspectos específicos de la polémica planteada. Mi principal preocupación es, a partir de la EPDS 2014, analizar las implicaciones económicas para Euskadi del objetivo de protección que se plantea en la propuesta del grupo de Arcarons. En este contexto, abordaré igualmente los resultados comparados de la protección propuesta por los autores y la ofrecida en la práctica por la RGI en vigor en Euskadi en 2014.

Sobre la garantía de ingresos en Euskadi: referentes económicos para distintas alternativas

El objetivo de protección que plantea el grupo de Arcarons, al menos así se considerará a partir de aquí, es garantizar una renta neta de 7.902 euros anuales a personas mayores de 18 años (658,50 euros mensuales) y de 1.580,50 euros anuales a los menores de 18 años (131,71 euros mensuales).

Teniendo en cuenta que la EPDS trabaja con ingresos netos después de impuestos, para simplificar se analiza la cuestión en términos de contraste entre el objetivo de protección establecido y los ingresos netos disponibles por cada persona. De ellos únicamente se descuentan los recursos procedentes de prestaciones asistenciales de la propia CAE, además de las transferencias que se producen entre la propia sociedad. No es una aproximación, por tanto, al modelo estricto del grupo de Arcarons sino a las implicaciones –a partir de la EPDS 2014- de su propuesta de cuantías garantizadas, abordadas en términos netos, descontando los ingresos disponibles.

Como puede comprobarse en la tabla 1, de sustituirse por completo el sistema de prestaciones actuales de la CAE, el coste de llegar a la protección neta propuesta se situaría en 3.819,7 millones de euros, un 5,68% del PIB de la CAE en 2014. Si se descuenta el gasto en el actual sistema de prestaciones de Euskadi, el coste sería de un 5,12% del PIB. La diferencia de 0,56 puntos del PIB es inferior al 0,87% que representan las prestaciones del sistema vasco (RGI/PCV/AES, más todas las demás prestaciones CAE no relacionadas directamente con el sistema de garantía de ingresos). La razón es que parte de ellas llegan a personas con ingresos superiores a las cuantías garantizadas que se contemplan en la propuesta del grupo de Arcarons.

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Es importante destacar que las implicaciones económicas de una aproximación neta de este tipo son importantes y alejan al modelo de lo que implicaría una Renta Básica en sentido estricto, por así decirlo de una Renta Básica bruta (es decir, facilitando las cuantías garantizadas como recursos a acumular a los ingresos actuales). Esta aproximación, que ningún analista plantea seriamente en términos prácticos en España, tendría un coste equivalente al 22% del PIB de la CAE. Al mismo tiempo, es preciso tener claro lo que esto significa: una aproximación neta como la propuesta, si se aplica a un modelo de Renta Básica, por mucho que formalmente pueda llegar a respetar el principio de incondicionalidad, introduce un contraste entre garantía y recursos. Por debajo de ciertos niveles de recursos, la protección se garantiza en su integridad; por encima, se descuenta de facto vía imposición fiscal, pudiendo la aportación de Renta Básica llegar a ser nula.

La financiación del coste suplementario respecto a la protección actual, un 5,12% del PIB, podría proceder de fuentes distintas a los ingresos por rentas de la población, ya sea vía mayor carga fiscal sobre el capital de las empresas, ingresos de explotación del Estado de ciertos bienes o servicios propios, incremento de los impuestos indirectos, etc. En ausencia de esta vía, no obstante, una línea de reducción del coste pasaría por el aumento de los impuestos directos, sobre la renta de la población.

En este punto conviene resaltar que un 54,9% del coste suplementario de la protección analizada (2,81% del PIB) se vincularía a la protección de colectivos en situación de bienestar, completo o casi competo. Por esa razón, en este caso un incremento impositivo sería factible para abordar la financiación, aunque en la práctica esto se tradujera en una Renta Básica más baja que la garantizada al resto de la población o, incluso, ausencia de aportación alguna. Como ya se ha señalado, en general, las propuestas de Renta Básica formuladas en España han asumido esta aproximación que, en la práctica, viene asociada a un incremento en la imposición fiscal directa a ciertos colectivos de población.

En esta línea de aproximación, una alternativa para limitar el coste sería centrar la protección efectiva en la población menor en su conjunto, y en la adulta no perteneciente a hogares en situación de bienestar, completo o casi completo. En 2014, este grupo de protección preferente suponía un 41,5% de la población de la CAE. Se trata de una propuesta en la que casi toda la población ganaría, salvo la situada en posición de bienestar y sin menores en el hogar, pero que sin embargo centraría la mejora de la protección en el grupo más afectado por la pobreza y la precariedad.

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Como puede verse en la tabla 2, el coste suplementario se reduciría de forma sustancial pero seguiría siendo importante, llegando al 2,64% del PIB. El coste sería de 2,37% en Gipuzkoa, 2,45% en Álava y 2,88% en Bizkaia.

En este punto, un aspecto esencial, al menos si la financiación suplementaria corre a cargo de las rentas de los hogares que no se benefician en términos netos del nuevo sistema, es analizar las implicaciones que tendría el coste suplementario de 1.774,9 millones anuales de euros que supone el 2,64% del PIB mencionado. Supondría una reducción media de un 8,39% en los ingresos medios netos totales, por todos los conceptos, de los hogares en situación de bienestar, completo o casi completo, en Euskadi. Las implicaciones económicas de la financiación del modelo serían por tanto significativas para estos hogares.

Llama la atención, en cualquier caso, que la contribución del modelo a los grupos más necesitados no sería cualitativamente dominante, incluso en la aproximación ajustada recogida en la tabla 2. Aunque un 87,4% del gasto suplementario se dirigiría a grupos con algún riesgo respecto al acceso al bienestar, sólo un 36,4% de la protección se dirigiría a grupos en situación de ausencia de bienestar. En los colectivos en situación de pobreza real, supondría una aportación complementaria equivalente a un 0,53% del PIB. Se trata apenas un 20,2% del coste total de la propuesta de mejora de la protección (aunque sin duda con una aportación añadida muy significativa para ese grupo de población).

En cualquier caso, existe otra posible línea de intervención, más coherente con el modelo actual de RGI. Ésta supondría complementar las prestaciones hasta asegurar ingresos que lleguen a los umbrales de pobreza y ausencia de bienestar que se obtienen de la EPDS (en la dimensión de mantenimiento o ingresos). En el difícil acercamiento a estos umbrales encuentran origen, de hecho, los distintos problemas de pobreza y precariedad que afectan a la sociedad.

En la línea de complementación clásica de ingresos así planteada por la RGI, el objetivo de acercamiento al umbral de pobreza se situaría en 256,2 millones de euros, con un incremento del gasto del 0,38% del PIB. El coste de acercamiento a la línea de bienestar sería bastante mayor: 1.013,6 millones de gasto suplementario, equivalentes al 1,51% del PIB. Las implicaciones económicas serían, a pesar de ello, inferiores al modelo de cuantías propuesto por Arcarons, Raventós y Torrens.

Un proyecto de acercamiento efectivo contra la pobreza podría así moverse en unos márgenes muy variables, desde el mínimo de 0,38% de gasto suplementario que permitiría situar a toda la población al menos en el umbral de ingresos que previene la pobreza al 5,12% que haría factible una protección cercana a la opción máxima en el planteamiento de Arcarons, Raventós y Torrens.

En una perspectiva a medio plazo, podría pensarse en una vía intermedia en el que un buen sistema general de rentas mínimas se combinara con una Renta Básica para menores. En el caso vasco, este proyecto vendría a tener un coste cercano a un 1,1% suplementario al que supone en la actualidad el mantenimiento del sistema vasco de prestaciones. De contar con apoyo político, está línea podría llegar a ser viable como proyecto a largo plazo, en una sociedad que se enfrenta sin embargo al enorme reto que supone el envejecimiento (Conde-Ruiz estima en alrededor de 6,7 puntos del PIB el desfase entre ingresos y gastos que irá consolidándose en el horizonte de 2050 en la financiación del sistema de pensiones en España).

El correcto desarrollo de esta propuesta requeriría, en cualquier caso, analizar los posibles ajustes a introducir en el sistema de cuantías o en el modelo de bonificación al empleo de la RGI. En tal punto sería preciso analizar en particular la conveniencia o no de una gestión por la vía fiscal que, en parte, dependerá del objetivo u objetivos a alcanzar a través del sistema de bonificación (prevención de desincentivos al empleo, apoyo a la población trabajadora con bajos salarios y/o mejora general del bienestar de las categorías medio-bajas de la población). En este sentido, no sería descartable una aproximación mixta desde el sistema fiscal y Lanbide.

El papel actual del sistema de prestaciones asistenciales de Euskadi

Un aspecto complementario de interés es considerar el impacto comparado de las cuantías propuestas por el equipo de Arcarons y las del sistema de prestaciones de Euskadi, tomando como referencia a la población con acceso a la RGI en la EPDS 2014. En particular, se trata de comprobar si toda la población con acceso al actual sistema de protección en Euskadi se beneficiaría de la alternativa planteada.

Los resultados muestran algunos aspectos relevantes.

En primer lugar, el conjunto del sistema asistencial vasco destinó 491,3 millones de euros a la población beneficiaria de la RGI en 2014. Este gasto equivale a un 85,2% del coste que tendría la aplicación a ese grupo del modelo de ingresos garantizados propuesto por el equipo de Arcarons, estimado en 576,8 millones. La diferencia es de 85,5 millones, un 0,13% del PIB. Esta diferencia no supone sino un 2,5% del incremento total de gasto que supondría la implantación de la protección alternativa analizada, 4,8% si se el incremento se limitara a la protección a menores y a colectivos no situados en posiciones de bienestar.

Aunque la protección propuesta supone mayor nivel de gasto en el colectivo beneficiario de la RGI, llama la atención que, en las 64.286 unidades estimadas en la EPDS como beneficiarias de esta prestación en 2014, un 49,7% de ellas dispondrían de menos recursos con la protección alternativa propuesta que con el actual sistema de prestaciones de la CAE. Con un 75,6%, esta proporción es máxima en las personas que no constituyen grupo familiar, en general personas solas, pero también es mayoritaria en las familias monoparentales (52,4%). En cambio, un 93,5% del resto de tipos familiares, en general núcleos basados en una pareja, con o sin hijos/as, se beneficiarían del modelo de protección alternativo. La razón es la falta de introducción de mecanismos de economía de escala en el modelo Arcarons-Raventós-Torrens y el efecto de los topes de cuantía de la RGI para familias de cuatro o más miembros.

La mayor protección comparada en hogares de mayor tamaño explica por otra parte que, en términos personales, y no de unidades beneficiarias, el peso de la población mejor atendida a través de la RGI se reduzca al 35% del total. El porcentaje de personas que perderían recursos en ausencia del sistema de prestaciones vasco, con las cuantías propuestas por el equipo de Arcarons, resulta sin embargo sustancial. La mayoría de las personas solas y en familias monoparentales seguirían estando mejor con el modelo RGI actual.

Se trata de una realidad que se vincula en buena medida a factores como el subsidio complementario para familias monoparentales y, de forma particular, con la existencia de la PCV. Los propios autores del artículo son conscientes de que la prestación complementaria de vivienda supone un plus cuya retirada situaría en condiciones más precarias a una parte de la población. De ahí que lleguen a considerar la posibilidad de no retirarla.

En la tabla 3 se compara el gasto en el sistema vasco de prestaciones en relación con la protección que introduciría el modelo alternativo. En los grupos no familiares, personas solas en lo fundamental, el sistema vasco destina un 27,6% más que el modelo alternativo de cuantías. Por término medio, esta aportación supera en un 9,2% el umbral de pobreza medio, quedando el modelo alternativo un 5,8% por debajo.

gr3

En las familias monoparentales, el gasto es muy similar, con una diferencia de apenas un 6,5% en perjuicio del actual sistema vasco. En ambos casos se supera el umbral medio de pobreza, un 15,2% en el caso del sistema vasco y en un 19,6% en el modelo alternativo.

La principal diferencia se vincula a las parejas y otros grupos familiares, con un 42% menos de gasto en el sistema vasco que en el modelo alternativo de cuantías. Sin embargo, el gasto medio en prestaciones de la CAE sigue superando, en un 1,7%, el umbral medio de pobreza.

Es cierto que, en el modelo de prestaciones de la CAE, la protección se ve condicionada por factores tales como la limitación de la PCV a una acción de protección al alquiler o por los topes de cuantía establecidos, topes que limitan la protección a las familias de mayor tamaño. Esto hace que algunos colectivos tengan un nivel de protección algo menor y que algunos no consigan superar la pobreza. Sin embargo, entre los grupos en situación de pobreza real y beneficiarios de la RGI (un grupo importante pero minoritario dentro de la población beneficiaria), el sistema de prestaciones reduce de forma muy sustancial la distancia al umbral de pobreza de ingresos: del 80,6% sin el sistema de prestaciones de la CAE al 15,6% con ellas.

A lo anterior debe por supuesto sumarse el hecho de que ciertos sectores no accedan a la RGI, elemento central de la protección en la CAE. Sin embargo, no debe olvidarse que esto se debe en parte a la aplicación de límites de empadronamiento (que Arcarons y su grupo podrían llegar a contemplar) y a la disposición de recursos patrimoniales comparativamente elevados. Se trata de una cuestión que habitualmente no se plantea en los sistemas de renta básica al uso pero que resulta relevante en un debate sobre estas cuestiones.

Algunas ideas finales

La comparación de la protección propuesta por el equipo de Arcarons y la que en 2014 garantizaba la RGI es reveladora de algunas de las razones por las que muchos especialistas defienden en Euskadi el sistema de garantía de ingresos hoy existente en esta comunidad.

Se trata, en este sentido, de un sistema que saca de la pobreza a una parte importante de la población en situación de riesgo, que reduce de forma sustancial la distancia al umbral de pobreza de ingresos en aquellos casos en los que no lo consigue por completo y que protege mejor que la alternativa planteada a ciertos colectivos de población, en especial personas solas pero también una mayoría de familias monoparentales. La completa prevención del riesgo de pobreza de ingresos, mejorando el modelo de prestaciones centrado en torno a la RGI, tendría un coste no excesivo, de alrededor del 0,4% del PIB vasco. Como se ha señalado, unido a un mecanismo de Renta Básica que se extendiera al conjunto de la población menor, ampliando el bienestar de grupos no pobres, el coste suplementario podría situarse cerca de un 1% del PIB. Una perspectiva abordable, por tanto.

Más allá de las razonables críticas al sistema de prestaciones de Euskadi, está acreditado que se trata del modelo de rentas mínimas más protector en el Sur de Europa, el único que ha sido compatible en España con tasas de desempleo sustancialmente inferiores a las observadas en crisis anteriores y el que ha permitido al País Vasco quedar muy lejos, en indicadores de pobreza y precariedad, de otras comunidades autónomas durante la llamada Gran Recesión. Son motivos más que suficientes para defender este sistema.

Es difícil compartir, por tanto, las críticas sistemáticas y continuadas a programas como el que representa el conjunto de prestaciones de garantía de ingresos existentes en Euskadi. No se trata de negar la posibilidad de mejora, ni siquiera la posibilidad de que otras alternativas puedan llegar a ofrecer una solución más efectiva y racional en la lucha contra la pobreza. Pero sí es preciso afirmar que no nos enfrentamos, al hablar de la RGI y de las prestaciones asociadas, con el programa irrelevante que en ocasiones se pretende señalar. Como ha podido comprobarse, en lo relativo a la población más pobre, ofrece incluso en muchos casos una atención más adecuada que la que se propone en modelos teóricos alternativos como el defendido por Arcarons, Raventós y Torrens.

Puede comprenderse que esto no se comparta desde lugares en los que, como en Cataluña, no existe una referencia comparable al sistema RGI/PCV/AES que merezca un mínimo apoyo. Pero lo que no parece muy comprensible es que la defensa de posiciones alternativas requiera la sistemática descalificación de un sistema de garantía de ingresos que tanto esfuerzo ha supuesto diseñar, implantar, desarrollar y mantener en otro tipo de sociedad. Consiguiendo además resultados que nadie debería menospreciar.

Prestaciones de desempleo y garantía de ingresos: la ILP UGT-CCOO

Luis Sanzo González

En la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso, los sindicatos UGT y CCOO presentaron el pasado 19 de enero la iniciativa legislativa popular (ILP) que pretende introducir una nueva prestación en el ámbito no contributivo de la Seguridad Social, la denominada Prestación de Ingresos Mínimos.

En la iniciativa sindical, esta prestación se perfila en gran medida como una última red de garantía de ingresos. Definida en este sentido, la propuesta plantea una serie de problemas que se analizan, de forma resumida, en un artículo publicado en la web llei d’engel.

El artículo puede leerse en castellano aquí y en catalán aquí.

Un análisis más detallado, pero menos orientado a una propuesta concreta de modificación, puede encontrarse en la web larentabasicaquepodemos, en concreto en la siguiente página.

En el documento publicado por llei d’engel se propone, y fundamenta, una actuación muy concreta que se formula de la siguiente manera:

Para poder avanzar en un camino de consolidación de un sistema integral de protección a toda la población, es preciso asegurar la compatibilidad total entre la nueva prestación por desempleo propuesta y el sistema de rentas mínimas autonómicas. Este objetivo podría conseguirse con una muy sencilla reformulación de la propuesta de UGT y CCOO: que las cuantías concedidas en concepto de rentas mínimas, y de prestaciones autonómicas similares, no se consideren rentas o ingresos computables a efectos del acceso a la prestación propuesta por los sindicatos.

En la iniciativa sindical se señala que, de cara al cómputo de ingresos que da acceso a la prestación de ingresos mínimos no se considerarán rentas o ingresos computables ”las prestaciones familiares en su modalidad no contributiva, las pensiones alimenticias, las prestaciones derivadas de la atención a personas en situación de dependencia, las ayudas o prestaciones a favor de la infancia, las subvenciones, ayudas o becas destinadas a compensar gastos realizados ni las ayudas económicas o de otra naturaleza de emergencia social”. Sería verdaderamente incomprensible que no se incluyeran en esta lista las rentas mínimas autonómicas.

El sistema de Rentas Mínimas en España, ¿un verdadero fracaso? Luis Sanzo

En el XII Congreso Español de Sociología, dentro de las sesiones dedicadas las sociedades del Sur de Europa, Marcello Natili presentó el pasado 2 de julio una interesante comunicación sobre la evolución de los sistemas de rentas mínimas en esos países. En ese documento Natili sostiene dos ideas relevantes para el estudio de las políticas de garantía de ingresos.

La primera idea es que, a pesar de las notables diferencias entre comunidades, las rentas mínimas autonómicas «se han consolidado gradualmente hasta el punto de que constituyen una establecida red de seguridad de último recurso para la población española pobre» que «ha mejorado su capacidad de protección». Esta consolidación contrasta con los fuertes recortes observados en los países del sur de Europa y, dentro de España, en otras áreas de la política social.

La segunda idea relevante de Natili es que, quizás por haber ofrecido un marco de intervención alternativo a las fuerzas opuestas a los recortes y favorables a la lucha contra la pobreza, «el descoordinado y fragmentado sistema de ingreso mínimo regional español (sobre todo en una perspectiva comparada en el sur de Europa) podría no parecer tan malo después de todo». Durante su intervención en el seminario sobre las regiones del sur europeo, Natili manifestó expresamente que los grupos desfavorecidos en países como Grecia o Italia habían sufrido más intensamente la crisis que en España.

De cara a contrastar la primera tesis de Natili, en la tabla 1 se aportan los datos comparados sobre la evolución del gasto por habitante en Rentas Mínimas y AES en España y Portugal.

tabla1

Los datos revelan que, en efecto, el gasto por habitante en garantía de ingresos aumenta sin excepciones en las distintas comunidades autónomas españolas entre 2007 y 2014. El incremento del gasto per cápita es del 122,3 por ciento para el conjunto de España y supera en general niveles del 50 por ciento por territorios, con una única excepción, la de la comunidad de Madrid. En este caso, el incremento se limita al 7,4 por ciento, reflejando una cierta estabilización del gasto considerado.

La evolución contrasta, en todo caso, con la caída del 19,9 por ciento observada entre 2007 y 2014 en Portugal y la inexistencia de actuaciones en este campo en Grecia y, en gran medida, en  Italia. En este último país, ninguna región es capaz de ejercer el papel de tracción que comunidades como el País Vasco, Navarra o Asturias fueron capaces de asumir a finales de los años 80 y primeros de los 90.

El gráfico 1 muestra, por su parte, el impacto diferencial de la política de garantía de ingresos en las comunidades autónomas españolas, comparando algunos indicadores de carencias asociadas a la pobreza en España con los resultados correspondientes al resto de países del Sur de Europa.

 

Gráfico 1

cuadro

Los datos confirman la relevancia de las políticas de garantía de ingresos para prevenir problemas graves relacionados con la pobreza, en particular los problemas de alimentación. Tanto en España como en Portugal, la existencia de sistemas de garantía de ingresos sitúa la proporción de personas con problemas para garantizar una comida proteínica entre un 3,1 y un 3,3 por ciento en el periodo final de la crisis, entre 2012 y 2014. Esta proporción es más de cuatro veces superior en los países sin un mínimo desarrollo y extensión de las rentas mínimas: 13,7 por ciento en Portugal y 14,5 por ciento en Italia.

En cuanto a la capacidad para hacer frente a gastos imprevistos, el indicador más asociado a la seguridad económica a medio y largo plazo, el mayor deterioro durante la crisis corresponde a Grecia y Portugal. La caída de un 30,8 por ciento en el gasto total en rentas mínimas se traduce en este último país en un aumento de 22,2 puntos entre la media de 2005-2007 y la de 2012-2014 por casi 14 en Grecia, 11,1 en Italia y 9,7 en España.

En España, la vinculación entre nivel de gasto en rentas mínimas y la dinámica del indicador de seguridad económica a medio y largo plazo es más que evidente. Frente a la estabilidad en el indicador en el País Vasco, la comunidad con mayor gasto por habitante en rentas mínimas en el sur de Europa, el deterioro se sitúa en niveles cercanos a los de Italia y Grecia en regiones como Andalucía, Canarias, Murcia y la Comunidad Valenciana, algunas de las que menos gastan en estas políticas.

En el contexto de los países del sur, por tanto, las políticas de rentas mínimas han tenido un impacto superior al habitualmente señalado. Por un lado, han situado a España en unos niveles comparativamente bajos de problemas de alimentación, como sucede igualmente en Portugal, muy lejos del nivel de deterioro observado en Italia y Grecia. Por otro, en las comunidades autónomas con mayor compromiso con estas políticas, la estabilidad o deterioro moderado de los indicadores relacionados con la seguridad económica a medio y largo plazo revela una dinámica matizada de empobrecimiento que se aleja de los fuertes incrementos observados en Italia, Grecia, Portugal y algunas de las comunidades autónomas españolas con menor desarrollo de las rentas mínimas.

De manera acertada, el trabajo de Natili apela a reflexionar acerca de la negativa valoración de las rentas mínimas autonómicas que resulta dominante en España. Los datos revelan más efectos positivos de los que suele admitirse habitualmente.

La pobreza en España vista a través de la ECV 2015. Primeras impresiones

por Luis Sanzo

Además del apoyo europeo a los bancos de alimentos y la recuperación económica, la solidaridad social y familiar ha limitado en España el impacto de los problemas de inseguridad alimentaria. Entre 2014 y 2015 se reduce de 3,3 a 2,6% la proporción de personas que no disponen cada dos días de una comida con carne, pollo, pescado (o su equivalente vegetariano). Aunque la proporción es superior al 2,2% de 2008, el 2,6% de 2014 se aleja de forma sustancial del 7,4% medio de la zona euro (6,5% en el Reino Unido y 7,3% en Francia).

El indicador disponible en Europa para medir esta decisiva dimensión de la pobreza no resulta adecuado, y queda además sujeto a pautas culturales de consumo (el 11,9% de Italia lo pone de manifiesto). Pero resulta evidente que la pobreza no se manifiesta de forma principal en España en la dimensión alimentaria, mostrando además la realidad de 2015 una evidente mejora. Aun así, es importante señalar que en hogares con presencia de menores dependientes, un 3,1% de las personas que residen en ellos tienen en 2015 problemas en esta dimensión. La proporción llega al 4,9% entre las personas solas de 30 a 64 años. No se puede por tanto descuidar esta dimensión del problema.

En cualquier caso, en su estrategia contra la pobreza, la tendencia de la población española se ha centrado en priorizar la cobertura de la alimentación, aún a costa de enfrentarse a mayores dificultades para hacer frente a otras necesidades básicas como, por ejemplo, un acceso adecuado a la energía.

El porcentaje de personas en hogares que no pueden mantener una temperatura adecuada en el hogar también se reduce entre 2014 y 2015 de 11,1 a 10,6% pero se mantiene muy por encima del 6% de 2008. En este caso, el 10,6% de 2015 sí supera el 8,4% de la zona del euro (o el 5,5% de Francia). Salvo en el caso de los hogares con presencia de mayores de 65 años (7,9%), en los demás tipos de hogares se supera siempre la barrera del 10% en este indicador. El problema es particularmente llamativo entre las personas solas menores de 65 años (14,6% entre los 30 y 64 años y 21% entre las menores de 30 años).

Para hacer frente a las necesidades más básicas, la población retrasa además el cumplimiento de sus obligaciones de pago. Frente al 8,2% de 2008, en 2015 un 11,7% de las personas viven en hogares con atrasos en el pago de alquileres, hipotecas, suministros de electricidad, gas o agua o en el pago de compras aplazadas. No muy alejado del 11% de la zona euro (8,9% en Francia y 10,2% en el Reino Unido), el indicador muestra una mejora respecto al 12,5% de 2014. Pero hay un dato preocupante: un 15,3% de las personas en hogares con presencia de menores dependientes se enfrentan al problema considerado en 2015.

No puede olvidarse, por otra parte, que el recurso al ahorro ha sido el mecanismo que ha permitido mantener determinados niveles de consumo en España, una circunstancia que ha deteriorado la situación patrimonial de los hogares. En 2015, la proporción de personas en hogares sin capacidad para hacer frente a gastos imprevistos se sitúa en un 39,7%. Esta cifra supone un caída significativa respecto al 42,7% de 2014 pero queda muy por encima del 29,9% de 2008.

Aunque el 39,7% de 2016 no está muy por encima del 35,6% de la zona euro y resulta similar al 38,4% del Reino Unido, sí resulta claramente superior al 32,8% de Francia. Se siguen superando además niveles del 40% en algunos grupos (43,7% en las personas solas entre 30 y 64 años y 41,7% en las personas con menores dependientes). En las personas solas menores de 30 años, la proporción aumenta incluso del 47,9 al 64,9% entre 2014 y 2015.

En un contexto de descapitalización como el señalado, el impacto de la privación material severa sigue siendo importante en España. Aunque a la baja respecto al 7,1% de 2014 e inferior al 7% de la zona euro, el 6,4% de 2015 sigue siendo claramente superior al 3,6% de 2008 o al 4,5% de Francia (resulta más cercano en cambio al 6,1% del Reino Unido).

Además, y éste es quizás uno de los datos más preocupantes de la situación de 2015, en los grupos más claramente afectados por la privación material severa, o no se detecta mejora alguna en este indicador o ésta resulta reducida. Así, se mantiene estable, algo por encima del 11%, la privación material severa entre las personas solas menores de 65 años (11,1% por 11,2% en 2014). Y aunque la caída es algo mayor entre las personas en hogares con menores dependientes. el impacto del problema sigue siendo comparativamente elevado entre ellas (8,1% en 2015, apenas algo por debajo del 8,5% de 2014).

En el conjunto de indicadores considerados, 2015 muestra en cualquier caso una evidente mejora respecto a 2014, año que marca un nivel máximo en el impacto de los problemas. En dicho año, las situaciones inequívocas de pobreza real afectaron a al menos un 10,1% de la población. Estas realidades caracterizan a personas en hogares con problemas muy graves de cobertura de las necesidades de alimentación, o con retrasos frecuentes en los pagos relacionados con el mantenimiento de la vivienda, y que carecen al mismo tiempo de ahorros para hacer frente a la insuficiencia de ingresos. Los 4,64 millones de personas en esta situación en 2014 eran casi 2,5 veces más que los 1,9 millones de 2007, un 4,2% de la población en aquel año.

Es verdad que, en 2015, la proporción de personas en la situación de pobreza real señalada se reduce al 9,3% pero los 4,28 millones de personas afectadas en este año siguen siendo más del doble de lo observado en 2007 (año en el que los 1,9 millones de personas con problemas de pobreza real demostraban que -contrariamente a la imagen dominante- las situaciones graves de pobreza distaban mucho de estar controladas).

Dentro del grupo afectado por las situaciones de pobreza real tienen una presencia decisiva los hogares con hijos o hijas dependientes. En 2014, las personas en este tipo de hogares representaban el 65,4% del colectivo, proporción que aumenta al 67,1 en 2015. De un 5% de personas con problemas de pobreza real en hogares con hijos o hijas dependientes en 2007, la proporción aumenta al 13% en 2014. En 2015, el indicador se reduce pero sólo hasta el 12,5%. En la parte de la población más afectada por el problema, también se supera el nivel del 10% entre las personas solas menores de 65 años aunque, en este caso, la línea de mejora es más clara (se pasa de un impacto de las situaciones de pobreza real estimadas situado en un 11,9% en 2014 a 10,3% en 2015).

El deterioro que aún queda totalmente patente respecto a la situación pre-crisis se vincula a una sustancial caída de la protección a la población con menos recursos en España. El 10% más pobre apenas disponía en 2014 de un 1,8% de los ingresos totales del país, una proporción en continuo descenso respecto al 2,5% de 2005. En 2014, sólo Rumanía compartía con España estos bajos niveles en la UE.

No se dispone por ahora de información completa sobre indicadores de desigualdad procedentes de la ECV 2015. Pero uno de ellos, directamente relacionado con las formas de pobreza grave, muestra que España no avanza por la dirección correcta en esta cuestión. Así, la proporción de personas situadas por debajo del 40% de los ingresos medianos en España aumenta del 10,6 al 11,2% entre 2014 y 2015. Se trata del nivel más elevado desde el ya elevado 7,4% de 2008.

Los datos presentados muestran por tanto que, sin negar una evolución positiva entre 2014 y 2015 en los indicadores, la necesidad de abordar el problema de la pobreza sigue siendo una asignatura pendiente en España. El elemento clave es la precariedad diferencial que afecta a las personas en hogares con menores dependientes así como a las personas desempleadas. Frente a la media del 9,3% de la población general en 2015, el impacto de las situaciones de pobreza real es del 23,8% de 2015 entre personas vinculadas a hogares con presencia de menores dependientes y en los que está presente del desempleo. El impacto del problema aumenta además respecto al 21,7% de 2014.

Esta realidad muestra la paradoja española actual. Aunque el volumen de personas afectadas por situaciones de pobreza real en estos hogares con menores y desempleados/as es cuantitativamente algo menor en 2015 (1,91 millones de personas por 2,01 en 2014), lo que refleja la tendencia descendente del desempleo, ahí dónde éste sigue presente tiende a provocar relativamente más pobreza que con anterioridad.

Por mucho que aumente la ocupación a un ritmo significativo, por otra parte, la mejora económica para los hogares no resulta destacada. Entre 2014 y 2015, el ingreso medio por persona en España, medido por la ECV, apenas aumenta en un 0,3%, muy por debajo del incremento de la ocupación y del PIB. Medido en términos de unidades de consumo, el ingreso medio sigue incluso cayendo (-0,2% en el último año; -5,2% acumulado en términos de euros corrientes desde 2008).

Es necesario por tanto actuar. A ello responden los llamamientos a favor de la Renta Básica por sus defensores, la presentación de la propuesta de renta mínima de UGT y CCOO y las propuestas que plantean las fuerzas políticas, con la Renta Garantizada de Podemos/IU o el Ingreso Mínimo Vital del PSOE, por ejemplo.

Pero es también conveniente analizar los efectos de lo que han realizado ya algunas CCAA. En este punto, resulta significativo considerar la evolución del indicador más directamente vinculado a la medida de la pobreza a largo plazo, el que mide el impacto de las situaciones de práctica ausencia de ahorro que impiden hacer frente a emergencias o gastos extraordinarios.

Como refleja el siguiente gráfico, la experiencia de la comunidad autónoma con mayor inversión en políticas de rentas mínimas en España, el País Vasco, revela por una parte que esta comunidad no ha conocido el proceso de deterioro que, en este indicador, ha caracterizado tanto al resto de España como al conjunto de la zona euro. Pero, por otra, muestra incluso una mayor capacidad de adaptación a la crisis que el país que, en 2008, tenía una posición más ventajosa, los Países Bajos.

 

GrafECV

Fuente: INE y Eurostat (ECV/EU-SILC)

Algunos sectores consideran el sistema de rentas mínimas como un completo fracaso. Si esta acusación fuera trasladable al caso del País Vasco, habría que reconocer que hay fracasos que han tenido bastante éxito comparado en Europa. Sería por tanto conveniente algo más de prudencia, y de buen juicio, a la hora de considerar el futuro papel de las Rentas Mínimas de las comunidades autónomas.

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