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La menguante (y sesgada) cobertura del desempleo

Este post fue publicado inicialmente en catalán en Llei d’Engel

Las transformaciones de los últimos decenios y los efectos de la crisis económica han despertado una creciente atención por las «fracturas» sociales. Más allá de la preocupación por las dificultades por las que pasa una parte importante de la población, el peligro de que las sociedades occidentales se estén «rompiendo» y dando lugar a espacios sociales con perspectivas divergentes está presente en diversos análisis sobre la evolución social reciente (como los de FOESSA para España o France Stratégie para Francia). La crisis de los sistemas de representación política (las elecciones presidenciales norteamericanas, la dinámica de partidos en España o el Brexit) se atribuye con frecuencia a esa fractura, que haría que el voto se polarice en territorios o grupos sociales cada vez más separados.

En el caso español, las dos líneas de fractura de las que se habla con mayor frecuencia son la territorial (ciertamente de origen muy anterior pero políticamente agravada por la crisis) y la que separa la población de mayor edad de la más joven. El impacto de la crisis ha sido muy diferente para la población mayor de 65 años y para los menores de esa edad. Los mayores se han visto naturalmente menos afectados por la destrucción de empleo mientras el sistema de pensiones no se ha visto afectado por los recortes (al menos a corto plazo). Por el contrario, los adultos en edad activa se han visto muy duramente afectados y su parte más pobre ha llegado a perder un tercio de sus ingresos entre 2008 y 2014. Desde el punto de vista territorial, a la vieja polaridad entre regiones ricas y pobres se han añadido la fractura entre la España mediterránea dinámica pero precaria, una España envejecida sostenida por las pensiones en el Noroeste y un Norte más industrial pero en riesgo.

Una de las funciones de las políticas sociales, y en especial de las de garantía de ingresos, es compensar y corregir las tendencias a la desigualdad y prevenir con ello el agravamiento de las fracturas sociales. En el contexto de una crisis intensiva en destrucción de empleo, las políticas de protección económica por desempleo han adquirido un protagonismo notable. España es el país de la Unión Europea que mayor esfuerzo realiza, en proporción a su PIB en desempleo. El gasto en desempleo alcanzó un máximo del 3,6 por ciento del PIB en 2011.

La protección económica por desempleo tiene dos grandes niveles, al que se añade de hecho un tercero.

El primero lo constituyen las prestaciones contributivas, que funcionan con una lógica de seguro, y compensan la pérdida del salario anterior en proporción al mismo y durante un tiempo proporcional al tiempo cotizado (4 meses de prestación por cada año cotizado, aproximadamente).

El segundo nivel lo componen diversas prestaciones o subsidios asistenciales, que son de cuantía fija (por lo general el 80 por ciento del IPREM), están sometidas a una exigencia de insuficiencia de ingresos y tienen un carácter muy selectivo. Para acceder hay que estar en alguna de una lista de situaciones definidas, entre otros criterios, por haber agotado una prestación contributiva, por la edad, por haber cotizado pero de forma insuficiente, por tener responsabilidades familiares o por estar en situaciones particulares (salir de la cárcel, ser víctima de violencia de género y otras). En este nivel incluimos algunas prestaciones peculiares, como la Renta Activa de Inserción y los programas temporales PRODI y PAE, que hoy están en revisión al haberlos considerado el Tribunal Constitucional como políticas activas de empleo con subvención en lugar de cómo prestaciones propiamente dichas.

Por último, las rentas mínimas autonómicas no son estrictamente prestaciones por desempleo, aunque en una parte substancial las sustituyen en situaciones no cubiertas por el sistema general.

De estas prestaciones, las rentas mínimas autonómicas son las que con mayor frecuencia reciben críticas. Las diferencias de cobertura son muy notables y no tienen relación aparente con la intensidad de la pobreza de cada comunidad. Aunque en conjunto han jugado un papel positivo, en especial en las comunidades de mayor cobertura, es frecuente reprochar al carácter autonómico (y, por tanto, potencialmente desigual) el agravamiento de las desigualdades entre territorios. Cabe preguntarse qué sucede con un programa mucho mayor, el de las prestaciones por desempleo, que tiene carácter y ámbito estatal, y con excepción del caso de los trabajadores eventuales agrarios de Andalucía y Extremadura, una normativa homogénea para todo el país. Sólo analizaremos la cobertura, sin entrar en un asunto importante, como es la diferencia de poder adquisitivo real de unas cuantías homogéneas en un país que presenta diferencias de coste de la vida entre territorios que se acercan al 30 por ciento.

La primera cuestión a tener en cuenta es que la cobertura global del desempleo (es decir, la proporción de parados registrados que perciben alguna prestación) se ha reducido mucho desde 2010. El máximo nivel de cobertura se alcanzó entre 2008 y 2010, cuando entre 7 y 8 de cada 10 parados registrados percibían alguna prestación o subsidio. Desde 2010 se estabiliza con una ligera tendencia a la baja, que se acelera a partir de principios de 2013 y cae de forma que hoy sólo la mitad de las personas sin empleo registradas perciben alguna prestación. A la caída de las prestaciones contributivas (por agotamiento del derecho a las mismas derivado de la cotización) se ha añadido un ajuste a la baja del acceso a la modalidad asistencial. El gasto en el conjunto de subsidios asistenciales por desempleo ha caído de unos 10.300 millones anuales en 2010 a unos 7.600 en 2015. Pero analicemos con mayor detalle a quién y dónde llegan estos subsidios.

Gráfico 1. Evolución del desempleo registrado y del número de personas perceptoras de prestaciones y subsidios por desempleo 1996–2018 (datos mensuales)

Fuente: Estadísticas del MESS y SEPE

Laprotección por desempleo alcanza de forma mucho más intensa a los desempleados varones y mayores de 45 años que a las personas desempleadas más jóvenes y a las mujeres. Las personas mayores de 45 años (y más aún las mayores de 55) tienen un acceso menor a prestaciones contributivas pero muy superior a los subsidios asistenciales, en especial gracias a dos de sus modalidades, el subsidio de mayores de 55 años y la Renta Activa de Inserción, que está dirigida prioritariamente a los mayores de 45 años. Se trata sin duda de una franja de edad con riesgo de permanencia a largo plazo en el desempleo y de ver erosionarse sus derechos a una pensión. Pero llama la atención el contraste con la población adulta más joven (de 25 a 44 años de edad) que ha sufrido con dureza la crisis y donde es más frecuente tener hijos menores, cuya protección es notablemente inferior.

Gráfico 2. Distribución por edad y sexo de las personas perceptoras de prestaciones por desempleo y de las demandantes de empleo no ocupadas (diciembre 2015)

Fuente: Estadísticas del MESS y SEPE

Esta menor protección de los jóvenes y de las mujeres es resultado de un proceso de caída diferencial de la cobertura. El siguiente gráfico muestra la evolución de un indicador de cobertura[1]para cada grupo de edad y sexo entre 2006 y 2016.

Gráfico 3. Evolución de la ratio entre perceptores de prestaciones y parados registrados (más trabajadores eventuales agrarios con subsidio) por sexo y edad 2006–2016

 Fuente: Anuarios de Estadísticas Laborales

La progresiva liquidación de los programas excepcionales (PRODI, Prepara y Programa de Activación para el Empleo) parece tener un papel importante en la reducción selectiva de la protección contra los más jóvenes. Dichos programas protegieron con mayor intensidad a los desempleados menores de 45 años mientras duraron. También es cierto que los desempleados adultos jóvenes se vieron protegidos desde el inicio de la crisis en mayor medida por las prestaciones contributivas. Su progresivo deterioro, fruto de su agotamiento y de los períodos de cotización más breves durante la crisis y la incipiente recuperación, ha tenido también un efecto de «desprotección diferencial» en perjuicio de esta población.

Las diferencias de cobertura por territorios son también importantes. Hay una comunidad outlierpor arriba, las Islas Baleares, que presenta en el mes de diciembre (no así en verano) un nivel de cobertura sorprendentemente elevado, que de hecho supera el 100 por cien. Junto con la fuerte rotación del empleo en el turismo, hay que recordar que algunos no ocupados como los fijos discontinuos no se cuentan como desempleados, aunque perciban prestaciones por desempleo.

La mayoría del resto de comunidades tiene una cobertura entre el 42 y el 47 por ciento de los desempleados. Algo por encima aparecen tres, Extremadura, Cataluña y Andalucía con una cobertura de entre el 53 y el 56 por ciento, y por debajo Asturias, el País Vasco y Ceuta y Melilla. Estas diferencias necesitan un análisis más detallado, que está pendiente de hacer. Pero se pueden apuntar algunas posibles explicaciones.

Gráfico 4. Cobertura de las prestaciones per desempleo (contributivas y asistenciales) sobre el total de demandantes de empleo no ocupados por comunidad autónoma. Diciembre 2015.

Fuente: Estadísticas del MESS y SEPE

Unamirada más detallada a los tipos de prestaciones y subsidios de cada comunidad nos da algunas pistas. De las tres comunidades con una cobertura algo superior a la media, en Extremadura y Andalucía la mejor cobertura se explica sobre todo por el papel adicional del subsidio de eventuales agrarios y la Renta Agraria. Si Andalucía careciese de estos dos programas la cobertura caería bastante por debajo del 40 por ciento, por lo que parece claro que cubren una carencia importante. Pero al mismo tiempo extienden la protección más allá de la que existe en otras comunidades. En el caso de Cataluña, por el contrario, es el mayor acceso a prestaciones contributivas el que compensa un acceso bastante inferior a las asistenciales.

En el otro extremo, llama la atención el caso de Asturias y, sobre todo, el del País Vasco. En este último, el acceso a prestaciones contributivas es relativamente alto pero el acceso a las asistenciales es el más bajo de todas las comunidades. Cabe preguntarse si el acceso amplio a la Renta de Garantía de Ingresos, una prestación asistencial autonómica de cuantía superior a los subsidios de desempleo no está dando lugar a una transferencia perversa de responsabilidades. La RGI, como las otras rentas mínimas autonómicas, son y deben ser subsidiarias o complementarias de prestaciones estatales como las de desempleo, y no al revés. Sin embargo, la regulación estatal de los subsidios computa los ingresos por renta mínima para establecer la carencia de medios, de forma que quienes acceden a la renta mínima pueden ver denegado (o reducido) el subsidio de desempleo. Mientras en la mayoría de las comunidades esta contradicción queda limitada por la baja cuantía y cobertura de la renta mínima, en el País Vasco (y hasta cierto punto en Asturias) parece que las prestaciones autonómicas sustituyen una responsabilidad de la administración central.

La intención de este artículo sólo es mostrar algunos datos que hacen pensar que nuestro sistema de protección por desempleo (y más en general de garantía de rentas) requiere de ajustes que lo hagan más eficaz y más equitativo. La explicación de las diferencias entre grupos de edad y sexo y entre territorios requiere de más análisis, y para ello se requiere un acceso más completo y sencillo a información detallada sobre las prestaciones (estatales y autonómicas). Los sesgos apreciables en programas que son de derecho subjetivo y de ámbito estatal debería servir para recordar que en los detalles de la regulación aparentemente «homogénea» pueden esconderse mecanismos de tratamiento desigual que deben corregirse. De otro modo, y con independencia de las intenciones, estos programas de protección social pueden agravar las fracturas que deberían prevenir y limitar.

[1]El indicador utilizado es el cociente entre perceptores de prestaciones y el número de parados registrados más el de trabajadores eventuales agrarios con subsidio. Las estadísticas oficiales usan entre otros uno parecido, pero eliminando del denominador a las personas paradas registradas que no han trabajado antes (y nunca podrían optar a una prestación).

El mito de la igualdad (4): La desigualdad territorial como fundamento de la política de igualación en España, el caso de la protección a los hogares con hijos o hijas dependientes

Introducción

Resulta dominante en España la concepción que asocia las variaciones en el impacto de la pobreza a la tradicional división entre comunidades ricas y pobres. Esta visión contribuye a consolidar una política social que, en aplicación de principios de igualdad, considera natural priorizar la atención a la población desfavorecida de los territorios menos ricos. Este modelo legitima, sin embargo, la desigual protección que sufre la población desfavorecida de algunas comunidades.

Tomando como ejemplo a la población en hogares con hijos y/o hijas dependientes (1), este artículo resume y ordena los mecanismos que sitúan en posición de desigualdad en el acceso a la protección a ciertos grupos según su lugar de residencia. Los distintos modelos territoriales de bienestar resultantes se perfilan en el apartado de conclusiones.

El análisis se basa en los resultados ajustados que se derivan del método alternativo cuyo contenido se detalla en el primer artículo de esta serie. El estudio se basa en la Encuesta de Condiciones de Vida del INE para el año 2015 (datos de renta 2014). Los datos se aplican a la población residente en las viviendas analizadas encuestadas en la ECV.

El efecto homogeneizador del coste de acceso al bienestar, con efectos negativos evidentes en Madrid y Cataluña

Antes de transferencias sociales, teniendo en cuenta en exclusiva los ingresos propios procedentes de la actividad económica, la división entre comunidades ricas y pobres en España resulta sin duda explicativa. Determina en general la probabilidad de que la población en hogares con menores consiga acceder o no a los niveles de bienestar esperados. Como se observa en el gráfico 1, frente a la media de un 55,2% de estos hogares con problemas para acceder al bienestar en el conjunto de España, la proporción es inferior al 37,5% en el País Vasco y Navarra/Aragón, del 42,4% en Cataluña y del 46% en Madrid.

En una posición cercana a la media, las regiones del noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria, La Rioja) y Castilla-León) se sitúan en torno a un 53-54%, con un 56,7% en Canarias y Baleares. En la parte más desfavorecida, la Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha/Extremadura tienen tasas cercanas al 66%. Finalmente, un 71,4% de las personas en hogares con menores quedan, con sus ingresos por actividad económica, fuera del bienestar esperado en Andalucía/Murcia.

Gráfico 1

Gráfico 1

El sentido de las diferencias se mantiene al considerar las tasas de pobreza grave (40% de la mediana)(2) asociadas a los ingresos por actividad económica, sin transferencias sociales. Antes de considerar el coste de acceso al bienestar en cada territorio, como muestra el gráfico 2, todavía un 23,4% de la población de los hogares con menores se enfrenta a este tipo de pobreza en el conjunto de España. La proporción es claramente inferior en los territorios con mayor PIB per cápita: menos del 14% en Navarra/Aragón y el País Vasco, 16,9% en Madrid y 18% en Cataluña.

Pero, entre otras cosas porque las diferencias de oportunidades económicas atraen a las personas con menores recursos hacia las zonas más prósperas, el análisis de las tasas de pobreza introduce ya claros matices. Así, entre los territorios con menos pobreza aparecen algunos situados en la periferia del crecimiento económico en España. En particular, con un 16,6%, el bloque conformado por Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja se sitúa con una tasa de pobreza con ingresos por actividad económica inferior a la de Madrid o Cataluña. Aunque resulta superior a las de estas dos comunidades, la tasa de riesgo no se aleja ya tan claramente de ellas en Castilla-León (21%) o en la Comunidad Valenciana (21,2%).

Pero la tasa sigue siendo elevada en el resto de territorios. Llega al 26,3% en Canarias y Baleares, al 28,6% en Castilla-La Mancha/Extremadura y a un máximo del 38% en Andalucía/Murcia.

Gráfico 2

Gráfico 2

Las cifras señaladas con anterioridad no tienen en cuenta las fuertes diferencias existentes en el coste de acceso al bienestar en cada territorio. Una vez considerado, se observan algunos hechos relevantes, ligados a la dimensión en general homogeneizadora de este factor. El más destacado es la significativa reducción del impacto de las situaciones de riesgo de pobreza grave antes de transferencias en la mayor parte de las comunidades más desfavorecidas.

Como se comprueba en el mismo gráfico 2, en la aproximación ajustada en función del coste de acceso al bienestar, el impacto de la pobreza grave en hogares con menores se reduce entre 4,6 y 5,3 puntos en Castilla-León y las regiones del sur (Andalucía/Murcia y Castilla-La Mancha/Extremadura). La reducción es de 2 a 2,3 puntos en Navarra/Aragón y las regiones del noroeste español. Se sitúa entre 1,1 y 2 puntos en el resto de las comunidades autónomas, con la única excepción de Madrid y Cataluña. En la primera de esas comunidades, al considerar el coste de acceso al bienestar, la tasa de riesgo de pobreza aumenta en 2,1 puntos. El incremento es de 0,9 puntos en Cataluña.

El resultado es un acercamiento a la media española, situada en un 21,6%, de Madrid y Cataluña, con cifras cercanas en ambos casos al 19%, apenas un punto por debajo del 20,1% de la Comunidad Valenciana. Las tasas de riesgo de Madrid y Cataluña se alejan ahora claramente de los niveles cercanos o inferiores al 14% de Navarra/Aragón (7,7%), País Vasco (12,4%) y Galicia/Asturias/Cantabria/La Rioja (14,2%). Pero no sólo de eso territorios. Castilla y León, con un 16,4%, también queda claramente por debajo del riesgo pobreza grave de Madrid y Cataluña.

En la parte más desfavorecida, se acercan a la media española Castilla-La Mancha/Extremadura, con un 23,5% que ahora queda por debajo del 25% de Canarias/Illes Balears. La tasa de Andalucía/Murcia es la única en superar el 30% (32,7%).

Es importante destacar, sin embargo, que las tasas de pobreza acentúan las diferencias territoriales reales. Estas diferencias se reducen si se considera, además de la proporción de personas afectadas, la distancia existente respecto al umbral de pobreza grave. Como se observa en el gráfico 3, en el índice FGT-2 de riesgo de pobreza grave acumulada (equivalente a ingresos 0), ajustado en función del coste de acceso al bienestar, Navarra/Aragón se sitúa en los niveles más bajos con un 3,2%. La cifra es de 7,8-8,6% en las regiones del noroeste (Galicia/Asturias/Cantabria/La Rioja) y en País Vasco. Algo por debajo de la media española del 11,2%, Madrid, Cataluña y la Comunidad Valenciana se sitúan entre el 9,9 y el 10,5%, muy cerca del 11% de Castilla-León y del 12,1% de Castilla-La Mancha/Extremadura. Canarias/Illes Balears y Andalucía/Murcia son las regiones más afectadas. Con cifras cercanas al 15%, quedan sin embargo más cerca del intervalo central que lo que reflejaban las tasas de riesgo.

Como puede comprobarse, la radical separación entre comunidades no resulta ya tan decisiva. Fuera de los polos extremos que representan Navarra/Aragón, en la parte favorable, y Canarias/Illes Balears y Andalucía/Murcia, en la desfavorable, el resto de las comunidades autónomas se sitúan un intervalo de 4,3 puntos en el índice FGT-2, entre el 7,8% de las regiones del noroeste y el 12,1% de Castilla-La Mancha/Extremadura. Entre ellas las tres comunidades “ricas”: Madrid y Cataluña pero también Euskadi.

Gráfico 3

Gráfico 3

Una protección estatal insuficiente y territorialmente muy desigual, en perjuicio de las personas en riesgo de las comunidades consideradas ricas y de las islas

El acercamiento entre comunidades se acentúa con la política de transferencias estatales. El gráfico 4 muestra la distancia al umbral de pobreza grave que consiguen reducir las transferencias sociales del Estado (3), teniendo en cuenta el coste de acceso al bienestar. Como puede comprobarse, la reducción de la distancia al umbral es muy limitada en Madrid, Cataluña y, de forma especialmente llamativa, en el País Vasco. Frente a una reducción media de la distancia al umbral del 40,7% en el conjunto de España, el nivel se reduce al 34,6% en Cataluña, al 30,6% en Madrid y a un mínimo del 20,6% en Euskadi.

En el polo opuesto, la reducción de la distancia al umbral es superior al 45% en las comunidades del sur (46,1% en Castilla-La Mancha/Extremadura y 49,9% en Andalucía/Murcia) pero también en Navarra/Aragón (56,8%). En las posiciones intermedias, la reducción de la distancia se sitúa entre un 38,1 y un 39,1% en Canarias/Illes Balears y la Comunidad Valenciana y ligeramente por encima del 40% en Castilla-León y las regiones del noroeste (Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja).

Gráfico 4

Gráfico 4

Las diferencias en la protección son aún más llamativas al considerar el gasto por persona que realiza el Estado, tal y como se muestra en el gráfico 5. En la atención a personas en riesgo de pobreza grave, las transferencias estatales alcanzan un máximo de 1.567 euros en Castilla-León. Las cuantías se sitúan entre 1.309 y 1.425 euros en las regiones del noroeste, Canarias/Baleares, el conjunto del sur español (Andalucía/Murcia y Castilla-La Mancha/Extremadura) y Navarra/Aragón. En fuerte contraste, las cifras más bajas se observan en Euskadi, con 947 euros, y en Madrid, Cataluña y la Comunidad Valenciana, con cifras entre 1.011 y 1.098 euros.

Gráfico 5

Gráfico 5

Nota: Datos en personas equivalentes, teniendo en cuentas las escalas de equivalencia aplicadas.

En términos relativos respecto a la media española, la aportación estatal por persona pobre en hogares con menores dependientes es un 24,7% inferior en Euskadi, un 19,6% en Madrid, un 16,3% en Cataluña y un 12,7% en la Comunidad Valencias. Es superior en cambio en un 4,1% en Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja, entre un 10,6 y un 13,3% en las regiones del sur, Canarias/Baleares y Navarra/Aragón. La aportación por persona en riesgo de pobreza en Castilla-León supera en un 24,6% la media española.

Gráfico 6

Gráfico 6

El resultado es una casi completa igualación. Con las transferencias del Estado, y neutralizado el factor diferencial del coste de acceso al bienestar, prácticamente todas las comunidades autónomas se caracterizan por un FGT-2 situado en un intervalo entre un 6,2 y un 7,6% en el caso de los hogares con menores. Sólo queda por encima de ese intervalo Canarias/Illes Balears, con un 9,1% y, por debajo, Navarra/Aragón (1,4%) y las regiones del noroeste (4,5%). Entre las tres regiones tradicionalmente líderes en la economía española, sólo Cataluña queda por debajo de la media española, con un 6,5%. Ligeramente por encima, País Vasco y Madrid marcan índices de 6,9% y 7,3%, cerca del 7,6% de Andalucía/Murcia. Sólo Canarias/Illes Balears superan estos niveles con un 9,1%.

Gráfico 7

Gráfico 7

El impacto del sistema asistencial en el País Vasco

Los índices señalados, marcados por la igualación, no pueden sin embargo ocultar que quedan muy lejos de conseguir una corrección suficiente del impacto de la pobreza. La tasa de pobreza grave, tras las transferencias estatales sigue siendo muy alta, con un 14,7% de personas afectadas en España en términos del indicador ajustado. Únicamente Navarra/Aragón consigue situarse claramente por debajo del nivel del 10% (5,1%). Ésta es la principal razón por la que las comunidades autónomas han tratado de intervenir en la política de garantía de ingresos, haciendo uso de sus competencias constitucionales en materia de Asistencia Social.

Han sido precisamente las comunidades llamadas “ricas” las que han apostado más claramente por estas actuaciones, junto con Castilla-León y Asturias, dentro de las regiones del noroeste. Sin embargo, al menos en 2015 (renta 2014), la aportación es casi siempre limitada, incluso en comparación con las transferencias estatales. Se sitúa entre 211 y 286 euros por persona en riesgo tras las transferencias estales en Navarra/Aragón, Madrid, Cataluña y Castilla-León. La única excepción, que explica sus bajos índices comparados de pobreza grave, es la del País Vasco. En este caso, la aportación es de 1.544 euros por persona en hogares con menores y en riesgo de pobreza después de las transferencias sociales del Estado.

Gráfico 8

Gráfico 8

Conclusión

Los datos revelan la existencia de modelos de bienestar muy diferenciados en España y en general con limitada capacidad para reducir el impacto de la pobreza grave entre los hogares con hijos o hijas dependientes. Destacan los siguientes casos, definidos de acuerdo con el nivel del índice FGT-2 de distancia acumulada al umbral de pobreza grave:

1. En la parte más favorecida, Navarra/Aragón son las únicas comunidades autónomas en las que sus hogares con menores se sitúan en niveles de pobreza graves bajos con los ingresos por actividad económica. Son además los territorios que más se benefician del sistema de transferencias estatales, con una participación igualmente significativa en el sistema de rentas mínimas autonómicas. El índice FGT final es apenas del 1,1% en relación a la pobreza grave.

2. El País Vasco no consigue acercarse a los niveles de esas comunidades autónomas pero sí se consolida entre los territorios con menor impacto de la pobreza grave acumulada en España. Sólo lo consigue sin embargo con su sistema de protección autonómico, el único en aportar más protección a la población de la comunidad autónoma que el sistema de transferencias sociales del Estado. El índice FGT-2 de pobreza grave es comparativamente bajo, con un 3,6%.

3. En el resto de comunidades autónomas, el elemento central de la protección se vincula a las transferencias estatales. Gracias a ellas, las regiones del noroeste español (Galicia, Asturias, Cantabria y La Rioja) se sitúan cerca del nivel de Euskadi, con un índice FGT-2 del 4,2%, una realidad que caracteriza en gran medida igualmente a Castilla-León, con un 5,6%. La acción protectora estatal sitúa entre el 6,1 y el 7,1% a las regiones del sur (Castilla/La Mancha/Extremadura, Andalucía/Murcia) y la Comunidad Valenciana.

Aunque responde al mismo modelo de protección, el coste diferencial de acceso al bienestar en estas comunidades autónomas coloca a Canarias/Illes Balears en la peor posición, con un FGT-2 de pobreza grave del 8,5%.

4. A pesar de no sufrir tan drásticamente la falta de protección estatal que caracteriza a Euskadi, Madrid y Cataluña comparten con ella el limitado impacto comparado de las transferencias del Estado. No es suficiente ser las dos regiones líderes en la economía española ni tener menor riesgo con los ingresos por actividad económica que las comunidades autónomas del bloque anterior: la menor intensidad relativa de la protección estatal, no compensada con una política de rentas mínimas autonómicas al estilo vasco, sitúa a estas comunidades en torno al nivel medio de España, con 5,8% en Cataluña y 6,6% en Madrid. Es la principal paradoja, o contradicción, del sistema español de protección social.

Gráfico 9

Gráfico 9

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NOTAS

(1) El concepto de hijos e hijas dependientes incluye, en la aproximación del INE, a algunas personas mayores de edad pero corresponde en la mayor parte de los casos a población menor. Por esa razón, en el artículo se utiliza el término de hogares con menores como equivalente al de hijos/as dependientes.

(2) Las referencias a la pobreza grave, a lo largo del artículo, deben entenderse en términos de situaciones de riesgo.

(3) Los indicadores después de transferencias sociales del Estado se refieren a la situación existente en función de los ingresos por actividad económica propia (trabajo, rentas de capital, alquileres, etc.) y los procedentes de los tres grandes pilares de la protección social española (pensiones, prestaciones y subsidios por desempleo y prestaciones familiares).

 

El mito de la “igualdad” (3). Las rentas mínimas autonómicas y la pobreza grave: ¿acentuación o reducción de la desigualdad? Luis Sanzo

Este artículo avanza en el análisis de las consecuencias desiguales en el territorio de las políticas sociales desarrolladas en España. En esta tercera entrega, el objetivo es analizar las diferencias en la protección de cara a la superación del riesgo de pobreza grave (40% de la mediana equivalente de ingresos) en función del ingreso dominante en el hogar. Se considera, por una parte, la situación de los hogares en los que predominan los ingresos por pensiones (hogares pensionistas) y, por otra, la que corresponde a los hogares en los que predominan otros tipos de ingresos (hogares no pensionistas).

La principal aportación del estudio es mostrar la insuficiente protección a los hogares no pensionistas en el sistema de seguridad social español y el impacto positivo que tienen algunas políticas de rentas mínimas autonómicas para hacer frente a este déficit de protección social. Lejos de acentuar la desigualdad, estas actuaciones compensan las consecuencias desiguales de una protección inadecuada del Estado a los hogares no pensionistas. La realidad más paradigmática es la del País Vasco, una comunidad que sólo se sitúa entre las menos afectadas por la pobreza en España como consecuencia de su política social autonómica. El caso vasco muestra además el “castigo” político-social que, en el sistema español de prestaciones por desempleo, se aplica a las comunidades autónomas que sitúan sus umbrales de garantía de ingresos mínimos por encima del límite de rentas establecido por el Estado.

El análisis se basa en los resultados ajustados que se derivan del método alternativo cuyo contenido se detalla en el primer artículo de esta serie. Aún más que la tasa de riesgo de pobreza grave (1), el principal índice considerado en el análisis es el FGT-2, un estadístico que combina la medición de la incidencia del riesgo con la de la distancia al umbral. De esta forma, el índice mide el impacto que tendrían en la población total las personas en situación de riesgo de pobreza grave en el supuesto de que todo el desfase actualmente existente entre ingresos reales y necesidades se estimara en términos de personas equivalentes con ingresos nulos. Refleja con ello el porcentaje de pobreza grave acumulada en un territorio, calculado en términos equivalentes al volumen de personas en una situación de completa ausencia de recursos, con un nivel de ingresos igual a 0.

El estudio se basa en la Encuesta de Condiciones de Vida del INE para el año 2015 (datos de renta 2014). Se mide, por tanto, la situación existente al final del periodo de crisis. Los datos se aplican a la población residente en las viviendas analizadas encuestadas en la ECV.

PRINCIPALES RESULTADOS

El impacto de la pobreza grave acumulada: menor protección a los hogares no pensionistas y diferencias territoriales en la protección por desempleo y prestaciones familiares, con especial relevancia en Madrid, País Vasco, Canarias e Illes Balears

El análisis de los indicadores de pobreza grave en España, después de transferencias sociales del Estado (2), muestra el impacto positivo de la política social española en los hogares pensionistas. Esto es particularmente evidente cuando se considera, además de la propia tasa de riesgo, la distancia que supone el déficit de ingresos respecto al umbral de pobreza grave.

Es cierto que, si se contemplan –en el gráfico 1- las tasas de pobreza grave de los hogares pensionistas, pueden observarse a priori significativas diferencias entre comunidades autónomas. En particular, se supera la tasa española del 4,4% en los territorios con costes más elevados de acceso al bienestar. Esto ocurre en Cataluña (5%) y, mucho más nítidamente, en Madrid (7,4%) y Canarias/Illes Balears (8,9%).

Sin embargo, tal y como se observa en el gráfico 2, el índice FGT-2 muestra en realidad una gran similitud en el impacto territorial de la pobreza grave en los hogares pensionistas. En estos hogares, el peso de la pobreza grave acumulada se sitúa en la mayor parte de España entre el 0,9 y el 2%. Algo por debajo quedan las comunidades autónomas de Castilla y León y del País Vasco (0,6 y 0,3%, respectivamente). Este importante control de la pobreza grave en los hogares pensionistas es la principal fortaleza diferencia de la política social española. En el difícil contexto de mantenimiento del sistema público de pensiones, fija un enorme reto de cara a mantener estos niveles en el futuro.

Gráfico 1

Gráfico 1

Gráfico 2

Gráfico 2

En España, el principal factor de desigualdad social que se observa es el que determina la separación de los hogares de pensionistas y no pensionistas en su capacidad de hacer frente a la pobreza grave. Una vez consideradas las distintas transferencias sociales del Estado, la tasa de pobreza es más de tres veces superior en los hogares no pensionistas: 14,3% frente a 4,4%. La diferencia es aún mayor, más de cinco veces superior, al considerar el índice FGT-2: 7,0% frente a 1,3%.

Además, prácticamente todos los territorios se alejan de los bajos niveles de impacto de la pobreza grave que corresponden a los hogares pensionistas. La única excepción hace referencia a las comunidades de Navarra y Aragón, con un nivel de pobreza grave acumulada FGT-2 del 2,2% en los hogares no pensionistas, apenas un punto por encima del 1,2% correspondiente a los pensionistas.

En el resto de comunidades autónomas, las diferencias son siempre superiores a los tres puntos en perjuicio de los hogares no pensionistas que, además, superan el 5% en el índice FGT-2. Tres grupos pueden observarse en la aproximación territorial a este indicador. Por una parte, el índice de pobreza grave acumulada se sitúa entre el 5 y el 6% en las comunidades autónomas del noroeste español (Galicia, Asturias, Cantabria, La Rioja y Castilla-León), Cataluña y dos regiones situadas en la parte sur de España (Extremadura y Castilla-La Mancha). En una posición intermedia, con niveles del 7,1 al 7,7%, se encuentrran Madrid, la Comunidad Valenciana y el País Vasco. Por encima se sitúan, finalmente, Andalucía/Murcia, con un 8,7%, y Canarias/Illes Balears, el único bloque en alcanzar el 10% de pobreza grave acumulada entre los hogares no pensionistas.

Esta realidad desigual refleja en parte las diferencias existentes en la riqueza territorial pero son, sobre todo, el resultado del diferente impacto de la protección atribuible al sistema estatal de prestaciones y subsidios por desempleo y de prestaciones familiares en un contexto condicionado por las diferencias de coste de acceso al bienestar. Como se observa en los gráficos 3 y 4, el impacto de reduccion del índice FGT-2 de pobreza grave que puede atribuirse a estas prestaciones no está relacionado con el impacto del riesgo de pobreza antes de esas transferencias.

En la parte más afectada por la pobreza grave, el impacto de las prestaciones familiares y por desempleo es mucho más favorable en el bloque Andalucía/Murcia que en el formado por Canarias/Illes Balears. Mientras en las islas, estas prestaciones reducen en un 32,8% el valor del índice FGT-2, lo hacen en un 49,7% en Andalucía/Murcia, quedando tras estas transferencias en mejor posición comparada estas dos regiones del sur peninsular que el grupo Canarias/Illes Balears.

En las posiciones intermedias, con un índice FGT-2 en torno al intervalo de 10-12% antes de las transferencias por desempleo y prestaciones familiares, la reducción mínima corresponde a Euskadi (-24,3%) y a Madrid (-30,5%). La disminución del impacto de la pobreza grave se acerca en cambio a niveles del 40% en la Comunidad Valenciana (-38,6%) para llegar a niveles de -46,4% en Castilla-León y -47,5% en Castilla-La Mancha y Extremadura. Un resultado destacado es que la pobreza grave acumulada tras esas transferencias, que era inferior en Madrid o el País Vasco al considerar en exclusiva las pensiones y los ingresos por actividad propia, supera tras la aplicación de las prestaciones familiares y de las aportaciones por desempleo la que corresponde a las dos Castillas y Extremadura.

En las comunidades con un FGT-2 inferior al 10% con ingresos por actividad económica y pensiones, Navarra y Aragón son las más beneficiadas, con una reduccion del índice del 48,1% tras las transferencias de paro y prestaciones familiares. Este nivel de reducción, sólo superado por Andalucía/Murcia, acerca a los hogares no pensionistas de estas comunidades a los índices de la población residente en hogares pensionistas. La reducción se acerca a los niveles medios en España en el bloque de comunidades que conforman Galicia/Asturias/Cantabria/La Rioja (-39%). La reducción asociada a las prestaciones familiares y por desempleo es algo menor en Cataluña (-36,1%).

Gráfico 3

Gráfico 3

Gráfico 4

Gráfico 4

En el caso de los hogares no pensionistas, el impacto de las rentas mínimas es relevante en la reducción de la pobreza grave que no es eliminada por la acción del Estado pero tiende a beneficiar más a comunidades autónomas con menor impacto del problema ante de la acción asistencial autonómica. La principal excepción es el País Vasco, un territorio que sólo consigue situarse entre las comunidades con menor impacto de la pobreza grave como consecuencia de su política social

Los datos relativos a las transferencias de Asistencia Social, muy determinadas por las rentas mínimas autonómicas, revelan de partida un impacto relativamente limitado en los hogares no pensionistas. La tasa de pobreza grave sólo se reduce de un 14,3 a un 13,7% en el conjunto de España. La reducción es comparativamente algo más significativa, pero todavía limitada, en lo relativo al índice FGT-2. Éste se reduce, en el conjunto estatal, del 7,0% al 6,4%.

La excepción más llamativa es la del País Vasco. En este caso, la tasa de pobreza grave de los hogares no pensionistas se reduce del 10,3 al 7,3%. La reducción es aún más llamativa en términos del índice FGT-2. El impacto de la pobreza grave acumulada cae así, en Euskadi, de 7,7 a 3,7% después de las transferencias de Asistencia Social. El País Vasco pasa de una posición situada entre las comunidades con mayor impacto de la pobreza grave antes de transferencias de Asistencia Social a superar únicamente, gracias a ellas, los indicadores correspondientes a Navarra y Aragón. En el caso vasco, por tanto, la acción del sistema de rentas mínimas resulta determinante en la prevención de la pobreza grave.

Gráfico 5

Gráfico 5

Gráfico 6

Gráfico 6

La importancia cualitativa del sistema de protección autonómico en el País Vasco sitúa además a esta comunidad autónoma como el primer ámbito territorial de reducción del índice FGT-2 de pobreza grave después de considerar el conjunto de las transferencias por desempleo, prestaciones familiares y asistencia Social. Por esa vía, y en lo relativo a los hogares no pensionistas, un 64,1% de la pobreza grave que no resuelve la actividad económica y las pensiones queda eliminada en Euskadi, casi 20 puntos más que el 45,5% medio del conjunto de España. En el lado opuesto, Madrid/Cataluña, otras de las comunidades menos favorecidas por la acción estatal por desempleo y prestaciones familiares, sufren la limitada aportación de su sistema asistencial. Éste apenas contribuye a un 4,3% de reducción de la pobreza grave acumulada frente al 39,8% de reducción observada en el caso vasco. En conjunto, sólo un 37,3% de la pobreza grave acumulada en los hogares no pensionistas se reduce en Madrid/Cataluña a través de las prestaciones por desempleo, las prestaciones familiares y la Asistencia Social, más de 25 puntos por debajo de lo observado en Euskadi.

Sin embargo, esa diferencia sólo es comprensible en términos del esfuerzo de las instituciones autonómicas. Así, un elemento llamativo del País Vasco es que un 62,1% de la reducción analizada corresponde a la Asistencia Social. Este impacto mayoritario, superior al 37,9% que representan prestaciones familiares y por desempleo, se asocia no sólo a la política de rentas mínimas en esa comunidad sino a la necesidad de asumir las consecuencias, en términos de mayor gasto, de una política general del Estado que es reacia a favorecer la complementariedad entre las distintas prestaciones.

El análisis del impacto del sistema asistencial autonómico muestra que, aunque muy alejado del modelo vasco, las aportaciones de la Asistencia Social tienen igualmente relevancia en otras comunidades autónomas. En Navarra/Asturias, sus prestaciones suponen de hecho un 25,1% de la reducción en la pobreza grave acumulada tras transferencias sociales distintas de las pensiones, acercándose con ello estas dos comunidades a la media de reducción española (con un impacto comparativamente menor que en otras comunidades autónomas de las prestaciones familiares y por desempleo).

Aunque la protección por Asistencia Social tiene menor importancia en el resto de comunidades autónomas, también contribuye a acentuar la posición comparativamente más favorecida de las comunidades autónomas del noroeste de España y Extremadura respecto al resto de España (8,2% de la protección total por transferencias distintas de las pensiones frente a 5,4%).

Gráfico 7

Gráfico 7

Gráfico 8

Gráfico 8

Conclusión

Teniendo en cuenta los resultados presentados, la acción de las comunidades autónomas en España no puede considerarse en ningún caso irrelevante. La principal conclusión a retener, no obstante, es que en comparación con las principales comunidades líderes en la economía española, Madrid y Cataluña, Euskadi sólo consigue situarse por debajo de ellas en términos de impacto de la pobreza grave en hogares no pensionistas gracias a su política social autonómica.

Esto se consigue con un sobreesfuerzo evidente que no sólo se vincula a su mayor nivel de gasto en la Asistencia Social constitucionalmente definida. El País Vasco asume el cierto “castigo” social relativo que se aplica, sobre todo en lo relativo al sistema español de prestaciones por desempleo, a las comunidades autónomas que sitúan sus umbrales de garantía de ingresos por encima del límite de rentas establecido por el Estado en los subsidios asistenciales por desempleo. Estas comunidades, lejos de poder siempre complementar la protección, tienen que optar por renunciar a la protección o, de lo contrario, asumirla en su integridad, perdiendo en paralelo el derecho a la protección general que garantiza el sistema estatal de prestaciones por desempleo.

Gráfico 9: Resumen para hogares no pensionistas

Gráfico 9

NOTAS

(1) Por razones de simplicidad en la presentación, las referencias a la pobreza grave en este artículo deben entenderse, todas ellas, en términos de situaciones de riesgo.

(2) Los indicadores después de transferencias sociales del Estado se refieren, en este artículo, a la situación existente en función de los ingresos por actividad económica propia (trabajo, rentas de capital, alquileres, etc.) y la consideración de los tres grandes pilares de la protección social española (pensiones, prestaciones y subsidios por desempleo y prestaciones familiares).

Indicadores de impacto del sistema de rentas mínimas autonómicas en España. 2015. Luis Sanzo

El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ha difundido recientemente el Informe de Rentas Mínimas de Inserción para el año 2015. Se aportan a continuación dos indicadores actualizados que miden el impacto de este sistema de rentas mínimas autonómicas en España. Aunque todavía no reflejan todas las tendencias en curso en este ámbito de la política social, ligadas a los cambios recientes en las políticas autonómicas, los datos de 2015 ya adelantan algunos aspectos de las nuevas dinámicas (por ejemplo, la mejora de la posición de Aragón).

El primero de los indicadores considerados relaciona el volumen total de perceptores del sistema de rentas mínimas autonómicas con el número de personas afectadas por situaciones de pobreza real en 2015 dentro de cada territorio. El segundo indicador relaciona, por su parte, el gasto total ejecutado en dicho año con el mismo indicador de referencia, relativo a las personas con problemas de pobreza real en cada comunidad autónoma. La estimación de este colectivo en situación de pobreza real se deriva de la aplicación, para 2015, de la metodología definida en mi artículo sobre el impacto de este fenómeno en España (publicado en julio de 2017 en hungrygrass.org).

El gráfico 1 recoge la relación existente entre el total de perceptores de rentas mínimas en cada comunidad autónoma (incluyendo Ceuta y Melilla) y la población afectada por situaciones de pobreza real en 2015. Los datos muestran las distintas situaciones de protección existentes en España y que empiezan a ser más diversas de lo que se había conocido hasta ahora. Estas situaciones son las siguientes:

a) En primer lugar, las comunidades forales, Euskadi y Navarra, consiguen hacer llegar la protección a un volumen de población equivalente, o incluso superior, al que representa la población en situación de pobreza real.

b) Aunque la cobertura es muy inferior, resulta muy significativa, llegando a entre un 50 y un 56,3% de la población en pobreza real en Aragón y Asturias. La ciudad de Melilla se acerca a este nivel, con un 41,3%.

c) En niveles muy inferiores, pero por encima de la media española, con una cobertura entre un 21 y un 32% de la población en situación de pobreza real, se sitúan las comunidades de Extremadura, Castilla y León y Cantabria.

d) El resto de las comunidades españolas quedan por debajo del 15% de cobertura media que caracteriza a España. Es particularmente bajo, con cifras inferiores al 7%, en Castilla-La Mancha, Murcia, Ceuta, Canarias e Illes Balears. Se posiciona en torno al 10% en Andalucía y Cataluña, con un 12,2% en La Rioja y cifras entre el 14-15% en Madrid y Galicia.

Gráfico 1

Gráfico 1

El gráfico 2 recoge el gasto ejecutado anual en rentas mínimas autonómicas en 2015 por persona afectada por situaciones de pobreza real. En este caso, las diferencias tienen unos rasgos cercanos a los observados en el gráfico 1 pero con algunos matices. Los principales aspectos a considerar son los siguientes:

a) Aunque las comunidades forales vuelven a situarse como las que tienen mayor nivel de gasto, en este caso el gasto ejecutado en relación con el número de personas en pobreza real es casi el doble en Euskadi (4.337 por 2.206 en Navarra).

b) Detrás de Euskadi y Navarra, Asturias aparece claramente destacada, con 1.281 euros anuales.

c) Entre 506 y 508 euros por persona en situación de pobreza real se sitúan Cantabria y Aragón. Las cifras se sitúan entre 344 y 408 euros en Extremadura, La Rioja y Castilla-León, además de la ciudad de Melilla. Con 291 euros. Galicia también supera la media de 258 euros de España.

d) El resto de comunidades autónomas se sitúan por debajo de la media española, quedando en general por debajo de los 100 euros por persona en pobreza real, con la excepción de Madrid (166 euros) y Cataluña (224 euros).

Gráfico 2

Gráfico 2

Los desequilibrios en el gasto ejecutado, respecto a la población en situación de pobreza real, son evidentes. El más llamativo es el que caracteriza a Asturias, Navarra y País Vasco. Estas comunidades representan un 48,1% del gasto en rentas mínimas autonómicas en España y apenas un 4,2% de la población en situación de pobreza real. Sin embargo, también es llamativo el desfase de participación del resto de comunidades con un gasto por persona en pobreza real que supera la media española. Así, Aragón, Castilla y León y Cantabria aportan un 9,2% del gasto en rentas mínimas, en contraste con el 5,3% de población con problemas de pobreza real en España que representan.

Si se incluye al resto de comunidades autónoma que gastan por encima de la media estatal en relación a la población pobre (Galicia, Extremadura, La Rioja y Melilla), se observa que el 64,4% de la aportación al sistema de rentas mínimas autonómicas en España corresponde a nueve comunidades autónomas, más Melilla, que apenas concentran un 15,3% de la población en situación de pobreza real en España.

El principal desfase cuantitativo corresponde a Andalucía, Madrid y Cataluña. Estas comunidades recogen un 55,5% de las situaciones de pobreza real en España en 2015 pero sólo contribuyen con un 28,3% de la aportación total a estas políticas por parte de las comunidades autónomas. En términos relativos, es igualmente llamativa la situación del resto de comunidades (Castilla-La Mancha, Murcia, Comunidad Valenciana, Baleares y Canarias, más Ceuta). Apenas se aporta en esos territorios el 7,3% del gasto total en rentas mínimas, a pesar de representar un 29,2% de las situaciones de pobreza real en España.

Gráfico 3

Gráfico 3

Los desequilibrios señalados no pueden vincularse en exclusiva a elementos de financiación autonómica. Han estado también presentes diferentes voluntades de intervención por parte de las instituciones responsables de las comunidades autónomas.

En este sentido, el origen de estas diferencias de orientación política debe buscarse en los sucesos relacionados con las crisis de los años 80 y 90. Lejos de quedar disociado el proceso de implantación de las rentas mínimas del fenómeno del paro, es muy llamativo recordar que, con la excepción de Andalucía, Extremadura y Canarias, el principal ámbito territorial de desempleo en la España de los años 80 se desarrolló en torno a Euskadi como consecuencia del proceso de reconversión industrial. Se trata precisamente del entorno político-territorial más implicado, de Asturias a Aragón, con las rentas mínimas en España.

No puede olvidarse además, para explicar las diferencias observadas, el histórico desistimiento de la Administración General del Estado en la contribución financiera al mantenimiento de esta política social. En ningún momento el Estado ha pretendido actual para mejorar la situación de las comunidades menos implicadas con las rentas mínimas.

 

Políticas contra la pobreza y humillación personal. Luis Sanzo

Dos artículos han llamado recientemente la atención sobre la importancia de considerar los problemas ligados a la humillación y la vergüenza en el diseño de las políticas de lucha contra la pobreza. En uno de ellos, Keetie Roelen, señalaba que las políticas que intentan atajar la pobreza tenían que tener en cuenta la vergüenza como un factor determinante para su correcto diseño. En su blog, Belén Navarro, señalaba por su parte que la vergüenza ”es peor que el hambre”.

Lo más llamativo del artículo de Navarro es aquella parte en la que señala que “la vergüenza tiene una función disciplinaria en política social en general y servicios sociales en particular”, una circunstancia que vincula a la cuestión de la ética y del amor al trabajo: “no tener empleo está mal visto, es un motivo de vergüenza”. Pero, recordando a Roelen, Navarro afirma que encontrarse en situación de pobreza es aún peor que carecer de empleo y que, en este contexto, el neoliberalismo “construye una falsa dicotomía entre los pobres merecedores y los no merecedores, los primeros, personas que han caído en desgracia y que merecen toda nuestra conmiseración y apoyo, los segundos, parásitos del estado … Pobres con vergüenza y sinvergüenzas”. La cronificación ligaría en parte estos dos mundos cuando algún merecedor “comienza a fallar y se convierte en pobre no merecedor”. Es entonces cuando podría empezar a sentir el mismo rechazo que los y las profesionales parecen dedicar al llamado sinvergüenza. De ahí la pregunta clave al colectivo profesional: “¿Estamos siendo acompañantes en procesos de ayuda o un elemento más del control social?”.

No pretendo dar respuesta a esta pregunta clave pero sí recuperar una experiencia de seguimiento de lo que se definió en su origen, en Euskadi, como el Plan de Lucha contra la Pobreza. Se trata del marco en el que surgió lo que todavía sigue siendo la experiencia histórica más destacada y duradera de renta mínima en el sur de Europa.

La puesta en marcha de la política de garantía de ingresos en el País Vasco vino acompañada de la realización de una serie de estudios que pretendían evaluar sus resultados. Utilizando una aproximación de Panel, uno de esos tipos de estudios consistía en seguir durante 18 meses a los hogares de las personas titulares de la renta mínima de cara a analizar su capacidad para salir de la prestación. Este sistema de evaluación se mantuvo hasta primeros de siglo y concluyó con el Estudio de seguimiento por panel de los beneficiarios del Ingreso Mínimo de Inserción y de la Renta Básica (2000-2001). Aunque se refieren a un periodo ya lejano, una de las principales utilidades de estos trabajos, en el contexto de debate planteado por Roelen y Navarro, es que ofrecen información sobre aspectos poco estudiados como la humillación o vergüenza percibidas por la población beneficiaria de la renta mínima vasca.

Un aspecto a destacar de partida se relaciona con los límites de las políticas de inserción para los titulares de las rentas mínimas. A primeros de siglo, en marzo de 2000, el pesimismo respecto al impacto de las acciones de inserción caracterizaba tanto a los profesionales de los servicios sociales como al propio colectivo beneficiario. Entre las personas que tenían firmado un convenio de inserción o desarrollaban acciones de contraprestación, un 57,4% pensaba que las acciones contenidas en los mismos no incidían en su situación laboral (37,8%), no se adecuaban a sus problemas (11,6%) o simplemente no servían para nada (8%). Un 61% de los titulares de la renta mínima en aquel momento consideraba además que los servicios sociales contribuían poco a la salida de la prestación, aunque el 88,7% veía favorablemente su actuación de cara al acceso a la prestación.

Es verdad que este pesimismo no siempre encontraba fundamento en los datos reales. Así, entre los titulares de la renta mínima en marzo de 2000 que desarrollaron acciones de formación a partir de esa fecha, un 25% tuvo éxito en términos de acceso o mejora de empleo. Pero el estado de ánimo señalado mostraba una valoración muy pesimista de las acciones públicas para la inserción.

Una de las consecuencias de este relativo fracaso en consolidar los procesos de inserción era la influencia negativa en la autoestima de las personas receptoras de las prestaciones. Aunque no generalizados, los datos de marzo de 2000 mostraban la existencia de problemas relevantes en este punto. Así, entre las personas titulares de las rentas mínimas en Euskadi, un 21,5% se consideraban diferentes y un 32% tenía sensación de humillación por tener que recurrir a estas prestaciones para solucionar sus problemas económicos. En un 22,9% de los casos, esto llevaba a ocultar –ante las personas más próximas a la unidad beneficiaria- el acceso a la renta mínima.

Centrando el análisis en el fenómeno de la humillación, directamente ligado al de vergüenza, los datos disponibles muestran varios aspectos de interés. En primer lugar, se constata que la percepción de humillación crece conforme aumenta el tiempo en la prestación. Así, entre los titulares iniciales de la renta mínima a principios de 2000, en octubre de 2001 la percepción de humillación llegaba a situarse en un 41,2% entre las altas a muy largo plazo y en un 36,9% entre las altas a largo plazo (frente a cifras de 33,8 y 28,8% en marzo de 2000). En fuerte contraste, la salida de la prestación se traducía en una notable caída de la percepción del problema, con apenas 13-14% de personas haciendo mención al sentimiento de humillación en relación con el acceso a la renta mínima.

En segundo lugar, la humillación se vincula a determinados factores sociales, tal y como puede comprobarse entre las personas que se mantienen en la renta mínima al principio y al final del periodo de aplicación del Panel (entre ellas, la percepción de humillación se situaba en un 48%).

En este grupo se observa, en particular, que el sentimiento de humillación aumenta en aquellas circunstancias que más se alejan de la inserción laboral. Como muestra el gráfico 1, cuanto menor es la experiencia con el trabajo durante los 18 meses analizados en la unidad de convivencia, mayor es la percepción de humillación de la persona titular.

Gráfico 1

gr1Fuente: Elaboración propia a partir del Panel de los beneficiarios del Ingreso Mínimo de Inserción y de la Renta Básica (2000-2001). Personas titulares al principio y final del Panel (marzo 2000 y octubre 2001). Base 100 situada a 0 por sencillez de presentación.

 

El sentimiento de humillación es mayor entre las mujeres pero resulta más determinante su evidente correlación con la edad. La humillación percibida aumenta en paralelo a la edad, con una nítida frontera separadora que se sitúa en los 45 años. Por encima de esa edad, la vinculación a las rentas mínimas se experimenta desde muy altos niveles de humillación, tal y como revela el gráfico 2.

Gráfico 2

gr2

Fuente: Elaboración propia a partir del Panel de los beneficiarios del Ingreso Mínimo de Inserción y de la Renta Básica (2000-2001). Personas titulares al principio y final del Panel (marzo 2000 y octubre 2001). Base 100 situada a 0 por sencillez de presentación.

 

En parte, los datos relativos a la edad se vinculan a la circunstancia racionalizadora que supone, en los hogares jóvenes, la existencia de menores. En presencia de hijos o hijas menores de edad en el hogar, el sentimiento de humillación por el acceso a las prestaciones se reduce de manera notable, tal y como se comprueba en el gráfico 3.

Gráfico 3

gr3

Fuente: Elaboración propia a partir del Panel de los beneficiarios del Ingreso Mínimo de Inserción y de la Renta Básica (2000-2001). Personas titulares al principio y final del Panel (marzo 2000 y octubre 2001). Base 100 situada a 0 por sencillez de presentación.

 

El alejamiento del trabajo, en especial en personas sin menores a cargo y mayores de 45 años, no es sin embargo el único factor decisivo que queda asociado a un significativo incremento de la percepción de humillación al acceder a las rentas mínimas. Otros factores, ligados a circunstancias personales difíciles, también resultan relevantes. El gráfico 4 muestra la mayor incidencia del sentimiento de humillación en personas con bajos niveles de estudios, o con estudios que hoy sitúan en posición compleja ante la inserción laboral a la población (en especial en el caso de estudios secundarios no profesionales). La presencia de problemas personales especiales tiene el mismo impacto diferencial en un mayor nivel de humillación percibida (gráfico 5).

Gráfico 4

gr4Fuente: Elaboración propia a partir del Panel de los beneficiarios del Ingreso Mínimo de Inserción y de la Renta Básica (2000-2001). Personas titulares al principio y final del Panel (marzo 2000 y octubre 2001). Base 100 situada a 0 por sencillez de presentación.

Gráfico 5

gr5Fuente: Elaboración propia a partir del Panel de los beneficiarios del Ingreso Mínimo de Inserción y de la Renta Básica (2000-2001). Personas titulares al principio y final del Panel (marzo 2000 y octubre 2001). Base 100 situada a 0 por sencillez de presentación.

 

Un tercer aspecto de interés tiene que ver con la evolución temporal de la incidencia de las problemáticas de humillación. A pesar de una flexibilización del sistema de garantía de ingresos a partir de 1998, en términos de introducción del doble derecho y de una mejora de las cuantías, a primeros de siglo el sentimiento de humillación había aumentado claramente entre la población titular de la renta mínima vasca. Así, frente a un 20,2% de titulares de la prestación que experimentaban este sentimiento en enero de 1992 (Panel 90-92), la cifra había subido en marzo del año 2000 al 32%.

El sentimiento de humillación señalado es, por supuesto, uno de los principales argumentos en contra de las políticas de rentas mínimas de inserción. El mal uso de las contraprestaciones o de los programas de inclusión social puede contribuir a la sensación de humillación entre las personas beneficiarias. Es un argumento clave a favor de la Renta Básica o, en otro sentido, de los sistemas de Renta Garantizada.

La realidad, sin embargo, es que no existe Renta Básica y que la reciente introducción de propuestas de Renta Garantizada resulta limitada. En la forma conocida en España, es discutible de hecho que muchas de las nuevas rentas supongan un cambio cualitativo respecto a las tradicionales rentas mínimas de inserción. Las propuestas de Renta Garantizada en Aragón, Cataluña o Comunidad Valenciana se caracterizan por introducir un suplemento ligado a la inclusión, con una parte de renta garantizada que resulta, en general, de cuantía reducida. En esas circunstancias, la presión hacia la inclusión seguirá resultando determinante en la gestión. A ello contribuirá, además de la presión del gasto, un marco conceptual en el que se impone la visión europea de la activación, muy asociada al desarrollo de las políticas de condicionalidad.

En este contexto, para el mundo profesional ligado al diseño y la gestión de los sistemas de garantía de ingresos, seguirá resultando clave buscar respuestas adecuadas a la pregunta relativa a cómo abordar de la mejor forma posible el proceso de configuración de las rentas mínimas. A finales del pasado siglo, la alternativa diseñada en la ley vasca contra la exclusión de 1998 se tradujo en una apuesta por la renuncia a la contraprestación y por la aplicación del principio del doble derecho (a una garantía de ingresos y a la inserción/inclusión). Sus efectos fueron relativos porque la tramitación de la ILP por una Carta Social se tradujo en una rápida recuperación del principio de contraprestación. Pero se han desarrollado iniciativas que profundizan en la dirección entonces definida en Euskadi, como la formulada en Navarra. La renta garantizada navarra innova al apostar, más que por el doble derecho, por la nueva concepción de dos derechos paralelos, y asume el modelo de estímulos al empleo de la ley vasca contra la exclusión. Los resultados de la experiencia navarra serán así decisivos para fijar el nuevo rumbo de las rentas mínimas autonómicas.

En cualquier caso, como muestran los datos presentados, la percepción de la humillación es una cuestión más compleja, relacionada con la visión que las personas beneficiarias de las prestaciones de garantía de ingresos tienen de su propia situación, y no sólo –aunque sí de manera decisiva- de su posición respecto al empleo. El sentido de la utilidad personal, del propio significado social de la existencia, es por ello un elemento decisivo en la génesis de los sentimientos de humillación y vergüenza.

Se trata, y es preciso recalcarlo, de una cuestión que no se resolverá de forma automática con una mejor garantía de derechos económicos o con la introducción de medidas como la Renta Básica, menos aún si ésta es de una cuantía tan baja que apenas serviría para garantizar la supervivencia a una parte de la población. Esta parte de la sociedad correría entonces el riesgo de quedar claramente al margen de la forma de vida de la población media de la sociedad productiva e hipertecnologizada que está por llegar. En términos de vergüenza y humillación, no todo se reduce a sobrevivir, y el problema no queda del todo resuelto con definir la supervivencia como derecho.

Tener en cuenta todas estas cuestiones resultará decisivo de cara al diseño de una política de protección social y de garantía de ingresos que pretenda situarse fuera de los objetivos de control y castigo social de los que nos habla en su artículo, y de forma sin duda acertada, Belén Navarro.

El debate sobre la ILP sindical para una prestación de ingresos mínimos. La intervención de Carlos Bravo. Luis Sanzo

Siguen las intervenciones en la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso en relación con el debate de la Proposición de Ley, impulsada por UGT y CCOO, sobre el establecimiento de una prestación de ingresos mínimos en el ámbito de la Seguridad Social.

A petición del Grupo Parlamentario Socialista, el 28 de noviembre intervino uno de los más firmes defensores de la propuesta, el Secretario de Políticas Públicas y Protección Social de CCOO, Carlos Bravo. La intervención merece ser reseñada por su carácter aclaratorio respecto a lo que constituyeron las concepciones y motivaciones últimas de los impulsores de la Iniciativa Legislativa Popular. Algunas de las principales tesis defendidas por el líder sindical se presentan a continuación, de forma ordenada y tomando la literalidad del contenido de la intervención.

Una renta mínima para personas desempleadas

En la aproximación sindical, tal y como queda reflejada por Carlos Bravo, la prestación de ingresos mínimos planteada en la ILP se perfila como una Renta Mínima. Como señala el responsable de CCOO, “esta iniciativa no es una renta básica”, tampoco una Renta Garantizada, sino “una iniciativa de renta mínima”, sujeta por tanto a condicionalidad, en especial en la vertiente de ingresos.

Bravo apela, en este contexto, al punto 14 del Pilar Europeo de Derechos Sociales para fundamentar su apuesta por la prestación. Así, señala que, entre sus veinte puntos “el número catorce es un llamamiento al desarrollo de sistemas de rentas mínimas en el conjunto de los estados donde además los fondos sociales comunitarios pueden jugar un papel relevante también”.

No se trata sin embargo de una renta mínima que pretenda llegar a todas las personas necesitadas. Su objetivo es más limitado: garantizar unos ingresos mínimos a las personas “con disponibilidad para trabajar, que carecen de empleo, y de recursos mínimos”, para ellas y para los familiares a su cargo. Bravo presenta, por ello, la prestación de la ILP como una de las medidas “que permiten, no avanzar totalmente en el establecimiento de una renta mínima en España, pero avanzar sustancialmente en una garantía de rentas suficiente, en este caso en el marco de la protección por desempleo”. Una medida que acepta que pudiera implantarse de manera progresiva pero que, en todo caso, ve como un mecanismo necesario para poder hacer frente a cualquier nueva crisis.

Una acción situada en el marco de la Seguridad Social que pretende cubrir un vacío percibido entre la acción asistencial del Estado y las rentas mínimas de las comunidades autónomas

Los sindicatos siempre han apostado por situar su propuesta en el marco de la Seguridad Social, algo que no consideran inconstitucional. Enmarcada en el artículo 41 de la Constitución, “lo que estamos haciendo es una prestación de carácter asistencial”, algo que Carlos Bravo considera compatible con las normas constitucionales puesto que el sistema de Seguridad Social tiene también una dimensión asistencial.

Su visión de la prestación como “una prestación estructural, de carácter permanente en el tiempo”, justifica, por otra parte, que no pueda ser tratada como una medida similar al PREPARA, susceptible de ser situada, por su dimensión temporal y extraordinaria, en el contexto del artículo 149.1.13 (relativo a la planificación general de la economía) y, por tanto, transferible a las comunidades autónomas.

Se trata, en cualquier caso de una concepción centralista del sistema, con encaje constitucional en el 149.1.17 de la Constitución que define la competencia estatal en materia de legislación básica de la Seguridad Social.

Que no excluye una gestión autonómica de la prestación

La voluntad de actuar en el marco de la “caja única” de la Seguridad Social no es sin embargo incompatible, dado que hay formas de ejecución diferenciadas, “con una experiencia al respecto que nos es de utilidad aquí”, la de las Prestaciones No Contributivas de la Seguridad Social. Como señala Bravo “el modelo de las PNC para aplicar esto, nos parece que es posible”, “ya tenemos una parte de la Seguridad Social donde la legislación por parte del estado, la financiación por parte del estado, la … uniformidad de la prestación en el conjunto del territorio es compatible con que la detección de necesidades y la tramitación de esas prestaciones se produzcan en el ámbito de las comunidades autónomas. Son las pensiones no contributivas”. “En ellas pensábamos” cuando estaban definiendo la ILP, remarca. Aunque es posible discutir en parte esta afirmación tan tajante puesto que, como de hecho acepta el propio Bravo, la ILP hablaba de “entidad gestora, sin más”.

En cualquier caso, la referencia a las PNC sirve ahora a los promotores de la ILP para no cerrar puertas. El que la nueva prestación se integre en Seguridad Social, algo que ven necesario los sindicatos, “no es incompatible con que en la gestión, en la ejecución, en la detección utilicemos … figuras que ya conocemos” y que se han puesto en marcha con las mencionadas prestaciones.

En cuanto al marco de actuación, no le parecen inadecuadas ni la vía de los servicios sociales ni la del sistema de empleo. “Ambas soluciones son viables”.

Pero que, en su concepción, pretende situarse al margen de las comunidades autónomas

Sin embargo, la voluntad de situar conceptualmente la prestación al margen de las comunidades autónomas era difícilmente discutible en la concepción sindical. El objetivo de los sindicatos con la ILP era cubrir “un vacío de cobertura evidente” entre el sistema de subsidios de la Seguridad Social y las prestaciones “de naturaleza distinta que asumen las comunidades autónomas”. En este espacio intermedio detectaban un amplio vacío de cobertura, “creciente en los momentos de crisis, decreciente pero existente en los momentos de bonanza”. Su propuesta básica, por tanto, se centra en completar los vacíos del sistema desde la Seguridad Social.

En palabras de Bravo, la iniciativa planteada “permite completar el mapa de cobertura por desempleo”, un objetivo que es prioritario respecto a lo que sería la intensidad de la protección cuya mejora sería sin embargo posible con el tiempo (CCOO acepta que los 430,27 euros de la prestación suponen una cuantía muy baja, aunque coherente con lo que el legislador ha pretendido al fijar los niveles de referencia de la cobertura asistencial).

Liberar a las comunidades autónomas de una acción que no les corresponde:

Sin embargo, la propuesta sindical no se explica del todo en términos del vacío de cobertura planteado. También es determinante una cierta concepción sobre el papel sociale que corresponde a Estado y Comunidades Autónomas, ligado a la dicotomía de atención entre personas desempleadas y excluidas sociales.

Una tesis básica de Carlos Bravo es que la prestación de ingresos mínimos planteada por los sindicatos tendría un efecto positivo directo sobre la acción de las comunidades autónomas porque permitiría “y esto es muy importante … liberar a las comunidades autónomas de un gasto que están asumiendo hoy”. No se trata sin embargo, con esta aproximación, de facilitar “una forma adicional de financiación de las comunidades autónomas”. Ése “no es el propósito”, “no pretendemos liberar de gasto a las comunidades autónomas, no pretendemos por aquí aumentar la financiación autonómica”. Lo que pretenden los sindicatos es situar a las comunidades autónomas en una acción social muy concreta: la directamente relacionada con la atención a la exclusión social, algo que -en su opinión- no tiene relación directa con la protección directa al desempleo.

Es en este contexto en el que la ILP “permitirá liberar también recursos a las comunidades autónomas que deberán dedicar a reforzar sus políticas sociales”. Según Bravo, con su actuación actual, las comunidades autónomas están “protegiendo a personas que son empleables, que están en situación de trabajar, y que han agotado todas las redes de protección estatales y sólo les ha quedado la posibilidad de refugiarse, por carencia de rentas, en las redes asistenciales, de las comunidades autónomas”.

Desde su punto de vista, se trata de un error porque, con esa actuación, las comunidades autónomas “están infraprotegiendo, a muchas personas” porque “hoy las comunidades autónomas estén protegiendo a personas, en el ámbito de sus competencias de asistencia social, pero también estén protegiendo a personas que han agotado todas las prestaciones por desempleo, que están fuera de ningún marco de protección y que buscan refugio en aquella a la que sólo le sujetan prueba de rentas”, además de otros requisitos generales, “como única posibilidad de acceder a una prestación económica”.

La atención a la población parada es “algo que están asumiendo hoy las comunidades autónomas por incomparecencia del Estado hasta ese nivel de cobertura, pues lo tiene que asumir el Estado”. Eso es lo que liberaría recursos que las comunidades autónomas deberían dedicar a grupos de excluidos sociales: “esos recursos que están dedicando esas comunidades autónomas lo podrán dedicar a otras políticas sociales”.

Y que, además, no abordan correctamente

Es evidente que hay una visión crítica de la acción de las comunidades autónomas en las tesis de Carlos Bravo. En su intento de ir más allá de la atención a personas excluidas, y de cubrir a colectivos desempleados, su acción no resulta acertada. Porque ese espacio de atención “está siendo ocupado, muy parcialmente, muy parcialmente, por las comunidades autónomas”, una atención que presenta como “esa infraprotección, muy parcial, que dan las comunidades autónomas”.

Por supuesto, tampoco actúa correctamente el Estado, que debería atender mucho mejor a la población desempleada. “Lo que decimos es que una parte de esas personas, que hoy están siendo protegidas por las comunidades autónomas, como red de último recurso, deberían estar siendo protegidas por el sistema de protección por desempleo porque son desempleados que han agotado su prestación y que el estado ha dejado de proteger. Por tanto, no es un objetivo el liberar de gasto a las comunidades autónomas, es una consecuencia de una realidad que se está dando y es que nuestro sistema de protección por desempleo no es suficiente”.

La ILP, por tanto, podría situar a las Comunidades Autónomas en disposición de ajustarse a su verdadero papel: atender al grupo de personas en situacion de exclusión social

En definitiva, para Bravo, el papel esencial de la ILP para las comunidades autónomas es liberar “recursos que dediquen a otras cosas en el ámbito de sus competencias, … en el ámbito de la asistencia social”. Con la ILP, podrán por fin dejar de realizar ese trabajo indebido que les caracteriza, con esa disposición a atender a personas desempleadas y centrarse en las situaciones de exclusión: “las personas en mayor situación de necesidad son las personas en situación de exclusión social … no están cubiertas por esta ILP y es verdad … porque esta ILP se enmarca en un esfuerzo del sistema de protección por desempleo. Pero esa liberación del trabajo indebido que hacen las comunidades autónomas permitiría liberar recursos para atender a las situaciones de exclusión social en el ámbito de las competencias de asistencia social de las comunidades autónomas”.

En esa concepción de la acción asistencial para personas “excluidas sociales” es en la que sitúa Carlos Bravo el papel de las comunidades autónomas: “El diseño de la ILP, desde el principio, intentaba resolver cualquier problema de disputa competencial, intentaba colocar hasta donde puede la acción del Estado, en la protección por desempleo, porque la otra, el otro ámbito de cobertura, no corresponde al Estado … corresponde a las comunidades autónomas”. Sólo si la Seguridad Social pretendiera extenderse a otros espacios pudiera plantearse, según el sindicalista, ese debate competencial que dicen haber pretendido eludir. Porque, desde su punto de vista, no hay “verdadero debate competencial en torno a este asunto” porque el marco competencial es claro.

Las dificultades de imponer esta visión del papel de las comunidades autónomas

Sin embargo, los promotores de la ILP están teniendo problemas a la hora de imponer su visión de la distribución competencial, en particular respecto al ámbito en el que situar el sistema de prestaciones de último recurso. Carlos Bravo asume, en este sentido, que el planteamiento sindical puede entrar en contradicción con la figura de las rentas mínimas de las comunidades autónomas.

Una asunción algo forzada del principio de compatibilidad con las rentas mínimas, al menos para todas las comunidades autónomas

En la relación entre la prestación de ingresos mínimos de la ILP y las rentas mínimas autonómicas, la principal cuestión que se plantea tiene que ver con su compatibilidad, uno de los “muchos espacios abiertos” o de las “muchas materias” que los sindicatos dicen no haber cerrado en la ILP. Según Bravo, “la ILP contiene … ya esa previsión, de una manera ciertamente no expresa, lo que habla es que será compatible con cualquier otro tipo de rentas que cumplan determinadas condiciones”. De ahí que considere “que pueden entrar las [prestaciones] de las comunidades autónomas”. No ve por tanto “ningún inconveniente en decir que nos parece razonable que se produzca esa compatibilidad”.

Bravo parece así asumir la tendencia -que se observa en la mayor parte de las intervenciones en la Comisión-  a contemplar a las rentas mínimas autonómicas, y no a la prestación propuesta en la ILP, como prestación de último recurso. Como señala el responsable de CCOO, si se leen adecuadamente las enmiendas que se han presentado, “se está hablando de una compatibilidad plena y, por tanto, hay que prever que la prestación de último recurso es únicamente la de las comunidades autónomas, esta prestación [la de la ILP] no sería prestación de último recurso” y “podría ser objeto de mejora” en el marco de las comunidades autónomas.

Esto lleva a Carlos Bravo a admitir ese posible papel de las comunidades autónomas. “Es verdad que puede haber una colisión sobre cuál es la prestación de último recurso y que no tiene sentido que haya dos prestaciones de último recurso”, dice, antes de reconocer que tiene más sentido que esta función de última red se sitúe en el ámbito de las comunidades autónomas. Por eso, las enmiendas de compatibilización pueden precisar bien la situación, según el responsable de CCOO, algo que permitiría superar la posible tacha de inconstitucionalidad que afecta a la ILP.

Con implicaciones en el coste previsto por los sindicatos

En la intervención de Bravo queda claro sin embargo que la compatibilidad no era un planteamiento que se admitía en la ILP para todas las comunidades autónomas. Para Bravo, de hecho, la compatibilidad “está en la ILP” pero en una forma “que variaba dependiendo de lo que ocurría en cada comunidad autónoma. Porque la prestación de la comunidad autónoma también computaba en prueba de rentas”. Dicho de otra forma, más entendible: en la ILP, algunas comunidades autónomas quedaban fuera de la posibilidad de acceder a la prestación.

Uno de los puntos más interesantes de la intervención de Bravo es precisamente su aceptación de que los sindicatos plantean una aproximación que, de manera implícita y con criterios ligados al coste económico, supone tratar de forma diferente a las rentas mínimas de las comunidades autónomas (y con ello a las personas que se benefician de ellas). Bravo lo explica así: “La lógica que tiene la ILP en su creación es que la prestación se puede obtener sujeta a prueba de rentas y, por tanto, aquella comunidad autónoma que tuviera una prestación que superara la prueba de rentas no accedería y la que la tuviera por debajo sí accedería”. Lo precisa aún más: “tal y como estaba formulada la ILP, la relación con las prestaciones de las comunidades autónomas podía ser diversa. Dicho de otra manera, no es lo mismo la relación de esta ILP con una prestación de una comunidad autónoma … cuya renta mínima garantizada es inferior a 300 euros, o de 350 euros, por tanto inferior a esta ILP, que la de una comunidad autónoma que tenga una prestación que supere los 600 euros, como hay tres de ellas, cuatro con una ley aprobada hace unos pocos meses, y que tienen por tanto una relación distinta con ella. Y esto podía dar lugar a diferentes formas de relacionar una prestación con la otra, y a diferentes impactos en coste”.

Por esa razón, la plena compatibilidad que plantean algunas enmiendas al texto tiene implicaciones en términos de incremento del coste de aplicación de la ILP. “Si eso es así”, si las rentas mínimas autonómicas actúan como última red de garantía, “esa cuantificación … la tenemos hecha”, señala Carlos Bravo: 1.500 millones adicionales en el coste de la iniciativa popular; 1.270 millones al considerar el descuento neto que se derivaría del aumento del IVA por incremento asociado del consumo.

Pero hay, sin duda, otra forma de considerar esta cuestión. Lo que Bravo define como el coste añadido a la complementariedad total, los 1.500 millones señalados, es también la partida que la ILP pretendía ahorrarse en gasto a cuenta de la imposibilidad de aplicar la complementariedad en las comunidades autónomas más generosas (aquellas con prestaciones de garantía situadas por encima del 75% del SMI per cápita, el umbral marcado para poder acceder a la prestación propuesta por los sindicatos). El coste de la mayor protección tiene como reverso, por tanto, el ahorro que habría supuesto situar a parte de la población desempleada (la de las comunidades autónomas generosas en sus rentas mínimas) al margen de la protección planteada en la ILP.

Esta aproximación resulta algo contradictoria con la presentación del modelo como una red que cohesiona en el conjunto del territorio. Por un lado, porque la mayor generosidad de algunas prestaciones se vincula en parte a los mayores precios existentes en las comunidades con rentas mínimas de mayor cuantía. Por otro, porque la discriminación aplicada a estas comunidades se acompaña, de forma paradójica, con la posibilidad de acumular varias prestaciones en algunos hogares de comunidades en las que la ILP sí acepta la compatibilidad. Bravo lo confirma al señalar que la “ILP está configurada para que una unidad familiar pueda ser beneficiaria de más de una prestación”. Sólo en las comunidades en las que es posible acceder a la prestación, claro.

Las reticencias a que estas prestaciones complementen los salarios.

En su intervención, Bravo, que en este tema señala no querer ser fundamentalista, muestra otro rasgo llamativo del planteamiento de CCOO y UGT: las evidentes reticencias sindicales en relación con los complementos salariales. A nosotros, “eso nos genera algunos otros debates y me llama la atención que … no se señale la posible utilización abusiva que tiene la de utilizar este tipo de prestaciones como complementos salariales cuando se puede utilizar, como se hace, de manera fraudulenta el contrato a tiempo parcial para hacer jornadas superiores a las que se están estableciendo contando con que hay ayudas públicas asociadas”. “Esto, que es un riesgo en cualquier prestación de renta garantizada se tiene que abordar”.

El problema central es, por tanto, el fraude empresarial: “A nosotros nos preocupa la idea de los complementos de prestaciones públicas sobre el salario. Nos preocupa la utilización fraudulenta. Porque conocemos un poco el mercado de trabajo. Y sabemos que hay empresas que no van a utilizar nunca de manera fraudulenta figuras de este tipo. Y en algunos otros casos, sabemos que se hace de manera más habitual de lo que fuera necesario”.

La posición sindical resulta muy poco abierta en este punto. Se limita a aceptar la extensión temporal de la compatibilidad de la prestación con el empleo (de tres a seis meses, como sugiere alguna enmienda), en clara contraposición a “una permanente complementariedad de este tipo de prestaciones … que debería analizarse en el marco del mercado de trabajo adecuadamente”. O a aceptar la complementariedad, en rentas mínimas, en supuestos muy concretos, como el de las familias monoparentales en Cataluña.

Un ejemplo positivo, para Bravo, es en este sentido el de la ley de Renta Mínima en Cataluña, con un debate sobre la cuestión que se ha resuelto “estableciendo la compatibilidad con el salario para familias monoparentales, con hijos, y con contrato a tiempo parcial. Lo que supone una medida clarísima de discriminación positiva. A mí esa figura no me genera ningún problema. Son situaciones que uno puede ver con mucha claridad. Ahora, establecer con carácter general que estas prestaciones puedan complementar salarios, me parece que es algo que hay que meditar de manera mucho más precisa”. No deja de resultar sorprendente, sin embargo, que los sindicatos se nieguen a que una renta mínima complemente de forma generalizada los ingresos de personas ocupadas hasta los umbrales establecidos.

Hay algo contradictorio en esta posición, dado que, como señala Bravo en otra parte de su intervención, la baja cuantía de prestaciones como la planteada en la ILP (430,27 euros) difícilmente van a desincentivar nada en materia de acceso al empleo, dado su alejamiento del nivel del salario mínimo.

Breve valoración final

Como es conocido, mi planteamiento siempre ha estado lejos del defendido en esta cuestión por CCOO y UGT. Mis críticas se centran en las siguientes ideas:

a) El objetivo de ampliar la protección al desempleo es positiva y defendible. El contenido de la ILP podría, de hecho, redefinirse para mejorar la protección individual a las personas desempleadas en esta estricta dirección. Pero la pretensión de situar en la llamada prestación de ingresos mínimos la última red de protección siempre ha constituido un error en la concepción de UGT y CCOO.

b) Debe existir un sistema de última red de garantía de ingresos que se abra al conjunto de la población, gestionado desde abajo y en base a las competencias hoy asignadas a las comunidades autónomas. Su mantenimiento debe contar con financiación suficiente. Este sistema no sólo debe cubrir las carencias del sistema de protección del Estado sino hacer frente al diferente nivel de precios existente en las distintas comunidades autónomas.

c) Este sistema debe tener en cuenta la problemática de la población trabajadora con menores recursos. La posición de UGT y CCOO es en extremo conservadora en este punto y va en contra de las líneas de reforma de las políticas de garantía de ingresos que se han ido imponiendo en los últimos años en Europa y Norteamérica.

d) No es posible sostener la división entre personas desempleadas y personas en situación de exclusión social en la aproximación a una política de garantía de ingresos. Las distintas modalidades de protección deben contribuir, desde su propia lógica, a cubrir las necesidades del conjunto de la población, sin establecer distinciones como las que se señalan.

 

Conde-Ruiz y la ILP sindical para una prestación de ingresos mínimos. Luis Sanzo

El pasado 14 de noviembre, José Ignacio Conde-Ruiz intervino en la comisión del Congreso que debate la proposición de ley, promovida por CC.OO. y UGT, relativa al establecimiento de una prestación de ingresos mínimos en el ámbito de la Seguridad Social. Aunque el economista desarrolló su presentación a título particular, sin implicación institucional alguna, no deja de ser representativa de la concepción que sobre esta cuestión tiene el colectivo académico que se agrupa en torno a Fedea.

En su intervención, el economista señala compartir la motivación que inspira la ILP sindical, en especial en su apuesta contra la pobreza infantil y las consecuencias del paro de larga duración. Sin embargo, Conde-Ruiz insiste en tres problemas de incentivos en el diseño propuesto. La primera cuestión tiene que ver con el papel de las comunidades autónomas en la política de garantía de ingresos. Señala que, además de gestionar las políticas activas de empleo, éstas tienen competencia en Asistencia Social, un aspecto que hace pensar en un posible conflicto de competencias. Lo que principalmente le preocupa es que las comunidades autónomas lleguen a renunciar a participar en la financiación de las políticas de garantía de ingresos.

Como he señalado en distintas ocasiones, la propuesta sindical plantea sin duda problemas esenciales. Trata así de limitar la acción autonómica y de situar íntegramente en las comunidades autónomas el coste económico que supondría apostar por una protección más generosa que la establecida con carácter general en la legislación propuesta. Tal y como se concibe en la ILP, las comunidades que optaran por ofrecer una protección mejorada a su población deberían financiarla con sus propios medios (dados los 530,67 euros de renta media per cápita establecidos como límite de acceso a la prestación de la ILP, los beneficiarios de esa protección mejorada en territorios como Euskadi o Navarra no podrían acceder a ella, debiendo depender en exclusiva de la protección autonómica).

Sin embargo, estas limitaciones no se relacionan con el marco competencial como tal. Como bien saben quienes promovieron la ILP sindical, es plenamente constitucional una línea de protección que, como la planteada, se apoye en las competencias estatales en materia de seguridad social. En su origen, el incentivo perverso que menciona Conde-Ruiz era, de hecho, parte  del diseño inspirador de la norma propuesta. La apuesta original de los sindicatos era precisamente alejar a las comunidades autónomas de la responsabilidad sobre la política de garantía de ingresos. Los promotores deseaban de forma expresa que éstas no dedicaran recursos a la garantía de ingresos para redirigirlos hacia otros objetivos sociales.

Es cierto no obstante que, incluso si se impusiera el modelo de la ILP, las comunidades autónomas podrían, como señala Conde-Ruiz, acabar gestionando unas prestaciones a las que nada o muy poco aportarían en términos de financiación. Es algo que le parece contradictorio al economista al tratarse de una cuestión, la de la garantía asistencial de ingresos, en la que de una u otra forma las instituciones autonómicas podrían seguir actuando.

El segundo incentivo negativo de la ILP lo vincula Conde-Ruiz a la imposibilidad de compatibilizar, durante un periodo de tiempo significativo, la nueva prestación con ingresos por trabajo. Conde-Ruiz acierta al señalar que el diseño de la norma planteada en la ILP no contribuye a la aceptación de un empleo salvo que éste venga asociado a ingresos muy superiores a las de la prestación. En un diseño que tiende a imponer un máximo impuesto al retorno al trabajo, el economista anuncia el potencial impacto de la economía sumergida al señalar, en referencia a estos desincentivos al empleo, que “se puede trabajar en muchos países fuera de mercado”. Por mucho que funcionen los servicios de inspección, añade.

Para superar este desincentivo, Conde-Ruiz sugiere la alternativa del impuesto negativo (al que se refiere como Negative Income Tax), un mecanismo que permitiría no perder sino una parte de los nuevos ingresos por trabajo. Conde-Ruiz no plantea sin embargo cómo abordar la integración de dos medidas de sentido y contenido diferente, una relacionada con lo social (la prestación sindical de Seguridad Social) y la segunda con lo fiscal (la NIT), con lógicas de gestión muy diferentes. Así, mientras la prestación de ingresos mínimos tendría en cuenta los ingresos de los doce meses inmediatamente previos a la solicitud para el conjunto de la unidad familiar, el modelo fiscal español ofrece un sistema de regularización que hace referencia al año fiscal anterior y se vincula en general a la situación de cada persona. Conde-Ruiz no desarrolla las posibles vías para superar las dificultades asociadas a este contexto de gestión tan diferenciada.

Conde-Ruiz tampoco contempla las modalidades específicas que, en los sistemas de rentas mínimas en España, han tratado de abordar la cuestión de los incentivos al empleo para personas beneficiarias de estas prestaciones de garantía. En el caso de Euskadi, este sistema de incentivación existe desde 2001 y ha tenido buenos resultados comparados (en términos de tasas de empleo o proporción de personas paradas de larga duración en la población total en edad activa). Teniendo en cuenta que el sistema vasco ha sido el más consolidado en los últimos 30 años en España, que es comparable al de los países más generosos en Europa, y que su política de estímulos al empleo ha sido anterior a iniciativas como la Prime d’ Activité francesa, habría sido deseable una consideración de esta actuación. Una actuación que también inspira en parte la reforma reciente de la legislación navarra en esta dimensión de incentivación del empleo.

Frente a la aproximación fiscal, el hecho más relevante en la gestión de los estímulos al empleo que se introduce en Euskadi es el sistema de descuento de ingresos que se aplica en el propio sistema de rentas mínimas. De esta forma, se descuenta un porcentaje significativo de los ingresos por trabajo al calcular la cuantía de las prestaciones. Se trata de una aproximación sencilla, y a la vez funcional, en el contexto de la gestión de un sistema de rentas mínimas que cumple la misma finalidad que un sistema de impuesto negativo.

Conde-Ruiz tampoco profundiza en el debate que él mismo introduce sobre la dimensión temporal o no de los incentivos al empleo. En su intervención tiende a posicionarse por la temporalidad (habla de la posibilidad de descontar un 50% de los ingresos laborales durante dos o tres años), aunque sin descalificar de manera explícita una posible aplicación indefinida de estos incentivos. La experiencia revela, sin embargo, que esta última forma de aplicación tiene mucho más sentido y es la que se ha impuesto en Estados Unidos, Reino Unido o, más recientemente, Francia.

Respecto a la problemática de la incentivación al empleo, llama la atención que Conde-Ruiz no se limite a pedir incentivos positivos, sino que insista igualmente en las actuaciones sancionadoras. De esta forma, apuesta por endurecer las sanciones en caso de no aceptación de un empleo o de una formación, sanciones que deberían ser superiores a las previstas para las prestaciones no contributivas. Su apuesta por las técnicas de perfilado para trabajar con las personas paradas de larga duración forma parte de esta aproximación en la que se plantea reducir al máximo el margen de autonomía de cara a valorar la adecuación del empleo o de la formación propuesta.

Se trata de un modelo que se aleja de manera consciente del que correspondería a las personas desempleadas con prestaciones contributivas, en las que sí acepta un tiempo razonable para facilitar la elección personal del mejor camino profesional a seguir. En la visión de Conde-Ruiz, este margen de decisión desaparece en presencia de un desempleo de larga duración, un escenario en el que debería resultar muy difícil no aceptar el empleo propuesto por los servicios de empleo. La razón es que, en una situación de precariedad a largo plazo, lo importante no es ya la adecuación del empleo sino recuperar el acceso al trabajo. Se trata sin embargo de un planteamiento que no deja de plantear preguntas en términos de igualdad de trato a las personas.

El tercer incentivo que considera Conde-Ruiz es el que se traduce en la posibilidad de que determinadas personas inactivas puedan presentarse como desempleadas de cara a acceder a la nueva prestación. Señala que alrededor de 1,3 millones de personas inactivas, y poco interesadas hoy en acercarse al mercado de trabajo, podrían llegar a beneficiarse de la prestación de mínimos si acuerdan hacer una demanda de empleo. Se trata de un escenario factible si se tiene en cuenta el carácter per cápita de los límites de acceso que plantea la propuesta sindical y que sitúa, en el caso de familias de cierto tamaño, el umbral en niveles relativamente altos (algo más de 25.000 euros anuales para una familia de cuatro miembros). A ello se añaden posibles entradas o salidas en la unidad familiar que harían posible cumplir más fácilmente los requisitos de acceso a la prestación; así como lo que define como el escaso tiempo requerido para acceder a la renta mínima (12 meses), una circunstancia que podría provocar un cierto efecto llamada, siempre a juicio de Conde-Ruiz.

Las propuestas que plantea el economista para hacer frente a esta cuestión son de dos tipos. Por una parte, propone un control de implantación de la nueva prestación que debería traducirse en el seguimiento estricto de las variaciones en la composición familiar del hogar. Por otra, pide que, de cara al acceso a la renta mínima, se exija un tiempo de trabajo previo o se extienda el requisito de desempleo a 24 meses (o a más de un año después de ver terminada la prestación). En ambos casos, el objetivo sería dificultar el acceso de personas actualmente inactivas a la prestación.

En este contexto, Conde-Ruiz apuesta por un acercamiento gradual a la implantación de la medida impulsada por los sindicatos para prevenir que las circunstancias consideradas desemboquen en un gasto excesivo. Según el economista, los tres problemas de incentivos que se observan en el diseño de la propuesta sindical apuntan a un escenario de alto coste potencial. Frente al coste de 11.000 millones estimado por los promotores, el economista de Fedea señala que podría llegar a los 17.000.

Detrás de los problemas considerados, y aunque Conde-Ruiz no lo mencione, está la peculiar concepción del sistema de rentas mínimas que se propone en la ILP. Plantea, en este sentido, un modelo de gestión que no es habitual en Europa en la aproximación a los sistemas de última red de garantía de ingresos. Lejos de tratar de ajustarse a los constantes cambios que se observan en la gestión de las prestaciones, como hacen habitualmente los sistemas europeos de rentas mínimas, la propuesta sindical busca simplificar la gestión y fijarse en exclusiva, para ello, en la situación económica existente en el año anterior. Sin embargo, esta propuesta de simplificación no puede dejar de ocultar la realidad de un gasto desajustado a la necesidad real existente en cada momento, con un previsible impacto en un incremento del gasto real. El problema subyacente es la falta de experiencia de los servicios españoles de empleo en la compleja gestión de un tipo de prestaciones que se ven afectadas por variaciones continuas en los ingresos de la población y en las formas de convivencia en el hogar.

Vista la intervención de Conde-Ruiz en el contexto más amplio de las comparecencias realizadas hasta hoy en la Comisión de Empleo y Seguridad Social, un aspecto destaca sobre los demás. Se trata de la abundancia de argumentos orientados a reivindicar el papel de las comunidades autónomas en las políticas de rentas mínimas. En el caso de Conde-Ruiz, el planteamiento pasa por una participación de las comunidades autónomas que, además de la asunción de la gestión de la nueva prestación, incluya su participación en la financiación. Como se ha señalado, para el economista de Fedea sería contradictorio que las instituciones que pudieran llegar a gestionar la prestación de ingresos mínimos no asumieran su parte de responsabilidad financiera.

Este discurso se acompaña, en paralelo, de la voluntad de limitar el gasto que corresponde al gobierno del Estado. En la visión de Conde-Ruiz, es necesario destacar el coste de oportunidad del gasto en garantía de rentas mínimas en el contexto de una crisis fiscal que está lejos de haber sido resuelta en España. Y ese coste afecta a decisivas políticas públicas como la educación o la sanidad. En este punto el economista se posiciona de forma inequívoca a favor de una determinada línea de gasto estatal: “la pobreza infantil se combate mucho mejor desde la educación, con mejores colegios, mejor prosperidad en el futuro, comedores”, sostiene. Se trata de un aspecto del que deben ser plenamente conscientes quienes defienden las políticas de garantía de ingresos: el marco de competencia por los recursos empieza en realidad con quienes gestionan las distintas áreas de la política social.

El análisis de la intervención de Conde-Ruiz plantea, en una dimensión más metodológica, una última cuestión de interés: el sentido de la contribución del colectivo de economistas, en especial de los vinculados a Fedea, al análisis de las políticas de garantía de ingresos en España, una aportación que -como revela la propia intervención del ponente- resulta sin duda muy positiva. Sin embargo, convendría pedir que la contribución pretendida fuera algo más allá de tomarse la molestia de analizar por encima lo que han hecho las comunidades autónomas en esta materia. Es preciso un análisis detallado de una historia que tiene ya casi treinta años y que no se construye y desarrolla en el vacío, copiando de forma acrítica programas diseñados en otros países.

Sin ese trabajo de conocimiento y reflexión en profundidad, no es posible pensar en una correcta evaluación de unas medidas que han tenido, con frecuencia, incluso mayor recorrido histórico que algunas de la Administración General del Estado (el PRODI, por ejemplo). Como muestra un estudio recientemente publicado por Fedea sobre la renta de garantía de ingresos en Euskadi, la aportación al debate por parte del mundo de la economía de la escasez resultará de limitada utilidad si no viene acompañada de ese intento de comprensión previa de lo que pretendieron realmente hacer quienes impulsaron los programas autonómicos de rentas mínimas.

Rentas Mínimas y control de la pobreza en Euskadi: ¿qué indica la tasa AROPE? Luis Sanzo

Hace unos días, en un grupo de discusión vinculado a los temas estudiados en torno a la web llei d’engel, uno de los participantes introdujo una cuestión, difundida en las redes sociales, sobre la reciente dinámica de los indicadores sociales en Euskadi. Se trataba en concreto de la supuesta paradoja de que, casi treinta años después de la introducción de políticas de rentas mínimas en Euskadi, en 2016, el indicador AROPE aún se mantuviera en el 20,6% en esta comunidad autónoma.

Para contribuir a aclarar esta cuestión, los aspectos que creo necesarios introducir en el debate son los siguientes:

PUNTO 1

En primer lugar, es preciso recordar que el indicador AROPE de riesgo de pobreza y exclusión tiene tres componentes diferentes: una baja intensidad laboral en el hogar, la presencia acumulada de aspectos específicos de privación material y la pobreza relativa (menos del 60% de los ingresos medianos equivalentes per cápita). En presencia de cualquiera de estos factores, la aproximación Eurostat presenta a la persona afectada en situación de riesgo de pobreza y exclusión AROPE.

No es mi intención en este artículo profundizar en un debate (hace tiempo abordado) sobre la utilidad del sistema Eurostat de medición de la pobreza. Pero sí es importante señalar que, al menos en el contexto español y vasco, ni el indicador AROPE ni el de pobreza relativa (60% de la mediana) son indicadores que muestren una relación directa con las situaciones reales de pobreza. En 2016, sólo un 33,9% de las personas situadas en pobreza relativa Eurostat en Euskadi vivían en hogares que experimentaban situaciones de pobreza real EPDS. La proporción caía incluso al 27,7% al considerar, en esa situación de pobreza relativa, a quienes residían en hogares que se consideraban a sí mismos pobres, muy pobres o más bien pobres.

Lejos de mejorar los niveles de ajuste, el indicador AROPE (al incluir a grupos de personas con baja intensidad laboral, a menudo sin pobreza relativa ni privación material asociadas) se aleja aún más de la aproximación a las situaciones reales de pobreza. En el conjunto de personas señaladas por el indicador, apenas un 27,7% vivía en hogares en situación de pobreza real EPDS y 26,3% en hogares que se percibían a sí mismos como muy pobres, pobres o más bien pobres.

Gráfico 1

Gráfico1

Gráfico 2

Gráfico2

Por tanto, al considerar la tasa AROPE, es preciso tener en cuenta que se trata de un indicador que recoge, de forma muy extendida, los grupos sujetos a factores potenciales de riesgo pobreza y exclusión. La incidencia de las situaciones reales de pobreza resulta, al menos en el caso vasco, mucho más reducida que la que señalan esos factores de riesgo.

PUNTO 2

En segundo lugar, es preciso analizar en términos comparados qué representa el 20,6% de riesgo AROPE que caracteriza a Euskadi. El aspecto más llamativo es que esta cifra, lejos de reflejar un nivel comparativamente elevado, se sitúa muy cerca de los países del área con menor impacto del mencionado riesgo en Europa. Se trata de un grupo de estados que incluye a los países nórdicos (Dinamarca, Finlandia y Suecia), a los de Benelux (Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) y a Francia, Alemania y Austria. El riesgo AROPE de Euskadi apenas supera en dos puntos el 18,6% medio de los países del área.

La distancia de dos puntos que muestra Euskadi respecto a los países con menor riesgo de pobreza y exclusión en Europa resulta inferior, además, a la favorable que el País Vasco mantiene en relación con otros referentes en Europa: -2,5 puntos respecto al 23,1% del conjunto de los países del euro; -2,9 puntos respecto al 23,5% del Reino Unido y -7,3 en relación con el 27,9% de España.

Gráfico 3

Gráfico3

Área UE con menor riesgo: Dinamarca, Finlandia, Suecia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Francia, Alemania y Austria.

PUNTO 3

En una aproximación al análisis del indicador AROPE, el rasgo característico de España o Euskadi, como de otros territorios del sur de Europa, es sin duda el incremento de la proporción de personas en riesgo durante la crisis.

En 2008, el valor del indicador AROPE de Euskadi era en realidad algo más bajo que el del conjunto de los países UE con menor riesgo en Europa (17,9 frente a 18,8%). Sin embargo, en el caso de un indicador determinado en parte por la falta de ocupación (baja intensidad laboral), era inevitable que la fuerte crisis de empleo en Euskadi provocara un aumento en la tasa (de 17,9% a 20,6%).

La distinta dinámica del empleo en Euskadi, respecto a las zonas social y económicamente más privilegiadas en Europa, resulta ilustrativa en este punto. De esta forma, mientras en el área con menor riesgo social de la UE se observa un incremento de la ocupación del 4,2% entre 2008 y 2016, Euskadi pierde un 8,4% de su población ocupada en este periodo.

Gráfico 4

Gráfico4

En 2016 Euskadi mantiene 101.500 ocupaciones menos que en 2008 en los tres sectores regresivos de su economía: primario, industria y construcción. En un territorio cuya prosperidad histórica se había forjado en torno a la industria, ésta recoge un 62,6% del total de puestos de trabajo perdidos entre 2008 y 2016 en los tres sectores señalados. Tras la difícil recuperación posterior a la reconversión industrial de los años 80, se trata de un golpe muy duro para la estructura de empleo del País Vasco. En 2016, la industria vasca aún ocupa a un 25,2% menos de trabajadores y trabajadoras que en 2008.

PUNTO 4

El aumento del desempleo, sin embargo, no es sino una de las diversas causas que entre 2008 y 2016 contribuyen a incrementar los factores de riesgo de pobreza en Euskadi. La intensidad de la inmigración resulta otro elemento determinante. En este sentido, la resistencia inicial a la crisis en Euskadi y una estabilidad social mayor, atribuible a su sistema de garantía de ingresos, favorecieron que se mantuviera hasta 2012 el ritmo de incremento de población inmigrante en Euskadi.

A pesar de la línea descendente del empleo hasta 2014, la población extranjera (no nacionalizada) se incrementa en Euskadi en un 15,1% entre 2008 y 2016. La de origen extranjero, incluyendo por tanto a la nacionalizada, aumenta aún más, un 28,5%. La intensidad de este incremento queda de manifiesto cuando se comprueba que el aumento del volumen de población extranjera en el área UE con menor riesgo de pobreza y exclusión resultó cinco puntos inferior en el periodo 2008-2016 (+23%).

Durante el periodo de crisis, una zona con pérdidas sustanciales de empleo, como la vasca, llega por tanto a atraer en términos relativos tanta población extranjera como las mejor situadas social y económicamente en Europa.

Gráfico 5

Gráfico5

A pesar de no ser la única comunidad autónoma que experimenta en España esta dinámica atípica de inmigración durante la crisis, sí es evidente que la evolución del País Vasco es completamente diferente a la que se observa en el conjunto del Estado, con una caída del 13,1% en el volumen de población extranjera (una cifra que, teniendo en cuenta las nacionalizaciones, en el mejor de los casos podría llegar a implicar una cierta estabilización del colectivo entre 2008 y 2016).

Pero no se trata sólo de inmigración extranjera, también de llegada de población española procedente de otras zonas del Estado. En conjunto, el volumen de población de origen extranjero, y de la procedente de otras zonas de España con menos de 10 años de residencia en Euskadi, aumentó de 44.008 personas en el año 2000 a 151.052 en 2008, pasando de representar un 2,1% de la población total a un 7% entre 2000 y 2008.

Entre 2008 y 2012, la inmigración se mantiene a un ritmo similar al del periodo 2004-2008, llegando a representar el colectivo analizado un total de 212.165 personas en 2012, un 9,8% de la población. Tras una caída entre 2012 y 2014, la población de referencia repunta entre 2014 y 2016. En este último año, la población de origen extranjero y la española con menos de 10 años de residencia en Euskadi supone un total de 208.417 personas, un 9,7% de la población total. Unas cifras muy similares, por tanto, a las de 2012.

Gráfico 6

Gráfico6

Aunque la línea ascendente de la tasa AROPE caracteriza a todo tipo de población durante la crisis, la más afectada es la creciente población extranjera residente en Euskadi. En este grupo, la tendencia alcista del indicador resulta sin embargo anterior a la crisis, manteniéndose desde mediados de siglo. Situado en un 39,3% en 2000, el indicador AROPE llega al 46,4% en 2008 para alcanzar un 54,6% en 2012 y un máximo del 62% en 2012. La caída de 2016 es muy ligera, apenas hasta un 60%.

En la población de origen español con menos de 10 años de residencia en Euskadi, se observan dos sobrepuntas negativas en el indicador AROPE. La primera corresponde al periodo 2000-2004 (del 14,2 al 27,4%) y la segunda al 2012-2014 (de 17,9 a 31,8%). En este grupo, el 24,1% de 2016 resulta todavía claramente superior a las cifras de 17,4 a 17,9% de 2008 y 2012 pero muestra un claro cambio de tendencia.

Gráfico 7

Gráfico7

En la población autóctona, y en la procedente de otros territorios del Estado con más de diez años de residencia en Euskadi, el indicador AROPE repunta en la crisis hasta el 19,2% de 2012, cerca del 19,8% de principios de siglo. No obstante, el 17% de 2016 se acerca a las cifras mínimas de 2008 y 2012, situadas entre el 16,3 y el 16,8%.

En el contexto europeo, es posible comparar el indicador AROPE para la población mayor de 18 años con ciudadanía del estado de referencia. Estos datos muestran con claridad que, en este colectivo, Euskadi sigue situándose en 2016 entre los países con menor riesgo de pobreza y exclusión en Europa.

Gráfico 8

Gráfico8

En realidad, entre 2008 y 2016, el deterioro comparado del indicador AROPE en Europa se vincula en exclusiva a la población de origen extranjero. De los 2,7 puntos de aumento en el indicador AROPE del País Vasco en ese periodo (y que explican su alejamiento de los niveles de conjunto de los países UE socialmente más favorecidos), 2,5 puntos se asocian en exclusiva a la inmigración extranjera. Contrariamente a lo que cabría pensar, sin embargo, el grupo más perjudicado ha sido el colectivo de población extranjera que ya residía en Euskadi en 2008, menos competitiva de cara al empleo que la llegada con posterioridad a 2008.

PUNTO 5

Resulta sin embargo erróneo pensar que el deterioro observado en el indicador AROPE se traslada de forma automática en Euskadi a los indicadores de pobreza real, objetivos o percibidos. Éstos muestran una mejoría en 2016, tanto en la población de origen nacional como en la de origen extranjero, que los acerca a los niveles mínimos del periodo 2008-2012.

Quizás el dato más llamativo corresponda a la evolución del porcentaje de personas en hogares que se consideran pobres o muy pobres entre la población de origen extranjero. Situado en un 20,8% en 2004, la proporción cae de forma continuada hasta un 11,8% en 2012. Tras remontar a 14,4% en 2014, el indicador vuelve en 2016 a niveles similares a los de 2012, con un 12,1%. Los datos muestran una evidente mejora a largo plazo en la percepción de la situación en este colectivo de máximo riesgo de pobreza y exclusión en Euskadi.

Gráfico 9

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Gráfico 10

Gráfico10

En un contexto de pérdidas todavía significativas de ocupación y de muy superior presencia de inmigración en Euskadi respecto a 2008, sería erróneo no considerar el importante efecto de la política de garantía de ingresos en la consecución de los positivos resultados señalados.

REFLEXIÓN FINAL

Los datos presentados en el artículo ayudan a desentrañar los factores estructurales que han dificultado en los últimos años la prevención de la pobreza en Euskadi. Se trata de una sociedad en la que la crisis ha incrementado las dificultades para ofrecer empleo de calidad suficiente a toda la población autóctona; y también de una comunidad que ha seguido atrayendo después de la crisis a mucha nueva población, sobre todo de origen extranjero. Esta dinámica ha contribuido a crear una realidad social compleja y, en muchos aspectos, contradictoria.

A pesar de este complicado contexto social y demográfico, Euskadi ha conseguido mantener tasas de pobreza y exclusión que resultan comparativamente reducidas en Europa. En gran parte, esto ha sido posible con un esfuerzo muy significativo de apoyo económico a las personas con voluntad de consolidar una nueva vida en su territorio. Un esfuerzo de solidaridad que, en mi opinión, no se ha valorado en su justa medida.

El objetivo de combinación de esta política de lucha contra la pobreza con el necesario apoyo a las nuevas generaciones, muy afectadas por la caída del empleo, no ha resultado fácil y no ha sido ajeno a fuertes tensiones políticas, sociales, económicas e institucionales. Pasados los momentos más difíciles, en especial para el mantenimiento del sistema de garantía de ingresos, resultaría peligroso infravalorar la importancia de lo conseguido y no reconocer el decisivo papel que, en ello, ha tenido el sistema de prestaciones RGI/PCV/AES.

 

Los perdedores de las políticas sociales en España. El caso del desempleo. Luis Sanzo

El pasado 9 de junio, en su artículo ¿Quién se beneficia de las políticas sociales?, Manuel Alejandro Hidalgo analizaba la política de redistribución en España. Concluía señalando que “a pesar de que las transferencias sociales son importantes en los hogares de menor renta, en términos absolutos no suponen una cantidad destacable” para la población más necesitada.

Para ahondar en el debate, comentaré algunos datos complementarios. Mi objetivo es considerar la aparente homogeneidad, en los deciles 2 a 8, que muestran los datos obtenidos por Hidalgo en su análisis de la ECV. A partir de un análisis de la información relativa a las prestaciones por desempleo, mis aportaciones de cara a la posterior reflexión se resumen a continuación.

La política de prestaciones por desempleo perjudica, de forma llamativa, a la población económicamente más desfavorecida en España

La primera idea a destacar es que, más allá de su distribución por deciles, la política de prestaciones por desempleo en España perjudica a la población en situación de riesgo de pobreza y ausencia de bienestar. Como se ve en la tabla1, en los hogares con experiencia del desempleo durante el último año, apenas un 24% del gasto en prestaciones sociales por esta contingencia se orientó en 2013 a los que dispusieron de ingresos inferiores al 60% de la mediana. Se trata de una proporción claramente inferior al 33,6% que suponía la población residente en estos hogares en riesgo.

El desfase es particularmente llamativo en los hogares con problemas de pobreza grave, con ingresos inferiores al 40% de la mediana. En este caso, aunque la población de estos hogares supone un 17,2% de la residente en hogares de desempleados, apenas disponen de un 10,9% del gasto en prestaciones por desempleo.

Tabla 1

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Fuente: ECV-2014. INE. Elaboración propia

La distribución relativamente homogénea por deciles oculta una desatención creciente conforme se desciende en la escala de ingresos

Uno de los aspectos a priori más sorprendentes de los datos aportados por Manuel Hidalgo es la homogeneidad en los ingresos por unidad de consumo según deciles de ingresos. La tabla 2 muestra esta realidad, palpable prácticamente para el conjunto de los deciles 2 a 9.

Tabla 2

Tabla2

Fuente: ECV-2014. INE. Elaboración propia

La imagen de homogeneidad se ve sin embargo condicionada por una distribución desigual del desempleo por deciles, con un impacto superior del problema en los hogares económicamente menos favorecidos.

Si se comparan los ingresos mensuales medios por persona desempleada dentro de cada decil (ver tabla 3), se constata que la protección disminuye conforme nos acercamos al 10% más pobre de la distribución. En este último grupo, el ingreso mensual medio por parado/a es apenas de 130 euros. La cuantía aumenta de forma progresiva en los deciles 2 a 6, pero se mantiene por debajo de los 275 euros. En los deciles 7 a 9, la cuantía oscila entre 288 y 392 euros, todavía dentro de márgenes más cercanos al esquema no contributivo, ligado al IPREM. Sólo en el decil 10 la cuantía se sitúa en el margen propio de las prestaciones contributivas, con una media de 1.114 euros.

Llaman la atención los bajos niveles de las prestaciones medias en el 10% más pobre de los hogares con personas desempleadas. Una realidad que ayuda a explicar el hecho de que España sea uno de los países de Europa con menor participación del decil 1 en los ingresos totales.

Tabla 3

Tabla3

Fuente: ECV-2014. INE. Elaboración propia

El sistema castiga a las comunidades autónomas que tratan de apoyar a los colectivos más desfavorecidos a través de prestaciones de asistencia social (Rentas Mínimas)

Un tercer aspecto a destacar es que el intento de cubrir de forma decidida las carencias que afectan a los grupos más pobres es castigada en el sistema de protección español. En particular, la política de incompatibilidades entre las prestaciones de la Seguridad Social y las Rentas Mínimas se traduce en un gasto menor en prestaciones por desempleo en las comunidades que han impulsado un modelo alternativo de protección.

Como se observa en la tabla 4, el País Vasco protege más a los hogares de personas desempleadas a través de su política social complementaria. Pero al actuar de esta forma, superando el marco de protección establecido por el Estado, este tipo de actuación se traduce en la práctica en una aportación muy disminuida desde la Administración Central en concepto de prestaciones por desempleo. Es una de las facetas más contradictorias de la aplicación de la idea de igualdad en España.

Tabla 4

Tabla4

Tal y como indican algunos datos presentados por Manuel Aguilar, algunas comunidades hoy a la cabeza del impulso de las Rentas Mínimas, como Navarra, están igualmente experimentando este curioso proceso de desistimiento de la Administración General del Estado en la protección a la población desempleada con menor nivel de ingresos en España.

NOTAS METODOLÓGICAS

Concepto de desempleo utilizado

Personas en desempleo (parado/a): Se entiende en sentido muy amplio a las personas que en el último año han estado en algún momento en situación de desempleo o que han accedido a prestaciones por desempleo.

De acuerdo con el análisis, al tratarse de ingresos anuales en la ECV, se asimila el concepto de parado/parada a la experiencia del desempleo, o la percepción de prestaciones por esta contingencia, en algún momento del último año.

Hogares analizados

El análisis se centra en los hogares con alguna persona entre 18 y 62 años, dentro de los que se profundiza en los casos con presencia de alguna persona afectada en el último año por el desempleo.

La estructuración por deciles se basa, para este grupo, en los ingresos totales por unidad de consumo.

Periodo de referencia

Se analizan las rentas correspondientes al año 2013, disponibles en la ECV-2014, para seguir la línea del artículo de Hidalgo.

GARANTÍA DE INGRESOS Y RENTA BÁSICA. Versión completa. Luis Sanzo

Un debate en el que la Renta Básica empieza a ser tenida en cuenta

Durante la crisis, el modelo de Seguridad Social en España ha mostrado evidentes limitaciones para asegurar unos ingresos suficientes a toda la población. El fuerte crecimiento del gasto en rentas mínimas en los últimos diez años es indicativo de estas limitaciones.

Pero, como la propia acción autonómica en este campo, estas carencias eran ya visibles con anterioridad a la crisis, referidas a tres tipos de problemas concretos en la acción social del Estado:

  1. En primer lugar, la completa desatención de algunos colectivos en situación de necesidad, en particular entre la población desempleada sin derecho a prestaciones estatales.
  2. En segundo lugar, la insuficiente protección derivada de las bajas cuantías de las prestaciones del sistema de Seguridad Social (particularmente llamativa en zonas de fuerte concentración urbana, con un coste de la vida muy superior a la media española).
  3. Y, finalmente, la falta de protección a la población trabajadora con bajos ingresos[i].

El manifiesto fracaso de la política de garantía de ingresos de la Administración General del Estado durante la crisis está en el origen del debate actual sobre la reforma del sistema de Seguridad Social.

Entre las distintas propuestas formuladas, las que han conseguido situarse en el debate parlamentario son las que plantean mejorar la protección al desempleo de larga duración. Se trata, por un lado, de la ILP para una Prestación de Ingresos Mínimos, de UGT y CCOO, cuya tramitación ha sido aceptada por el Congreso; y, por otro, en la medida en que podría inspirar la formulación final de la alternativa de ajuste de ese modelo de prestación, el Ingreso Mínimo Vital del PSOE. Ambas propuestas tratan de extender la protección por desempleo a situaciones de necesidad a largo plazo, tendiendo a garantizar una protección indefinida. Prevén además complementos por hijos/as o por el resto de miembros de la unidad de convivencia.

En lo relativo a los bajos ingresos, por su parte, Ciudadanos ha puesto sobre la mesa su oferta de complemento salarial. Pero su pretensión parece más bien simbólica, un aspecto puesto de manifiesto en los limitados avances contenidos tanto en su acuerdo de investidura con el PSOE de Pedro Sánchez como en el acuerdo presupuestario alcanzado con el Partido Popular.

El problema de los bajos ingresos es una cuestión que Podemos también ha contemplado en su modelo de Renta Garantizada. Esta propuesta es más ambiciosa en su dimensión económica que el IMV socialista o la ILP sindical, pero no ha conseguido por ahora situarse como alternativa realizable en esta fase del debate. Es posible, sin embargo, que algunos de los planteamientos del grupo puedan considerarse en el trámite parlamentario de la ILP.

El debate sobre la política de garantía de ingresos empieza sin embargo a desbordar el estrecho marco de la coyuntura ligada a la crisis en España para considerar los procesos más amplios ligados a la globalización y al desarrollo de las fuerzas productivas. En este sentido, se perfila en Occidente un escenario en el que se anticipa un cierto fin del trabajo para todos/as, en especial en el contexto del potencial impacto destructivo de la extensión del proceso de automatización al sector servicios. Es la razón por la que la Renta Básica, universal, individual e incondicional se presenta cada vez más como una posible solución a contemplar.

En los últimos años, la propuesta de Renta Básica ha conseguido introducirse en programas políticos en España. Además de otros grupos con menor peso político, Podemos la planteó en su programa europeo. Aunque sin renunciar a un “Ingreso Mínimo Vital, y la iniciativa de los sindicatos [] de establecimiento de una renta mínima”, en el programa del nuevo líder del PSOE, Pedro Sánchez, se menciona como inevitable “valorar la pertinencia de fórmulas viables relacionadas con una Renta Básica Universal[ii].

Los condicionantes: un sistema de protección estatal que seguirá teniendo límites en su capacidad de protección

Las perspectivas que abre el debate señalado se ven con optimismo desde muchos sectores. Mi posición es más matizada.

No se trata de negar, por una parte, que la posible introducción de la Prestación de Ingresos Mínimos de UGT y CCOO, en una versión adaptada o no al Ingreso Mínimo Vital del PSOE, suponga una mejora significativa en la política de garantía de ingresos en España. Pero algunas de las limitaciones señaladas con anterioridad seguirán condicionando la eficacia de la protección general del Estado.

En particular, es poco probable que las cuantías garantizadas sean suficientes para reducir de forma definitiva el impacto de la pobreza. Las limitaciones asociadas a las cuantías caracterizan la propuesta sometida a debate en el Congreso de los Diputados. Situada en el 80% del IPREM, los ya casi crónicos 426€, la cuantía básica de la ILP y del IMV sigue resultando muy baja y se aleja del umbral de cobertura de las necesidades reales, en especial en las comunidades más urbanizadas del país. Tal y como ha sido formulada, la ILP sindical introduce además problemas de compatibilidad con las rentas mínimas autonómicas más protectoras.

En caso de ser posible avanzar en una línea de introducción de la Renta Básica, por otra parte, su coste potencial también limitaría las cuantías susceptibles de ser garantizadas por esta vía. Esa es la conclusión lógica a la que se llega si se considera el gasto adicional que los partidos que determinan en la actualidad los procesos de acceso al poder (PP, PSOE y Ciudadanos) parecen estar dispuestos a destinar a estas medidas. En la versión hasta ahora más favorable, la del fracasado acuerdo programático PSOE-Ciudadanos, se trata de alrededor de 7.500 millones de euros, equivalentes a algo menos del 0,7% del PIB. La propuesta sindical y la de Podemos son más ambiciosas, situándose en unos 13.000-15.000 millones, pero no pasan de un 1,20-1,35% del PIB.

El margen que ofrece este marco presupuestario es reducido en términos de las posibles cuantías de una Renta Básica. Con 15.000 millones disponibles, en una aproximación estricta al modelo, con una transferencia estatal susceptible de sumarse a cualquier otro tipo de ingreso, la cuantía mensual de la Renta Básica sería de 29,49€ para la población adulta y de 14,74€ para la población menor[iii].

Si el presupuesto disponible se ampliara a 75.000 millones (un 6,73% del PIB), las cuantías podrían ampliarse a 73,72€ mensuales para menores de 18 años y a 147,44 para mayores de esa edad. En el caso de una pareja con dos hijos/as, y en ausencia de cualquier otro ingreso, estaríamos hablando de 442 euros mensuales, de apenas 147 en el caso de una persona viviendo sola. Como es bien conocido, los sistemas de rentas mínimas autonómicas que tienen cierta operatividad en España garantizan bastante mayor protección a los grupos necesitados.

Durante los próximos años asistiremos sin duda a un importante debate respecto al fundamento del modelo de protección social en España en el que se enfrentarán concepciones más o menos actualizadas de la Seguridad Social clásica con los nuevos planteamientos sobre Renta Básica. No tengo hipótesis fundamentadas sobre el resultado de ese debate esencial pero es probable que el escenario al que nos enfrentaremos en las próximas décadas en España vendrá marcado por un contexto de bajas cuantías en las prestaciones del sistema general de garantía de ingresos[iv].

Por supuesto, resultaría deseable que un sistema de Renta Básica garantizara el acceso a niveles suficientes de bienestar a la población. En todo caso, debería cubrir lo que ciertos autores, como Daniel Raventós, han definido como el derecho a la existencia. Dicho de otra forma, el derecho a la vida y a prestaciones suficientes en caso de necesidad en términos del lenguaje de la actual Constitución española. Pero no parece probable que eso sea posible, al menos corto y medio plazo, en España. En este sentido, no se perciben mayorías políticas dispuestas a impulsar, de forma efectiva, un sistema de cuantías suficientes a través de la Renta Básica, o de otros mecanismos propios de la Seguridad Social tradicional.

Dos errores a evitar en un contexto de recursos limitados

La existencia de recursos presupuestarios limitados, en especial tras la crisis, es una de las razones por las que prácticamente nadie en España trabaje con un modelo de Renta Básica clásico, basado en transferencias brutas a la población, sino con una aproximación neta en la que la aportación final dependa del nivel de ingresos. El mecanismo planteado es el impuesto negativo, descontando en el IRPF parte de la renta disponible para garantizar, en términos efectivos, los umbrales señalados. El sistema es sin embargo compatible, en términos formales, con los planteamientos básicos de la Renta Básica.

En los últimos quince años, el debate sobre la Renta Básica se ha orientado a mejorar este modelo de aproximación neta a través del IRPF con el objetivo de hacer viable la propuesta en términos financieros, y así conseguir el necesario apoyo político. Se trata de una cuestión decisiva en un país con un alto nivel de endeudamiento público y en el que la dinámica del envejecimiento, y su presión sobre las pensiones, llevará en los próximos años a situar el gasto social en los niveles existentes en los países europeos socialmente más avanzados.

En la forma en que se desarrollan los principios susceptibles de hacer viable un modelo de protección social basado en este tipo de Renta Básica neta, hay algunos aspectos en los que me mantengo alejado de los planteamientos hoy dominantes. Hay dos errores potenciales, en particular, sobre los que querría llamar la atención[v].

En la aproximación Seguridad Social/Renta Básica

El primero de estos posibles errores tiene que ver con el tratamiento de las prestaciones generales de la Seguridad Social y del sistema de desempleo.

Como ya ha sido señalado, en la dimensión relacionada con la garantía de ingresos, el principal problema al que se enfrentan las propuestas de Renta Básica en España se relaciona con la suficiencia de las cuantías susceptibles de garantizarse. En el supuesto de poderse implantar el modelo, en la práctica se trataría de cuantías bajas que, para muchas personas, resultarían insuficientes para cubrir las necesidades básicas. Este problema es tanto más importante como que muchas propuestas de Renta Básica implican la eliminación de las prestaciones de la Seguridad Social, en todo caso con la excepción parcial de la protección contributiva. En el contexto anglosajón, la voluntad de liquidar la Seguridad Social en su conjunto es una de las razones explícitas de la apuesta por la Renta Básica por parte de algunos sectores conservadores.

Sin embargo, la construcción del actual sistema de protección ha supuesto un gran esfuerzo y no debería ser desmontado sino completado, teniendo en cuenta la perspectiva que defiende la Renta Básica, esto es, la idea de una universalización, de acuerdo con planteamientos de incondicionalidad, de la protección económica individual a las personas. Ésta resulta una vía más apropiada, y menos susceptible de favorecer la apuesta destructora que supondría sustituir por completo el sistema de Seguridad Social por una Renta Básica única y de cuantía insuficiente. Ésta es la alternativa neoliberal al actual sistema de protección, de las propuestas iniciales de Milton Friedman a las más recientes de Charles Murray.

Es importante recordar en este punto, además, que el sistema de prestaciones no puede reducirse a única modalidad de intervención. Es preciso considerar necesidades específicas, como las derivadas de la dependencia, por ejemplo.

De esta forma, no sólo es necesario mantener el sistema de prestaciones contributivas sino que sería conveniente desarrollar el proyecto de Renta Básica teniendo en cuenta las actuales prestaciones asistenciales. Las acciones de universalización de la Renta Básica deberían complementar lo existente y no sustituirlo. No obstante, sí sería necesario ajustar el contenido de las actuales prestaciones de forma que se adapten a los principios de universalidad e incondicionalidad en el acceso individual a los apoyos, una vez determinada la presencia de determinadas contingencias a proteger.

En la consideración de las Rentas Mínimas o Garantizadas

Otra cuestión relevante es la tendencia de los defensores de la Renta Básica a contraponer su propuesta con la de las Rentas Mínimas o Rentas Garantizadas. Se trata de una contraposición que carece de sentido puesto que se trata de modelos de política social de naturaleza completamente diferente y que, además, resultan potencialmente complementarios.

El objetivo de los programas de rentas mínimas o garantizadas es facilitar, de forma subsidiaria y complementaria, unos ingresos mínimos a la población, teniendo en cuenta las formas concretas de convivencia que la caracterizan. En cambio, como en el caso del sistema de prestaciones de seguridad social, la finalidad central de la Renta Básica es consolidar el principio de acceso universal de toda la población a ingresos básicos, un propósito que se plantea, o al menos debería plantearse, en términos estrictamente individuales. De esta forma, mientras las rentas mínimas se mueven en el terreno de lo residual y complementario en la acción general de protección, la Renta Básica y las prestaciones de la Seguridad Social compiten por definir el marco central de la protección en un país.

En este punto, una discrepancia esencial con los principales portavoces de la Renta Básica en España es la propuesta de liquidación de las rentas mínimas. En el papel subsidiario y complementario que las caracteriza, y en un contexto de cuantías bajas de las prestaciones de la Seguridad Social, o de la Renta Básica que pudiera sustituirla, las rentas mínimas, gestionadas hoy por las comunidades autónomas, seguirán siendo esenciales para acercar a la población a niveles mínimos de bienestar o, en su defecto, a la superación de la pobreza. Una cosa es que se trate de prestaciones residuales; otra que se trate de prestaciones sin un papel esencial para determinados colectivos de riesgo en nuestra sociedad.

Me parecen por tanto equivocadas las propuestas que hoy están sobre la mesa y que plantean la liquidación de estas iniciativas autonómicas, propuestas que definen a una parte dominante de la izquierda política y sindical en España (aunque con significativas excepciones).

Este sistema de rentas mínimas condicionadas a la insuficiencia de recursos y de base convivencial debería cumplir, cuando ello fuera necesario, al menos tres objetivos. En primer lugar, deben asegurar que los niveles de cobertura de las necesidades básicas están suficientemente garantizados, teniendo en cuenta la configuración interna de los hogares existentes. Este sistema debería igualmente atender a colectivos que quedaran al margen de las prestaciones generales, por ejemplo determinados grupos de población extranjera.

En segundo lugar, estos sistemas complementarios de garantía de ingresos deben tener en cuenta factores específicos que sitúan diferencialmente a las personas ante la posibilidad de hacer frente a sus necesidades básicas: problemáticas personales especiales, diferentes niveles de coste de vida, en particular en lo relativo al acceso a la vivienda o a la energía, etc. Mientras estas necesidades específicas no se atiendan de forma adecuada y suficiente por los sistemas generales de protección, las iniciativas autonómicas mantienen todo su sentido.

Finalmente, además de cubrir necesidades extraordinarias o excepcionales (ayudas de emergencia social), los programas autonómicos deben igualmente contribuir a facilitar el acceso a los bienes y equipamientos necesarios a largo plazo para mantener unas condiciones de vida adecuadas o asegurar condiciones de habitabilidad adecuadas.

En definitiva, junto al sistema de protección general, con su sistema de prestaciones individuales o de Renta Básica, es preciso un sistema complementario de garantía de recursos como el que desarrollan en la actualidad las comunidades autónomas, ajustado a las necesidades de las unidades de convivencia realmente existentes.

La experiencia histórica avala la necesidad de una actuación complementaria significativa desde las Rentas Mínimas autonómicas. En Euskadi, por ejemplo, la protección garantizada por la comunidad autónoma tiene mayor impacto en la lucha contra la pobreza que la acción del Estado, excluidas las pensiones.

Dos datos avalan esta última afirmación. Por un lado, entre la población en situación de pobreza en el País Vasco, un 38,3% de los ingresos totales de la población pobre proceden del sistema RGI/PCV/AES por apenas un 18,6% del sistema de pensiones, desempleo y otras prestaciones de la Administración General del Estado. Por otro lado, de los 6,85 puntos de caída en la tasa de pobreza severa por transferencias no relacionadas con las pensiones (de 11,71 a 4,86%), un 44,9% es atribuible al sistema RGI/PCV/AES por 37,2% al sistema de desempleo y demás transferencias de la Seguridad Social, y otro 17,9% a las transferencias de ONG como Cáritas y a las ayudas directas entre las familias.

No se trata sin embargo de considerar a las rentas mínimas como mecanismos alternativos a la Renta Básica, ni tampoco como instrumentos de paso en lo que sería un camino hacia la Renta Básica. Su lógica y sentido resultan diferentes y el desarrollo de ambas actuaciones debe ajustarse a esta lógica diferenciada.

Pasos en la dirección de la Renta Básica en España

Acciones parciales de Renta Básica o de ingreso de participación

Es importante insistir en la necesidad de introducir un modelo de prestaciones de garantía de ingresos que suponga un avance social efectivo en la distribución del producto social. Además de mantener el sistema de última red que representan las Rentas Mínimas, esto pasa por ampliar y mejorar el actual sistema de Seguridad Social, incluyendo medidas diseñadas desde una lógica funcional con los planteamientos de la Renta Básica.

En el caso español, resulta de hecho factible ampliar desde esa lógica los ámbitos de protección. Los principales colectivos en los que podrían plantearse propuestas de Renta Básica o de naturaleza similar serían, en mi opinión, los siguientes:

  1. La población menor, un grupo cuya protección esencial podría basarse en una modalidad de renta básica.
  2. La población desempleada menor de 35 años sin prestaciones, en la que podría concebirse una aproximación cercana al mecanismo de ingreso de participación propuesto en su momento por Atkinson. De esta forma, en este grupo, el acceso a una garantía de ingresos podría quedar ligado al desarrollo, libremente elegido, de acciones de búsqueda de empleo, formación o participación en actividades sociales.
  3. La población mayor de 35 años sin ingresos, con independencia de los motivos por los que se carece de un empleo o prestación alternativa.

Por los motivos ya considerados, las cuantías no podrían ser inicialmente suficientemente altas pero sí podrían concebirse, dentro de esos colectivos, como universales e individuales. Salvo en el caso de la población desempleada menor de 35 años, en las que la protección quedaría vinculada a un proyecto personal de participación social, formativo o laboral, se trataría también de prestaciones estrictamente incondicionales.

Estas actuaciones se integrarían en el sistema general de prestaciones de la Seguridad Social. En el resto de sus actuaciones, por ejemplo en lo relativo a las prestaciones no contributivas por jubilación e invalidez, sería necesario potenciar la dimensión individual e uniforme de la protección personal.

En un modelo en el que el acceso a la formación universitaria a precios accesibles a toda la población siga estando garantizado, no sería necesario plantear medidas complementarias de capital básico universal. Estas medidas sí deberían considerarse, no obstante, en países como Estados Unidos para garantizar la igualdad de oportunidades. Pero no deberían plantearse como acciones alternativas, sino más bien complementarias, a la protección general del sistema de seguridad social o de Renta Básica.

El modelo de gestión vía IRPF y las economías de escala ligadas a la convivencia

En especial en el caso de la población trabajadora, las medidas propuestas con anterioridad son compatibles con una mejora del nivel de ingresos personal a través de un sistema de impuesto negativo, tal y como plantean en España los defensores de la Renta Básica. En la perspectiva del modelo de Renta Básica neta a través del IRPF, uno de los elementos que podrían aumentar la viabilidad política de la propuesta, mejorando el sistema de cuantías pero limitando al mismo tiempo los costes, sería considerar las economías de escala asociada a las formas de convivencia.

Como es conocido, el acceso universal a la Renta Básica se plantea en su formulación clásica con carácter individual y de manera uniforme: la misma cuantía de Renta Básica debe pagarse a cada ciudadano o ciudadana. Este planteamiento de uniformidad no tiene en cuenta el impacto económico de la convivencia, con dos consecuencias negativas: se incrementa, por una parte, el coste potencial de introducción de la propuesta y se determinan, por otro, distintos grados de libertad real en situaciones de convivencia diferentes. La uniformidad de partida de la Renta Básica se traduce así en una realidad final de protección desigual.

Resulta así conveniente pensar en fórmulas que hagan compatible el principio del derecho individual e igual a una Renta Básica con la necesidad de que la cuantía percibida sea efectivamente igual para toda la población en su capacidad para garantizar la supervivencia o el bienestar. Esto es inviable si no se neutraliza el efecto de las economías de escala asociadas al marco de convivencia. Aunque pueden plantearse otras soluciones[vi], la que sigue resultando más operativa es introducir una Renta Básica de unidad de convivencia, complementaria a la Renta Básica individual, que recoja el nivel medio de gastos comunes a todos los hogares, con independencia de su tamaño.

Los límites a la intervención: la concepción y la extensión del principio de solidaridad y apoyo mutuo

En la defensa de esta política de garantía de ingresos y de igualdad de oportunidades entre la población, es preciso considerar el marco ideológico que haga factible que las políticas de solidaridad sean viables, pero también que delimite hasta dónde llega la voluntad de redistribución. Es preciso ser conscientes de que estas políticas de redistribución, incluida la Renta Básica, pueden tener objetivos diferentes: uno amplio, centrado en una distribución del producto social suficientemente justa entre los miembros de la sociedad (ámbito de la acción general de la Seguridad Social y/o de la Renta Básica); y uno más restringido, vinculado a los procesos que garantizan en última instancia unos ingresos mínimos a toda la población (en el que la actuación de las prestaciones generales señaladas se complementa con las Rentas Mínimas o Garantizadas).

En nuestras sociedades competitivas, sin embargo, lejos de retroceder, parecen haber aumentado las reticencias sociales a sostener prestaciones que no se fundamenten, en el caso de personas en edad activa, en una contribución de algún tipo. La crisis, lejos de haber legitimado las políticas de garantía de ingresos, las ha colocado en situación difícil, tanto en términos de sostenibilidad financiera como de legitimación social. Sólo será posible relanzarlas desde el impulso de los principios de solidaridad y apoyo mutuo dentro de la sociedad.

Lo que queda más allá de la Renta Básica: un peligro creciente de exclusión social

El proceso de desarrollo de las fuerzas productivas y de la tecnología, con la previsible intensificación que anuncia la nueva fase de automatización o robotización, no sólo plantea problemas crecientes de acceso a unos ingresos suficientes. Entre la población más desfavorecida, en particular la menos formada y cualificada, aumenta el riesgo de cristalización de núcleos amplios de desempleo de larga duración, potencialmente cronificados. Durante la crisis, ya se han observado significativos procesos sociales en esta dirección.

Por muy parcial que pueda aún llegar a ser el problema, en un escenario de acercamiento al fin del trabajo, el debate desborda el marco de las disfunciones que podría provocar, en el sistema de rentas, un desempleo elevado y estructural. La garantía de unos ingresos económicos suficientes no es el único problema asociado a la automatización, planteándose igualmente cuestiones que afectan a los procesos generales de inclusión dentro de la sociedad. La obsolescencia de determinados trabajos, o del trabajo como tal, afecta en realidad al propio sentido social de la existencia.

En la sociedad hipertecnologizada que se nos anuncia, la actividad orientada a la obtención de rentas seguirá siendo un elemento central de la vida humana para una parte de la población, en especial para la más adaptada a las nuevas tecnologías. Sus perspectivas de mejora del nivel de vida a través del aumento de la productividad contrastan, dados los límites a los que se enfrentan las políticas de redistribución, con el riesgo de exclusión estructural de la población situada al margen del sistema productivo.

En este escenario polarizado, las respuestas a dar a la insuficiencia de ingresos apenas representan una parte de un problema más amplio de inclusión social, una cuestión que no puede despacharse en términos del tiempo disponible creciente que vendrá de la mano del aumento de la productividad. Sin duda, existe vida más allá del trabajo orientado a la obtención de ingresos y rentas, tanto en términos de pura actividad como de disfrute de la existencia, una realidad que puede situar sobre nuevas bases los procesos de integración en la sociedad. Pero, mientras la participación social tenga una conexión con el trabajo o la actividad productiva, el desempleo será percibido por muchas personas como un grave problema social, fuente de exclusión de la sociedad.

No es éste el ámbito principal para desarrollar este debate (que constituye un punto central en el diseño del sistema de rentas mínimas en España) pero sí es importante señalar que el derecho a una participación efectiva y digna en la sociedad es un elemento clave que no queda resuelto con el acceso a una Renta Básica, menos aún si ésta, como es más que previsible, resulta de cuantía muy reducida.

Es evidente que los procesos de inclusión en la sociedad se vinculan a dimensiones de cohesión e integración que no pueden reducirse a las estrictamente ligadas al ingreso. No se trata, sin embargo, con ello de exigir compromisos de participación sino de ofrecer a la población vías para que esa participación sea posible.

NOTAS

[i]    Aunque algunos aspectos han acentuado esta problemática tras la crisis, el avance del trabajo a tiempo parcial por ejemplo, el problema de los bajos salarios no es en absoluto un problema nuevo en España. La existencia de un sector de bajos salarios, de importancia significativa, es un rasgo que define a la sociedad post-industrial.

[ii]    En una línea que le acerca a los actuales planteamientos de la RRB, el programa indica en relación al IMV y la renta mínima sindical que “estos objetivos deberían avanzar hacia una naturaleza estructural dentro del sistema fiscal, y tener posibilidades de progresar en el futuro hacia una Renta Básica”. Para ello se plantea “valorar la viabilidad de un sistema de Transferencias Fiscales”, el Impuesto Negativo, como mecanismo para consolidar “un objetivo de renta mínima para todos los ciudadanos”, planteado en términos individuales y vinculado al umbral de pobreza de cada momento. Este mínimo sería compatible con ingresos por trabajo, lo que permitiría no desincentivar la búsqueda activa de empleo.

[iii]   En el supuesto de aplicación de un 50% de la cuantía base a la población menor de 18 años.

[iv]   Por mencionar un referente claramente situado en el polo progresista del sistema de partidos, es llamativo en este punto el planteamiento que se formula en el programa de Pedro Sánchez sobre el Impuesto Negativo. Respecto al mínimo a garantizar, cuya cuantía no se señala, únicamente se plantea el compromiso de “ir aumentando su techo en el futuro, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y las necesidades sociales”.

[v]    Hay otros aspectos sobre los que sería necesario reflexionar pero en los que no insistiré en esta presentación. El primero tiene que ver con la conveniencia de introducir algún mecanismo de bonificación a la parte de la población que participa en la actividad económica (tanto en su dimensión de producción de bienes y servicios como de reproducción del capital social y económico en el que se fundamenta la generación de riqueza dentro de la sociedad).

El segundo aspecto tiene que ver con la gestión fiscal de las prestaciones, un mecanismo que tiende en ocasiones a convertirse en un objetivo en sí mismo. Debe señalarse, en este punto, que el marco fiscal se adapta bien a ajustes anuales, como los que se vinculan a un modelo de impuesto negativo, sobre todo cuando se aplica a situaciones estables de ingresos, ya sea de tipo laboral o por pensiones.

No ocurre lo mismo, sin embargo, en circunstancias en las que existen variaciones frecuentes en el nivel de rentas de las personas o en las que es preciso una atención no sólo económica a la población sino también social o laboral. En estos casos, la gestión puede toparse con la realidad de la dimensión esencialmente recaudatoria del sistema fiscal, no debiéndose por ello descartar formas de gestión más tradicional, a través de la seguridad social, los servicios de empleo o cualquier otro ámbito administrativo que resulte adecuado para gestionar las prestaciones individuales básicas del sistema o una Renta Básica. En lo relativo a las personas en edad activa que requieren realizar gestiones habituales relacionadas con el acceso a la ocupación, los servicios de empleo parecen constituir el marco más razonable para la gestión de este tipo de prestaciones.

[vi]   La solución planteada a este problema por Rafael Pinilla ha sido la de plantear un complemento en el caso de hogares unipersonales.