CategoríaRenta mínima

Rentas Mínimas y control de la pobreza en Euskadi: ¿qué indica la tasa AROPE? Luis Sanzo

Hace unos días, en un grupo de discusión vinculado a los temas estudiados en torno a la web llei d’engel, uno de los participantes introdujo una cuestión, difundida en las redes sociales, sobre la reciente dinámica de los indicadores sociales en Euskadi. Se trataba en concreto de la supuesta paradoja de que, casi treinta años después de la introducción de políticas de rentas mínimas en Euskadi, en 2016, el indicador AROPE aún se mantuviera en el 20,6% en esta comunidad autónoma.

Para contribuir a aclarar esta cuestión, los aspectos que creo necesarios introducir en el debate son los siguientes:

PUNTO 1

En primer lugar, es preciso recordar que el indicador AROPE de riesgo de pobreza y exclusión tiene tres componentes diferentes: una baja intensidad laboral en el hogar, la presencia acumulada de aspectos específicos de privación material y la pobreza relativa (menos del 60% de los ingresos medianos equivalentes per cápita). En presencia de cualquiera de estos factores, la aproximación Eurostat presenta a la persona afectada en situación de riesgo de pobreza y exclusión AROPE.

No es mi intención en este artículo profundizar en un debate (hace tiempo abordado) sobre la utilidad del sistema Eurostat de medición de la pobreza. Pero sí es importante señalar que, al menos en el contexto español y vasco, ni el indicador AROPE ni el de pobreza relativa (60% de la mediana) son indicadores que muestren una relación directa con las situaciones reales de pobreza. En 2016, sólo un 33,9% de las personas situadas en pobreza relativa Eurostat en Euskadi vivían en hogares que experimentaban situaciones de pobreza real EPDS. La proporción caía incluso al 27,7% al considerar, en esa situación de pobreza relativa, a quienes residían en hogares que se consideraban a sí mismos pobres, muy pobres o más bien pobres.

Lejos de mejorar los niveles de ajuste, el indicador AROPE (al incluir a grupos de personas con baja intensidad laboral, a menudo sin pobreza relativa ni privación material asociadas) se aleja aún más de la aproximación a las situaciones reales de pobreza. En el conjunto de personas señaladas por el indicador, apenas un 27,7% vivía en hogares en situación de pobreza real EPDS y 26,3% en hogares que se percibían a sí mismos como muy pobres, pobres o más bien pobres.

Gráfico 1

Gráfico1

Gráfico 2

Gráfico2

Por tanto, al considerar la tasa AROPE, es preciso tener en cuenta que se trata de un indicador que recoge, de forma muy extendida, los grupos sujetos a factores potenciales de riesgo pobreza y exclusión. La incidencia de las situaciones reales de pobreza resulta, al menos en el caso vasco, mucho más reducida que la que señalan esos factores de riesgo.

PUNTO 2

En segundo lugar, es preciso analizar en términos comparados qué representa el 20,6% de riesgo AROPE que caracteriza a Euskadi. El aspecto más llamativo es que esta cifra, lejos de reflejar un nivel comparativamente elevado, se sitúa muy cerca de los países del área con menor impacto del mencionado riesgo en Europa. Se trata de un grupo de estados que incluye a los países nórdicos (Dinamarca, Finlandia y Suecia), a los de Benelux (Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) y a Francia, Alemania y Austria. El riesgo AROPE de Euskadi apenas supera en dos puntos el 18,6% medio de los países del área.

La distancia de dos puntos que muestra Euskadi respecto a los países con menor riesgo de pobreza y exclusión en Europa resulta inferior, además, a la favorable que el País Vasco mantiene en relación con otros referentes en Europa: -2,5 puntos respecto al 23,1% del conjunto de los países del euro; -2,9 puntos respecto al 23,5% del Reino Unido y -7,3 en relación con el 27,9% de España.

Gráfico 3

Gráfico3

Área UE con menor riesgo: Dinamarca, Finlandia, Suecia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Francia, Alemania y Austria.

PUNTO 3

En una aproximación al análisis del indicador AROPE, el rasgo característico de España o Euskadi, como de otros territorios del sur de Europa, es sin duda el incremento de la proporción de personas en riesgo durante la crisis.

En 2008, el valor del indicador AROPE de Euskadi era en realidad algo más bajo que el del conjunto de los países UE con menor riesgo en Europa (17,9 frente a 18,8%). Sin embargo, en el caso de un indicador determinado en parte por la falta de ocupación (baja intensidad laboral), era inevitable que la fuerte crisis de empleo en Euskadi provocara un aumento en la tasa (de 17,9% a 20,6%).

La distinta dinámica del empleo en Euskadi, respecto a las zonas social y económicamente más privilegiadas en Europa, resulta ilustrativa en este punto. De esta forma, mientras en el área con menor riesgo social de la UE se observa un incremento de la ocupación del 4,2% entre 2008 y 2016, Euskadi pierde un 8,4% de su población ocupada en este periodo.

Gráfico 4

Gráfico4

En 2016 Euskadi mantiene 101.500 ocupaciones menos que en 2008 en los tres sectores regresivos de su economía: primario, industria y construcción. En un territorio cuya prosperidad histórica se había forjado en torno a la industria, ésta recoge un 62,6% del total de puestos de trabajo perdidos entre 2008 y 2016 en los tres sectores señalados. Tras la difícil recuperación posterior a la reconversión industrial de los años 80, se trata de un golpe muy duro para la estructura de empleo del País Vasco. En 2016, la industria vasca aún ocupa a un 25,2% menos de trabajadores y trabajadoras que en 2008.

PUNTO 4

El aumento del desempleo, sin embargo, no es sino una de las diversas causas que entre 2008 y 2016 contribuyen a incrementar los factores de riesgo de pobreza en Euskadi. La intensidad de la inmigración resulta otro elemento determinante. En este sentido, la resistencia inicial a la crisis en Euskadi y una estabilidad social mayor, atribuible a su sistema de garantía de ingresos, favorecieron que se mantuviera hasta 2012 el ritmo de incremento de población inmigrante en Euskadi.

A pesar de la línea descendente del empleo hasta 2014, la población extranjera (no nacionalizada) se incrementa en Euskadi en un 15,1% entre 2008 y 2016. La de origen extranjero, incluyendo por tanto a la nacionalizada, aumenta aún más, un 28,5%. La intensidad de este incremento queda de manifiesto cuando se comprueba que el aumento del volumen de población extranjera en el área UE con menor riesgo de pobreza y exclusión resultó cinco puntos inferior en el periodo 2008-2016 (+23%).

Durante el periodo de crisis, una zona con pérdidas sustanciales de empleo, como la vasca, llega por tanto a atraer en términos relativos tanta población extranjera como las mejor situadas social y económicamente en Europa.

Gráfico 5

Gráfico5

A pesar de no ser la única comunidad autónoma que experimenta en España esta dinámica atípica de inmigración durante la crisis, sí es evidente que la evolución del País Vasco es completamente diferente a la que se observa en el conjunto del Estado, con una caída del 13,1% en el volumen de población extranjera (una cifra que, teniendo en cuenta las nacionalizaciones, en el mejor de los casos podría llegar a implicar una cierta estabilización del colectivo entre 2008 y 2016).

Pero no se trata sólo de inmigración extranjera, también de llegada de población española procedente de otras zonas del Estado. En conjunto, el volumen de población de origen extranjero, y de la procedente de otras zonas de España con menos de 10 años de residencia en Euskadi, aumentó de 44.008 personas en el año 2000 a 151.052 en 2008, pasando de representar un 2,1% de la población total a un 7% entre 2000 y 2008.

Entre 2008 y 2012, la inmigración se mantiene a un ritmo similar al del periodo 2004-2008, llegando a representar el colectivo analizado un total de 212.165 personas en 2012, un 9,8% de la población. Tras una caída entre 2012 y 2014, la población de referencia repunta entre 2014 y 2016. En este último año, la población de origen extranjero y la española con menos de 10 años de residencia en Euskadi supone un total de 208.417 personas, un 9,7% de la población total. Unas cifras muy similares, por tanto, a las de 2012.

Gráfico 6

Gráfico6

Aunque la línea ascendente de la tasa AROPE caracteriza a todo tipo de población durante la crisis, la más afectada es la creciente población extranjera residente en Euskadi. En este grupo, la tendencia alcista del indicador resulta sin embargo anterior a la crisis, manteniéndose desde mediados de siglo. Situado en un 39,3% en 2000, el indicador AROPE llega al 46,4% en 2008 para alcanzar un 54,6% en 2012 y un máximo del 62% en 2012. La caída de 2016 es muy ligera, apenas hasta un 60%.

En la población de origen español con menos de 10 años de residencia en Euskadi, se observan dos sobrepuntas negativas en el indicador AROPE. La primera corresponde al periodo 2000-2004 (del 14,2 al 27,4%) y la segunda al 2012-2014 (de 17,9 a 31,8%). En este grupo, el 24,1% de 2016 resulta todavía claramente superior a las cifras de 17,4 a 17,9% de 2008 y 2012 pero muestra un claro cambio de tendencia.

Gráfico 7

Gráfico7

En la población autóctona, y en la procedente de otros territorios del Estado con más de diez años de residencia en Euskadi, el indicador AROPE repunta en la crisis hasta el 19,2% de 2012, cerca del 19,8% de principios de siglo. No obstante, el 17% de 2016 se acerca a las cifras mínimas de 2008 y 2012, situadas entre el 16,3 y el 16,8%.

En el contexto europeo, es posible comparar el indicador AROPE para la población mayor de 18 años con ciudadanía del estado de referencia. Estos datos muestran con claridad que, en este colectivo, Euskadi sigue situándose en 2016 entre los países con menor riesgo de pobreza y exclusión en Europa.

Gráfico 8

Gráfico8

En realidad, entre 2008 y 2016, el deterioro comparado del indicador AROPE en Europa se vincula en exclusiva a la población de origen extranjero. De los 2,7 puntos de aumento en el indicador AROPE del País Vasco en ese periodo (y que explican su alejamiento de los niveles de conjunto de los países UE socialmente más favorecidos), 2,5 puntos se asocian en exclusiva a la inmigración extranjera. Contrariamente a lo que cabría pensar, sin embargo, el grupo más perjudicado ha sido el colectivo de población extranjera que ya residía en Euskadi en 2008, menos competitiva de cara al empleo que la llegada con posterioridad a 2008.

PUNTO 5

Resulta sin embargo erróneo pensar que el deterioro observado en el indicador AROPE se traslada de forma automática en Euskadi a los indicadores de pobreza real, objetivos o percibidos. Éstos muestran una mejoría en 2016, tanto en la población de origen nacional como en la de origen extranjero, que los acerca a los niveles mínimos del periodo 2008-2012.

Quizás el dato más llamativo corresponda a la evolución del porcentaje de personas en hogares que se consideran pobres o muy pobres entre la población de origen extranjero. Situado en un 20,8% en 2004, la proporción cae de forma continuada hasta un 11,8% en 2012. Tras remontar a 14,4% en 2014, el indicador vuelve en 2016 a niveles similares a los de 2012, con un 12,1%. Los datos muestran una evidente mejora a largo plazo en la percepción de la situación en este colectivo de máximo riesgo de pobreza y exclusión en Euskadi.

Gráfico 9

Gráfico9

Gráfico 10

Gráfico10

En un contexto de pérdidas todavía significativas de ocupación y de muy superior presencia de inmigración en Euskadi respecto a 2008, sería erróneo no considerar el importante efecto de la política de garantía de ingresos en la consecución de los positivos resultados señalados.

REFLEXIÓN FINAL

Los datos presentados en el artículo ayudan a desentrañar los factores estructurales que han dificultado en los últimos años la prevención de la pobreza en Euskadi. Se trata de una sociedad en la que la crisis ha incrementado las dificultades para ofrecer empleo de calidad suficiente a toda la población autóctona; y también de una comunidad que ha seguido atrayendo después de la crisis a mucha nueva población, sobre todo de origen extranjero. Esta dinámica ha contribuido a crear una realidad social compleja y, en muchos aspectos, contradictoria.

A pesar de este complicado contexto social y demográfico, Euskadi ha conseguido mantener tasas de pobreza y exclusión que resultan comparativamente reducidas en Europa. En gran parte, esto ha sido posible con un esfuerzo muy significativo de apoyo económico a las personas con voluntad de consolidar una nueva vida en su territorio. Un esfuerzo de solidaridad que, en mi opinión, no se ha valorado en su justa medida.

El objetivo de combinación de esta política de lucha contra la pobreza con el necesario apoyo a las nuevas generaciones, muy afectadas por la caída del empleo, no ha resultado fácil y no ha sido ajeno a fuertes tensiones políticas, sociales, económicas e institucionales. Pasados los momentos más difíciles, en especial para el mantenimiento del sistema de garantía de ingresos, resultaría peligroso infravalorar la importancia de lo conseguido y no reconocer el decisivo papel que, en ello, ha tenido el sistema de prestaciones RGI/PCV/AES.

 

Los perdedores de las políticas sociales en España. El caso del desempleo. Luis Sanzo

El pasado 9 de junio, en su artículo ¿Quién se beneficia de las políticas sociales?, Manuel Alejandro Hidalgo analizaba la política de redistribución en España. Concluía señalando que “a pesar de que las transferencias sociales son importantes en los hogares de menor renta, en términos absolutos no suponen una cantidad destacable” para la población más necesitada.

Para ahondar en el debate, comentaré algunos datos complementarios. Mi objetivo es considerar la aparente homogeneidad, en los deciles 2 a 8, que muestran los datos obtenidos por Hidalgo en su análisis de la ECV. A partir de un análisis de la información relativa a las prestaciones por desempleo, mis aportaciones de cara a la posterior reflexión se resumen a continuación.

La política de prestaciones por desempleo perjudica, de forma llamativa, a la población económicamente más desfavorecida en España

La primera idea a destacar es que, más allá de su distribución por deciles, la política de prestaciones por desempleo en España perjudica a la población en situación de riesgo de pobreza y ausencia de bienestar. Como se ve en la tabla1, en los hogares con experiencia del desempleo durante el último año, apenas un 24% del gasto en prestaciones sociales por esta contingencia se orientó en 2013 a los que dispusieron de ingresos inferiores al 60% de la mediana. Se trata de una proporción claramente inferior al 33,6% que suponía la población residente en estos hogares en riesgo.

El desfase es particularmente llamativo en los hogares con problemas de pobreza grave, con ingresos inferiores al 40% de la mediana. En este caso, aunque la población de estos hogares supone un 17,2% de la residente en hogares de desempleados, apenas disponen de un 10,9% del gasto en prestaciones por desempleo.

Tabla 1

Tabla1.png

Fuente: ECV-2014. INE. Elaboración propia

La distribución relativamente homogénea por deciles oculta una desatención creciente conforme se desciende en la escala de ingresos

Uno de los aspectos a priori más sorprendentes de los datos aportados por Manuel Hidalgo es la homogeneidad en los ingresos por unidad de consumo según deciles de ingresos. La tabla 2 muestra esta realidad, palpable prácticamente para el conjunto de los deciles 2 a 9.

Tabla 2

Tabla2

Fuente: ECV-2014. INE. Elaboración propia

La imagen de homogeneidad se ve sin embargo condicionada por una distribución desigual del desempleo por deciles, con un impacto superior del problema en los hogares económicamente menos favorecidos.

Si se comparan los ingresos mensuales medios por persona desempleada dentro de cada decil (ver tabla 3), se constata que la protección disminuye conforme nos acercamos al 10% más pobre de la distribución. En este último grupo, el ingreso mensual medio por parado/a es apenas de 130 euros. La cuantía aumenta de forma progresiva en los deciles 2 a 6, pero se mantiene por debajo de los 275 euros. En los deciles 7 a 9, la cuantía oscila entre 288 y 392 euros, todavía dentro de márgenes más cercanos al esquema no contributivo, ligado al IPREM. Sólo en el decil 10 la cuantía se sitúa en el margen propio de las prestaciones contributivas, con una media de 1.114 euros.

Llaman la atención los bajos niveles de las prestaciones medias en el 10% más pobre de los hogares con personas desempleadas. Una realidad que ayuda a explicar el hecho de que España sea uno de los países de Europa con menor participación del decil 1 en los ingresos totales.

Tabla 3

Tabla3

Fuente: ECV-2014. INE. Elaboración propia

El sistema castiga a las comunidades autónomas que tratan de apoyar a los colectivos más desfavorecidos a través de prestaciones de asistencia social (Rentas Mínimas)

Un tercer aspecto a destacar es que el intento de cubrir de forma decidida las carencias que afectan a los grupos más pobres es castigada en el sistema de protección español. En particular, la política de incompatibilidades entre las prestaciones de la Seguridad Social y las Rentas Mínimas se traduce en un gasto menor en prestaciones por desempleo en las comunidades que han impulsado un modelo alternativo de protección.

Como se observa en la tabla 4, el País Vasco protege más a los hogares de personas desempleadas a través de su política social complementaria. Pero al actuar de esta forma, superando el marco de protección establecido por el Estado, este tipo de actuación se traduce en la práctica en una aportación muy disminuida desde la Administración Central en concepto de prestaciones por desempleo. Es una de las facetas más contradictorias de la aplicación de la idea de igualdad en España.

Tabla 4

Tabla4

Tal y como indican algunos datos presentados por Manuel Aguilar, algunas comunidades hoy a la cabeza del impulso de las Rentas Mínimas, como Navarra, están igualmente experimentando este curioso proceso de desistimiento de la Administración General del Estado en la protección a la población desempleada con menor nivel de ingresos en España.

NOTAS METODOLÓGICAS

Concepto de desempleo utilizado

Personas en desempleo (parado/a): Se entiende en sentido muy amplio a las personas que en el último año han estado en algún momento en situación de desempleo o que han accedido a prestaciones por desempleo.

De acuerdo con el análisis, al tratarse de ingresos anuales en la ECV, se asimila el concepto de parado/parada a la experiencia del desempleo, o la percepción de prestaciones por esta contingencia, en algún momento del último año.

Hogares analizados

El análisis se centra en los hogares con alguna persona entre 18 y 62 años, dentro de los que se profundiza en los casos con presencia de alguna persona afectada en el último año por el desempleo.

La estructuración por deciles se basa, para este grupo, en los ingresos totales por unidad de consumo.

Periodo de referencia

Se analizan las rentas correspondientes al año 2013, disponibles en la ECV-2014, para seguir la línea del artículo de Hidalgo.

GARANTÍA DE INGRESOS Y RENTA BÁSICA. Versión completa. Luis Sanzo

Un debate en el que la Renta Básica empieza a ser tenida en cuenta

Durante la crisis, el modelo de Seguridad Social en España ha mostrado evidentes limitaciones para asegurar unos ingresos suficientes a toda la población. El fuerte crecimiento del gasto en rentas mínimas en los últimos diez años es indicativo de estas limitaciones.

Pero, como la propia acción autonómica en este campo, estas carencias eran ya visibles con anterioridad a la crisis, referidas a tres tipos de problemas concretos en la acción social del Estado:

  1. En primer lugar, la completa desatención de algunos colectivos en situación de necesidad, en particular entre la población desempleada sin derecho a prestaciones estatales.
  2. En segundo lugar, la insuficiente protección derivada de las bajas cuantías de las prestaciones del sistema de Seguridad Social (particularmente llamativa en zonas de fuerte concentración urbana, con un coste de la vida muy superior a la media española).
  3. Y, finalmente, la falta de protección a la población trabajadora con bajos ingresos[i].

El manifiesto fracaso de la política de garantía de ingresos de la Administración General del Estado durante la crisis está en el origen del debate actual sobre la reforma del sistema de Seguridad Social.

Entre las distintas propuestas formuladas, las que han conseguido situarse en el debate parlamentario son las que plantean mejorar la protección al desempleo de larga duración. Se trata, por un lado, de la ILP para una Prestación de Ingresos Mínimos, de UGT y CCOO, cuya tramitación ha sido aceptada por el Congreso; y, por otro, en la medida en que podría inspirar la formulación final de la alternativa de ajuste de ese modelo de prestación, el Ingreso Mínimo Vital del PSOE. Ambas propuestas tratan de extender la protección por desempleo a situaciones de necesidad a largo plazo, tendiendo a garantizar una protección indefinida. Prevén además complementos por hijos/as o por el resto de miembros de la unidad de convivencia.

En lo relativo a los bajos ingresos, por su parte, Ciudadanos ha puesto sobre la mesa su oferta de complemento salarial. Pero su pretensión parece más bien simbólica, un aspecto puesto de manifiesto en los limitados avances contenidos tanto en su acuerdo de investidura con el PSOE de Pedro Sánchez como en el acuerdo presupuestario alcanzado con el Partido Popular.

El problema de los bajos ingresos es una cuestión que Podemos también ha contemplado en su modelo de Renta Garantizada. Esta propuesta es más ambiciosa en su dimensión económica que el IMV socialista o la ILP sindical, pero no ha conseguido por ahora situarse como alternativa realizable en esta fase del debate. Es posible, sin embargo, que algunos de los planteamientos del grupo puedan considerarse en el trámite parlamentario de la ILP.

El debate sobre la política de garantía de ingresos empieza sin embargo a desbordar el estrecho marco de la coyuntura ligada a la crisis en España para considerar los procesos más amplios ligados a la globalización y al desarrollo de las fuerzas productivas. En este sentido, se perfila en Occidente un escenario en el que se anticipa un cierto fin del trabajo para todos/as, en especial en el contexto del potencial impacto destructivo de la extensión del proceso de automatización al sector servicios. Es la razón por la que la Renta Básica, universal, individual e incondicional se presenta cada vez más como una posible solución a contemplar.

En los últimos años, la propuesta de Renta Básica ha conseguido introducirse en programas políticos en España. Además de otros grupos con menor peso político, Podemos la planteó en su programa europeo. Aunque sin renunciar a un “Ingreso Mínimo Vital, y la iniciativa de los sindicatos [] de establecimiento de una renta mínima”, en el programa del nuevo líder del PSOE, Pedro Sánchez, se menciona como inevitable “valorar la pertinencia de fórmulas viables relacionadas con una Renta Básica Universal[ii].

Los condicionantes: un sistema de protección estatal que seguirá teniendo límites en su capacidad de protección

Las perspectivas que abre el debate señalado se ven con optimismo desde muchos sectores. Mi posición es más matizada.

No se trata de negar, por una parte, que la posible introducción de la Prestación de Ingresos Mínimos de UGT y CCOO, en una versión adaptada o no al Ingreso Mínimo Vital del PSOE, suponga una mejora significativa en la política de garantía de ingresos en España. Pero algunas de las limitaciones señaladas con anterioridad seguirán condicionando la eficacia de la protección general del Estado.

En particular, es poco probable que las cuantías garantizadas sean suficientes para reducir de forma definitiva el impacto de la pobreza. Las limitaciones asociadas a las cuantías caracterizan la propuesta sometida a debate en el Congreso de los Diputados. Situada en el 80% del IPREM, los ya casi crónicos 426€, la cuantía básica de la ILP y del IMV sigue resultando muy baja y se aleja del umbral de cobertura de las necesidades reales, en especial en las comunidades más urbanizadas del país. Tal y como ha sido formulada, la ILP sindical introduce además problemas de compatibilidad con las rentas mínimas autonómicas más protectoras.

En caso de ser posible avanzar en una línea de introducción de la Renta Básica, por otra parte, su coste potencial también limitaría las cuantías susceptibles de ser garantizadas por esta vía. Esa es la conclusión lógica a la que se llega si se considera el gasto adicional que los partidos que determinan en la actualidad los procesos de acceso al poder (PP, PSOE y Ciudadanos) parecen estar dispuestos a destinar a estas medidas. En la versión hasta ahora más favorable, la del fracasado acuerdo programático PSOE-Ciudadanos, se trata de alrededor de 7.500 millones de euros, equivalentes a algo menos del 0,7% del PIB. La propuesta sindical y la de Podemos son más ambiciosas, situándose en unos 13.000-15.000 millones, pero no pasan de un 1,20-1,35% del PIB.

El margen que ofrece este marco presupuestario es reducido en términos de las posibles cuantías de una Renta Básica. Con 15.000 millones disponibles, en una aproximación estricta al modelo, con una transferencia estatal susceptible de sumarse a cualquier otro tipo de ingreso, la cuantía mensual de la Renta Básica sería de 29,49€ para la población adulta y de 14,74€ para la población menor[iii].

Si el presupuesto disponible se ampliara a 75.000 millones (un 6,73% del PIB), las cuantías podrían ampliarse a 73,72€ mensuales para menores de 18 años y a 147,44 para mayores de esa edad. En el caso de una pareja con dos hijos/as, y en ausencia de cualquier otro ingreso, estaríamos hablando de 442 euros mensuales, de apenas 147 en el caso de una persona viviendo sola. Como es bien conocido, los sistemas de rentas mínimas autonómicas que tienen cierta operatividad en España garantizan bastante mayor protección a los grupos necesitados.

Durante los próximos años asistiremos sin duda a un importante debate respecto al fundamento del modelo de protección social en España en el que se enfrentarán concepciones más o menos actualizadas de la Seguridad Social clásica con los nuevos planteamientos sobre Renta Básica. No tengo hipótesis fundamentadas sobre el resultado de ese debate esencial pero es probable que el escenario al que nos enfrentaremos en las próximas décadas en España vendrá marcado por un contexto de bajas cuantías en las prestaciones del sistema general de garantía de ingresos[iv].

Por supuesto, resultaría deseable que un sistema de Renta Básica garantizara el acceso a niveles suficientes de bienestar a la población. En todo caso, debería cubrir lo que ciertos autores, como Daniel Raventós, han definido como el derecho a la existencia. Dicho de otra forma, el derecho a la vida y a prestaciones suficientes en caso de necesidad en términos del lenguaje de la actual Constitución española. Pero no parece probable que eso sea posible, al menos corto y medio plazo, en España. En este sentido, no se perciben mayorías políticas dispuestas a impulsar, de forma efectiva, un sistema de cuantías suficientes a través de la Renta Básica, o de otros mecanismos propios de la Seguridad Social tradicional.

Dos errores a evitar en un contexto de recursos limitados

La existencia de recursos presupuestarios limitados, en especial tras la crisis, es una de las razones por las que prácticamente nadie en España trabaje con un modelo de Renta Básica clásico, basado en transferencias brutas a la población, sino con una aproximación neta en la que la aportación final dependa del nivel de ingresos. El mecanismo planteado es el impuesto negativo, descontando en el IRPF parte de la renta disponible para garantizar, en términos efectivos, los umbrales señalados. El sistema es sin embargo compatible, en términos formales, con los planteamientos básicos de la Renta Básica.

En los últimos quince años, el debate sobre la Renta Básica se ha orientado a mejorar este modelo de aproximación neta a través del IRPF con el objetivo de hacer viable la propuesta en términos financieros, y así conseguir el necesario apoyo político. Se trata de una cuestión decisiva en un país con un alto nivel de endeudamiento público y en el que la dinámica del envejecimiento, y su presión sobre las pensiones, llevará en los próximos años a situar el gasto social en los niveles existentes en los países europeos socialmente más avanzados.

En la forma en que se desarrollan los principios susceptibles de hacer viable un modelo de protección social basado en este tipo de Renta Básica neta, hay algunos aspectos en los que me mantengo alejado de los planteamientos hoy dominantes. Hay dos errores potenciales, en particular, sobre los que querría llamar la atención[v].

En la aproximación Seguridad Social/Renta Básica

El primero de estos posibles errores tiene que ver con el tratamiento de las prestaciones generales de la Seguridad Social y del sistema de desempleo.

Como ya ha sido señalado, en la dimensión relacionada con la garantía de ingresos, el principal problema al que se enfrentan las propuestas de Renta Básica en España se relaciona con la suficiencia de las cuantías susceptibles de garantizarse. En el supuesto de poderse implantar el modelo, en la práctica se trataría de cuantías bajas que, para muchas personas, resultarían insuficientes para cubrir las necesidades básicas. Este problema es tanto más importante como que muchas propuestas de Renta Básica implican la eliminación de las prestaciones de la Seguridad Social, en todo caso con la excepción parcial de la protección contributiva. En el contexto anglosajón, la voluntad de liquidar la Seguridad Social en su conjunto es una de las razones explícitas de la apuesta por la Renta Básica por parte de algunos sectores conservadores.

Sin embargo, la construcción del actual sistema de protección ha supuesto un gran esfuerzo y no debería ser desmontado sino completado, teniendo en cuenta la perspectiva que defiende la Renta Básica, esto es, la idea de una universalización, de acuerdo con planteamientos de incondicionalidad, de la protección económica individual a las personas. Ésta resulta una vía más apropiada, y menos susceptible de favorecer la apuesta destructora que supondría sustituir por completo el sistema de Seguridad Social por una Renta Básica única y de cuantía insuficiente. Ésta es la alternativa neoliberal al actual sistema de protección, de las propuestas iniciales de Milton Friedman a las más recientes de Charles Murray.

Es importante recordar en este punto, además, que el sistema de prestaciones no puede reducirse a única modalidad de intervención. Es preciso considerar necesidades específicas, como las derivadas de la dependencia, por ejemplo.

De esta forma, no sólo es necesario mantener el sistema de prestaciones contributivas sino que sería conveniente desarrollar el proyecto de Renta Básica teniendo en cuenta las actuales prestaciones asistenciales. Las acciones de universalización de la Renta Básica deberían complementar lo existente y no sustituirlo. No obstante, sí sería necesario ajustar el contenido de las actuales prestaciones de forma que se adapten a los principios de universalidad e incondicionalidad en el acceso individual a los apoyos, una vez determinada la presencia de determinadas contingencias a proteger.

En la consideración de las Rentas Mínimas o Garantizadas

Otra cuestión relevante es la tendencia de los defensores de la Renta Básica a contraponer su propuesta con la de las Rentas Mínimas o Rentas Garantizadas. Se trata de una contraposición que carece de sentido puesto que se trata de modelos de política social de naturaleza completamente diferente y que, además, resultan potencialmente complementarios.

El objetivo de los programas de rentas mínimas o garantizadas es facilitar, de forma subsidiaria y complementaria, unos ingresos mínimos a la población, teniendo en cuenta las formas concretas de convivencia que la caracterizan. En cambio, como en el caso del sistema de prestaciones de seguridad social, la finalidad central de la Renta Básica es consolidar el principio de acceso universal de toda la población a ingresos básicos, un propósito que se plantea, o al menos debería plantearse, en términos estrictamente individuales. De esta forma, mientras las rentas mínimas se mueven en el terreno de lo residual y complementario en la acción general de protección, la Renta Básica y las prestaciones de la Seguridad Social compiten por definir el marco central de la protección en un país.

En este punto, una discrepancia esencial con los principales portavoces de la Renta Básica en España es la propuesta de liquidación de las rentas mínimas. En el papel subsidiario y complementario que las caracteriza, y en un contexto de cuantías bajas de las prestaciones de la Seguridad Social, o de la Renta Básica que pudiera sustituirla, las rentas mínimas, gestionadas hoy por las comunidades autónomas, seguirán siendo esenciales para acercar a la población a niveles mínimos de bienestar o, en su defecto, a la superación de la pobreza. Una cosa es que se trate de prestaciones residuales; otra que se trate de prestaciones sin un papel esencial para determinados colectivos de riesgo en nuestra sociedad.

Me parecen por tanto equivocadas las propuestas que hoy están sobre la mesa y que plantean la liquidación de estas iniciativas autonómicas, propuestas que definen a una parte dominante de la izquierda política y sindical en España (aunque con significativas excepciones).

Este sistema de rentas mínimas condicionadas a la insuficiencia de recursos y de base convivencial debería cumplir, cuando ello fuera necesario, al menos tres objetivos. En primer lugar, deben asegurar que los niveles de cobertura de las necesidades básicas están suficientemente garantizados, teniendo en cuenta la configuración interna de los hogares existentes. Este sistema debería igualmente atender a colectivos que quedaran al margen de las prestaciones generales, por ejemplo determinados grupos de población extranjera.

En segundo lugar, estos sistemas complementarios de garantía de ingresos deben tener en cuenta factores específicos que sitúan diferencialmente a las personas ante la posibilidad de hacer frente a sus necesidades básicas: problemáticas personales especiales, diferentes niveles de coste de vida, en particular en lo relativo al acceso a la vivienda o a la energía, etc. Mientras estas necesidades específicas no se atiendan de forma adecuada y suficiente por los sistemas generales de protección, las iniciativas autonómicas mantienen todo su sentido.

Finalmente, además de cubrir necesidades extraordinarias o excepcionales (ayudas de emergencia social), los programas autonómicos deben igualmente contribuir a facilitar el acceso a los bienes y equipamientos necesarios a largo plazo para mantener unas condiciones de vida adecuadas o asegurar condiciones de habitabilidad adecuadas.

En definitiva, junto al sistema de protección general, con su sistema de prestaciones individuales o de Renta Básica, es preciso un sistema complementario de garantía de recursos como el que desarrollan en la actualidad las comunidades autónomas, ajustado a las necesidades de las unidades de convivencia realmente existentes.

La experiencia histórica avala la necesidad de una actuación complementaria significativa desde las Rentas Mínimas autonómicas. En Euskadi, por ejemplo, la protección garantizada por la comunidad autónoma tiene mayor impacto en la lucha contra la pobreza que la acción del Estado, excluidas las pensiones.

Dos datos avalan esta última afirmación. Por un lado, entre la población en situación de pobreza en el País Vasco, un 38,3% de los ingresos totales de la población pobre proceden del sistema RGI/PCV/AES por apenas un 18,6% del sistema de pensiones, desempleo y otras prestaciones de la Administración General del Estado. Por otro lado, de los 6,85 puntos de caída en la tasa de pobreza severa por transferencias no relacionadas con las pensiones (de 11,71 a 4,86%), un 44,9% es atribuible al sistema RGI/PCV/AES por 37,2% al sistema de desempleo y demás transferencias de la Seguridad Social, y otro 17,9% a las transferencias de ONG como Cáritas y a las ayudas directas entre las familias.

No se trata sin embargo de considerar a las rentas mínimas como mecanismos alternativos a la Renta Básica, ni tampoco como instrumentos de paso en lo que sería un camino hacia la Renta Básica. Su lógica y sentido resultan diferentes y el desarrollo de ambas actuaciones debe ajustarse a esta lógica diferenciada.

Pasos en la dirección de la Renta Básica en España

Acciones parciales de Renta Básica o de ingreso de participación

Es importante insistir en la necesidad de introducir un modelo de prestaciones de garantía de ingresos que suponga un avance social efectivo en la distribución del producto social. Además de mantener el sistema de última red que representan las Rentas Mínimas, esto pasa por ampliar y mejorar el actual sistema de Seguridad Social, incluyendo medidas diseñadas desde una lógica funcional con los planteamientos de la Renta Básica.

En el caso español, resulta de hecho factible ampliar desde esa lógica los ámbitos de protección. Los principales colectivos en los que podrían plantearse propuestas de Renta Básica o de naturaleza similar serían, en mi opinión, los siguientes:

  1. La población menor, un grupo cuya protección esencial podría basarse en una modalidad de renta básica.
  2. La población desempleada menor de 35 años sin prestaciones, en la que podría concebirse una aproximación cercana al mecanismo de ingreso de participación propuesto en su momento por Atkinson. De esta forma, en este grupo, el acceso a una garantía de ingresos podría quedar ligado al desarrollo, libremente elegido, de acciones de búsqueda de empleo, formación o participación en actividades sociales.
  3. La población mayor de 35 años sin ingresos, con independencia de los motivos por los que se carece de un empleo o prestación alternativa.

Por los motivos ya considerados, las cuantías no podrían ser inicialmente suficientemente altas pero sí podrían concebirse, dentro de esos colectivos, como universales e individuales. Salvo en el caso de la población desempleada menor de 35 años, en las que la protección quedaría vinculada a un proyecto personal de participación social, formativo o laboral, se trataría también de prestaciones estrictamente incondicionales.

Estas actuaciones se integrarían en el sistema general de prestaciones de la Seguridad Social. En el resto de sus actuaciones, por ejemplo en lo relativo a las prestaciones no contributivas por jubilación e invalidez, sería necesario potenciar la dimensión individual e uniforme de la protección personal.

En un modelo en el que el acceso a la formación universitaria a precios accesibles a toda la población siga estando garantizado, no sería necesario plantear medidas complementarias de capital básico universal. Estas medidas sí deberían considerarse, no obstante, en países como Estados Unidos para garantizar la igualdad de oportunidades. Pero no deberían plantearse como acciones alternativas, sino más bien complementarias, a la protección general del sistema de seguridad social o de Renta Básica.

El modelo de gestión vía IRPF y las economías de escala ligadas a la convivencia

En especial en el caso de la población trabajadora, las medidas propuestas con anterioridad son compatibles con una mejora del nivel de ingresos personal a través de un sistema de impuesto negativo, tal y como plantean en España los defensores de la Renta Básica. En la perspectiva del modelo de Renta Básica neta a través del IRPF, uno de los elementos que podrían aumentar la viabilidad política de la propuesta, mejorando el sistema de cuantías pero limitando al mismo tiempo los costes, sería considerar las economías de escala asociada a las formas de convivencia.

Como es conocido, el acceso universal a la Renta Básica se plantea en su formulación clásica con carácter individual y de manera uniforme: la misma cuantía de Renta Básica debe pagarse a cada ciudadano o ciudadana. Este planteamiento de uniformidad no tiene en cuenta el impacto económico de la convivencia, con dos consecuencias negativas: se incrementa, por una parte, el coste potencial de introducción de la propuesta y se determinan, por otro, distintos grados de libertad real en situaciones de convivencia diferentes. La uniformidad de partida de la Renta Básica se traduce así en una realidad final de protección desigual.

Resulta así conveniente pensar en fórmulas que hagan compatible el principio del derecho individual e igual a una Renta Básica con la necesidad de que la cuantía percibida sea efectivamente igual para toda la población en su capacidad para garantizar la supervivencia o el bienestar. Esto es inviable si no se neutraliza el efecto de las economías de escala asociadas al marco de convivencia. Aunque pueden plantearse otras soluciones[vi], la que sigue resultando más operativa es introducir una Renta Básica de unidad de convivencia, complementaria a la Renta Básica individual, que recoja el nivel medio de gastos comunes a todos los hogares, con independencia de su tamaño.

Los límites a la intervención: la concepción y la extensión del principio de solidaridad y apoyo mutuo

En la defensa de esta política de garantía de ingresos y de igualdad de oportunidades entre la población, es preciso considerar el marco ideológico que haga factible que las políticas de solidaridad sean viables, pero también que delimite hasta dónde llega la voluntad de redistribución. Es preciso ser conscientes de que estas políticas de redistribución, incluida la Renta Básica, pueden tener objetivos diferentes: uno amplio, centrado en una distribución del producto social suficientemente justa entre los miembros de la sociedad (ámbito de la acción general de la Seguridad Social y/o de la Renta Básica); y uno más restringido, vinculado a los procesos que garantizan en última instancia unos ingresos mínimos a toda la población (en el que la actuación de las prestaciones generales señaladas se complementa con las Rentas Mínimas o Garantizadas).

En nuestras sociedades competitivas, sin embargo, lejos de retroceder, parecen haber aumentado las reticencias sociales a sostener prestaciones que no se fundamenten, en el caso de personas en edad activa, en una contribución de algún tipo. La crisis, lejos de haber legitimado las políticas de garantía de ingresos, las ha colocado en situación difícil, tanto en términos de sostenibilidad financiera como de legitimación social. Sólo será posible relanzarlas desde el impulso de los principios de solidaridad y apoyo mutuo dentro de la sociedad.

Lo que queda más allá de la Renta Básica: un peligro creciente de exclusión social

El proceso de desarrollo de las fuerzas productivas y de la tecnología, con la previsible intensificación que anuncia la nueva fase de automatización o robotización, no sólo plantea problemas crecientes de acceso a unos ingresos suficientes. Entre la población más desfavorecida, en particular la menos formada y cualificada, aumenta el riesgo de cristalización de núcleos amplios de desempleo de larga duración, potencialmente cronificados. Durante la crisis, ya se han observado significativos procesos sociales en esta dirección.

Por muy parcial que pueda aún llegar a ser el problema, en un escenario de acercamiento al fin del trabajo, el debate desborda el marco de las disfunciones que podría provocar, en el sistema de rentas, un desempleo elevado y estructural. La garantía de unos ingresos económicos suficientes no es el único problema asociado a la automatización, planteándose igualmente cuestiones que afectan a los procesos generales de inclusión dentro de la sociedad. La obsolescencia de determinados trabajos, o del trabajo como tal, afecta en realidad al propio sentido social de la existencia.

En la sociedad hipertecnologizada que se nos anuncia, la actividad orientada a la obtención de rentas seguirá siendo un elemento central de la vida humana para una parte de la población, en especial para la más adaptada a las nuevas tecnologías. Sus perspectivas de mejora del nivel de vida a través del aumento de la productividad contrastan, dados los límites a los que se enfrentan las políticas de redistribución, con el riesgo de exclusión estructural de la población situada al margen del sistema productivo.

En este escenario polarizado, las respuestas a dar a la insuficiencia de ingresos apenas representan una parte de un problema más amplio de inclusión social, una cuestión que no puede despacharse en términos del tiempo disponible creciente que vendrá de la mano del aumento de la productividad. Sin duda, existe vida más allá del trabajo orientado a la obtención de ingresos y rentas, tanto en términos de pura actividad como de disfrute de la existencia, una realidad que puede situar sobre nuevas bases los procesos de integración en la sociedad. Pero, mientras la participación social tenga una conexión con el trabajo o la actividad productiva, el desempleo será percibido por muchas personas como un grave problema social, fuente de exclusión de la sociedad.

No es éste el ámbito principal para desarrollar este debate (que constituye un punto central en el diseño del sistema de rentas mínimas en España) pero sí es importante señalar que el derecho a una participación efectiva y digna en la sociedad es un elemento clave que no queda resuelto con el acceso a una Renta Básica, menos aún si ésta, como es más que previsible, resulta de cuantía muy reducida.

Es evidente que los procesos de inclusión en la sociedad se vinculan a dimensiones de cohesión e integración que no pueden reducirse a las estrictamente ligadas al ingreso. No se trata, sin embargo, con ello de exigir compromisos de participación sino de ofrecer a la población vías para que esa participación sea posible.

NOTAS

[i]    Aunque algunos aspectos han acentuado esta problemática tras la crisis, el avance del trabajo a tiempo parcial por ejemplo, el problema de los bajos salarios no es en absoluto un problema nuevo en España. La existencia de un sector de bajos salarios, de importancia significativa, es un rasgo que define a la sociedad post-industrial.

[ii]    En una línea que le acerca a los actuales planteamientos de la RRB, el programa indica en relación al IMV y la renta mínima sindical que “estos objetivos deberían avanzar hacia una naturaleza estructural dentro del sistema fiscal, y tener posibilidades de progresar en el futuro hacia una Renta Básica”. Para ello se plantea “valorar la viabilidad de un sistema de Transferencias Fiscales”, el Impuesto Negativo, como mecanismo para consolidar “un objetivo de renta mínima para todos los ciudadanos”, planteado en términos individuales y vinculado al umbral de pobreza de cada momento. Este mínimo sería compatible con ingresos por trabajo, lo que permitiría no desincentivar la búsqueda activa de empleo.

[iii]   En el supuesto de aplicación de un 50% de la cuantía base a la población menor de 18 años.

[iv]   Por mencionar un referente claramente situado en el polo progresista del sistema de partidos, es llamativo en este punto el planteamiento que se formula en el programa de Pedro Sánchez sobre el Impuesto Negativo. Respecto al mínimo a garantizar, cuya cuantía no se señala, únicamente se plantea el compromiso de “ir aumentando su techo en el futuro, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y las necesidades sociales”.

[v]    Hay otros aspectos sobre los que sería necesario reflexionar pero en los que no insistiré en esta presentación. El primero tiene que ver con la conveniencia de introducir algún mecanismo de bonificación a la parte de la población que participa en la actividad económica (tanto en su dimensión de producción de bienes y servicios como de reproducción del capital social y económico en el que se fundamenta la generación de riqueza dentro de la sociedad).

El segundo aspecto tiene que ver con la gestión fiscal de las prestaciones, un mecanismo que tiende en ocasiones a convertirse en un objetivo en sí mismo. Debe señalarse, en este punto, que el marco fiscal se adapta bien a ajustes anuales, como los que se vinculan a un modelo de impuesto negativo, sobre todo cuando se aplica a situaciones estables de ingresos, ya sea de tipo laboral o por pensiones.

No ocurre lo mismo, sin embargo, en circunstancias en las que existen variaciones frecuentes en el nivel de rentas de las personas o en las que es preciso una atención no sólo económica a la población sino también social o laboral. En estos casos, la gestión puede toparse con la realidad de la dimensión esencialmente recaudatoria del sistema fiscal, no debiéndose por ello descartar formas de gestión más tradicional, a través de la seguridad social, los servicios de empleo o cualquier otro ámbito administrativo que resulte adecuado para gestionar las prestaciones individuales básicas del sistema o una Renta Básica. En lo relativo a las personas en edad activa que requieren realizar gestiones habituales relacionadas con el acceso a la ocupación, los servicios de empleo parecen constituir el marco más razonable para la gestión de este tipo de prestaciones.

[vi]   La solución planteada a este problema por Rafael Pinilla ha sido la de plantear un complemento en el caso de hogares unipersonales.

GARANTÍA DE INGRESOS Y RENTA BÁSICA. Versión resumida. Luis Sanzo

Se presenta a continuación un resumen de la intervención realizada el 26 de mayo en el Seminario sobre Tecnología, Empleo y Renta Básica, en dos versiones (resumida y completa)

RESUMEN DE LA INTERVENCIÓN

Desde mucho antes del estallido de la crisis financiera, el modelo de Seguridad Social en España ha evidenciado tres tipos de carencias: en primer lugar, la completa desatención de algunos colectivos en situación de necesidad, en particular entre la población desempleada; en segundo lugar, la insuficiente protección derivada de las bajas cuantías de las prestaciones (particularmente llamativa en zonas de fuerte concentración urbana, con un coste de la vida superior a la media); y, finalmente, la falta de protección a la población trabajadora con bajos salarios.

El fracaso de la política de garantía de ingresos de la Administración General del Estado durante la crisis está en el origen de la reflexión actual sobre la reforma del sistema de Seguridad Social. Entre las distintas propuestas formuladas, las que han conseguido situarse en el debate parlamentario son las que plantean mejorar la protección al desempleo de larga duración (Prestación de Ingresos Mínimos, de UGT y CCOO y en cierta medida, a través de ella, el Ingreso Mínimo Vital del PSOE) aunque también debe mencionarse la Renta Garantizada de Podemos. En lo relativo a los bajos ingresos, Ciudadanos ha puesto sobre la mesa la idea del complemento salarial.

El debate empieza sin embargo a desbordar el estrecho marco de la coyuntura ligada a la crisis para considerar los procesos más amplios ligados a la globalización y al avance de la tecnología. En un escenario de fin del trabajo para todos/as, como consecuencia de la robotización, la Renta Básica, universal, individual e incondicional se perfila como una posible solución a contemplar. Recogida por Podemos en su propuesta europea, el programa presentado por el nuevo Secretario General del PSOE, Pedro Sánchez, también considera inevitable “valorar la pertinencia de fórmulas viables relacionadas con una Renta Básica Universal”.

Las perspectivas que abre el debate señalado se ven con optimismo desde muchos sectores. Mi posición es más matizada. No se trata de negar que la posible introducción de la Prestación de Ingresos Mínimos de UGT y CCOO, en una versión adaptada o no al Ingreso Mínimo Vital del PSOE, pueda suponer una mejora significativa en la política de garantía de ingresos en España. Pero algunas de las limitaciones comentadas en la introducción seguirán condicionando la eficacia de la protección general del Estado. En particular, es poco probable que las cuantías de la nueva prestación, de aprobarse, sean suficientes para reducir de forma definitiva el impacto de la pobreza.

En caso de ser posible avanzar en una línea de introducción de la Renta Básica, su coste potencial también limitaría los niveles susceptibles de ser garantizados por esta vía. Es la conclusión lógica a la que se llega si se considera el gasto adicional que plantean los principales partidos y sindicatos para mejorar el sistema de garantía de ingresos: entre 7.500 y 15.000 millones de euros. Con esta última cantidad, en una aproximación estricta al modelo, con una transferencia estatal susceptible de sumarse a cualquier otro tipo de ingreso, la cuantía mensual de la Renta Básica sería de 29,49€ para la población adulta y de 14,74€ para la población menor (en el supuesto de aplicación de un 50% de la cuantía base a la población menor de 18 años). Si el presupuesto disponible se ampliara a 75.000 millones (un 6,73% del PIB), las cuantías podrían ampliarse a 147,44 y 73,72€ mensuales, respectivamente. En el caso de una pareja con dos hijos/as, y en ausencia de cualquier otro ingreso, se estaría hablando de 442 euros mensuales, de apenas 147 en el caso de una persona viviendo sola. Como es sabido, los sistemas de rentas mínimas autonómicas garantizan bastante mayor protección a los grupos necesitados.

De esta forma, sea cual sea el resultado del debate en curso, el escenario al que nos enfrentaremos en los próximos años vendrá marcado por un contexto de bajas cuantías en algunas prestaciones del sistema general de garantía de ingresos.

La existencia de recursos limitados es una de las razones por las que la mayor parte de los defensores de la Renta Básica en España aborda la cuestión en términos netos, ligando la cuantía final de la prestación al nivel de ingresos. El mecanismo planteado es el impuesto negativo, descontando en el IRPF parte de la renta disponible para garantizar, en términos efectivos, los umbrales de protección a alcanzar. En los últimos quince años, la investigación sobre la Renta Básica se ha orientado a mejorar este modelo de aproximación neta a través del IRPF.

En la forma en que se desarrollan los principios susceptibles de hacer viable un modelo de protección social basado en este tipo de Renta Básica neta, hay algunos aspectos en los que me mantengo alejado de los planteamientos hoy dominantes. El primero de ellos tiene que ver con el tratamiento de las prestaciones generales de la Seguridad Social y del sistema de desempleo. Cada vez son más numerosas las propuestas que implican la eliminación de las prestaciones de la Seguridad Social, en todo caso con la excepción parcial de la protección contributiva. En el contexto anglosajón, la voluntad de liquidar la Seguridad Social en su conjunto es una de las razones explícitas de la apuesta por la Renta Básica por parte de algunos sectores conservadores.

La construcción del actual sistema de protección ha supuesto un gran esfuerzo y no debería ser desmontado sino completado, teniendo en cuenta la perspectiva de universalización propuesta por la Renta Básica para ofrecer una protección económica individual e incondicional a todas las personas. Se trata de una vía más apropiada para prevenir el proyecto destructor que supondría sustituir por completo el sistema de Seguridad Social por una Renta Básica única y de cuantía insuficiente. Las acciones de universalización de la Renta Básica deberían complementar la Seguridad Social existente, no sustituirla. Es importante recordar en este punto, además, que el sistema de prestaciones no puede reducirse a única modalidad de intervención. Es preciso considerar necesidades específicas, como las derivadas de la dependencia o del apoyo al acceso a la vivienda.

En una línea de ampliación y mejora del actual sistema de Seguridad Social, los principales colectivos en los que podrían plantearse propuestas de Renta Básica, o de naturaleza similar, serían los siguientes:

  1. La población menor de 18 años.
  2. La población desempleada menor de 35 años sin prestaciones, en la que podría concebirse una aproximación cercana al mecanismo de ingreso de participación propuesto por Atkinson (con acciones, de libre elección por las personas afectadas, ligadas a acciones de búsqueda de empleo, formación o participación en actividades sociales).
  3. La población mayor de 35 años sin ingresos, con independencia de los motivos por los que se carece de un empleo o prestación alternativa.

En especial en el caso de la población trabajadora, las medidas propuestas con anterioridad son compatibles con una mejora del nivel de ingresos personal a través de un sistema de impuesto negativo ligado a la gestión del IRPF, tal y como plantean en España los defensores de la Renta Básica. Una medida que podría contribuir a incrementar la viabilidad política de la propuesta, mejorando el sistema de cuantías y limitando al mismo tiempo los costes, sería optimizar el efecto de las economías de escala asociadas a las formas de convivencia. Aunque pueden plantearse otras soluciones, la más operativa es considerar una Renta Básica de unidad de convivencia, complementaria a una Renta Básica individual de cuantía inicialmente pequeña, que recoja el nivel medio de gastos comunes a todos los hogares, con independencia de su tamaño.

Un segundo aspecto a considerar es la tendencia de los defensores de la Renta Básica a contraponer su propuesta con la de las Rentas Mínimas y Rentas Garantizadas. Es una contraposición que carece de sentido puesto que se trata de modelos diferentes de política social, que resultan además potencialmente complementarios. De esta forma, en el contexto de cuantías bajas de las prestaciones de la Seguridad Social, o de la Renta Básica que pudiera sustituirla, las rentas mínimas seguirán siendo esenciales para acercar a la población a niveles mínimos de bienestar y de superación de la pobreza. No se trata sin embargo de considerar a las rentas mínimas como mecanismos alternativos a la Renta Básica. Su lógica y sentido resultan diferentes y el desarrollo de ambas actuaciones debe ajustarse a esta lógica diferenciada.

Conviene destacar, finalmente, que el proceso de desarrollo de las fuerzas productivas, con la previsible intensificación que anuncia la nueva fase de automatización, plantea serios problemas de integración social. En la sociedad hipertecnologizada que se nos anuncia, la actividad orientada a la obtención de rentas seguirá siendo un elemento central de la vida humana para una parte de la población, en especial para la más adaptada a las nuevas tecnologías. Pero sus perspectivas de mejora del nivel de vida a través del aumento de la productividad contrastan con el riesgo de exclusión de la población situada, de forma estructural, al margen del sistema productivo.

Este riesgo de polarización social plantea problemas de inclusión que van más allá de la insuficiencia de ingresos. El derecho a una participación efectiva y digna en la sociedad es un elemento clave que no queda resuelto con el acceso a una Renta Básica, o a cualquier otra prestación de garantía de ingresos, menos aún si las prestaciones son de cuantía insuficientes. No se trata, sin embargo, con ello de exigir compromisos de participación, social o laboral, sino de ofrecer a la población vías para que esa participación sea posible.

Algunos comentarios sobre las primeras reacciones a la propuesta de reforma de la RGI. Luis Sanzo

Tras la presentación en el Parlamento Vasco del Documento de Bases para la Mejora de la Renta de Garantía de Ingresos, se ha abierto un debate bastante agrio sobre el contenido de las propuestas del Gobierno. Sin embargo, algunos aspectos merecen ser tomados en consideración para no perder la esperanza de avanzar hacia algún tipo de acuerdo favorable a la ciudadanía.

Una RGI por hogar

La principal crítica a la oferta gubernamental se ha centrado en la propuesta de una única RGI por hogar. Veamos al respecto qué dice la legislación actual y qué plantea la alternativa del Gobierno.

Respecto al contenido de la legislación vigente, debe recordarse de partida que el artículo 9 de la Ley 18/2008, que establece la RGI, mantiene el planteamiento histórico de considerar más de una unidad de convivencia, y por tanto posibles prestaciones, dentro del hogar (con un límite de dos en la actualidad). Pero lo hace, también en consonancia con esa historia previa, presentando el tratamiento de estas situaciones en términos de excepcionalidad (art.9.2).

Para hacer posible esa combinación de prestaciones en el hogar, la mayor parte de las excepciones previstas se vinculan a circunstancias de convivencia que son reflejo de situaciones de extrema necesidad. Respecto a las mismas, la norma establece sin embargo topes de tiempo, en general de doce meses, prorrogables por otro periodo de similar duración. Esta temporalidad se aplica, por ejemplo, a personas inmigrantes que viven solas pero forman parte de un matrimonio o pareja, a víctimas de maltrato doméstico, a casos de retorno al hogar por separación o divorcio, etc. En realidad, estos criterios combinados de excepcionalidad y temporalidad se aplican en casi todos los casos contemplados por la ley, incluido en el del acogimiento por extrema necesidad.

En sus aspectos generales, la propuesta realizada por el Gobierno Vasco no cambia la aproximación que permite la consideración, excepcional y temporal, de más de una unidad de convivencia dentro del hogar. De esta forma, cuando hace referencia a “casos atípicos y durante periodos específicos”, la propuesta no introduce cambios reales en la aproximación excepcional y temporal que se aplica en la actualidad.

Las situaciones extraordinarias contempladas hasta ahora seguirán, por ello, siendo objeto de consideración. De hecho, la propuesta gubernamental señala que la aproximación general de una RGI por hogar, que también preside la legislación actual, “debe ajustarse [] a la realidad de que, en determinadas circunstancias, personas sin relación afectiva o familiar entre sí se ven obligadas a vivir de manera conjunta, presentando situaciones sociales muy diferenciadas”. Y lo hace con una aproximación comparable a la normativa en vigor: “Las prestaciones concedidas por esta vía tendrán una limitación temporal, que cabría situar entre 12 y 24 meses, entendiendo que la ausencia de proyecto de vida en común debería, razonablemente, dar lugar a la búsqueda de fórmulas habitacionales alternativas en ese periodo”.

Lo que en realidad aporta la propuesta presentada ante el Parlamento es una simplificación del tratamiento conceptual de la unidad de convivencia. Así, la unidad de convivencia se vincula ahora, con carácter general, a todas las personas residentes en el domicilio, con una aproximación que permite equiparar “en la mayor medida posible la idea de la unidad de convivencia a la convivencia real de las personas en el mismo hogar o domicilio, con independencia de las formas de relación jurídica existente entre ellas, de forma que se tienda a la concesión de una sola RGI para todas las personas empadronadas en un mismo domicilio”.

En la misma línea de simplificación, las excepciones vinculadas a la necesidad no se remiten ahora a una larga retahíla de supuestos, sino que se aplican de forma general a las personas que se definan a sí mismas como unidad de convivencia diferenciada dentro del hogar, sin entrar a delimitaciones normativas complejas sobre qué tipos de unidades secundarias pueden acceder o no al derecho. Así, en aquellos supuestos en que “personas que carecen a priori de un proyecto de convivencia en común” se vean obligadas a vivir de forma conjunta, con independencia de sus características, las personas afectadas podrán optar por formular una demanda separada de la prestación dentro del actual hogar.

Hay también continuidad en la idea de no permitir más de una RGI complementaria (o secundaria) dentro del hogar al señalar que la demanda de las personas implicadas “tendrá que ser única en cada hogar, de acuerdo con lo que decidan las personas afectadas− relativa en exclusiva a una parte de las personas residentes en dicho hogar”.

Este planteamiento tiene dos ventajas: simplifica la gestión y no da pie a interpretaciones. La propuesta se centra en lo realmente existente, y en la propia consideración de la situación por las personas residentes en el hogar, lo que implica algunas mejoras. Por mencionar un caso, se superan los problemas asociados al apartado 1 del artículo 5 del Decreto de desarrollo de la RGI que limita el posible acceso a la prestación a personas que residen solas de facto pero que están unidas a otras por matrimonio u otra forma de relación permanente análoga a la conyugal (salvo algunos supuestos determinados).

Hay además un avance en la consideración del tratamiento temporal de la necesidad que va más allá de lo previsto en la normativa actual. Esto se hace evidente al comprobar en la propuesta que el límite temporal de doce a veinticuatro meses podrá “ser susceptible de prórroga en caso de que se prolongue la situación de necesidad, y no exista otra alternativa habitacional razonable”. La falta de una solución habitacional adecuada permitiría así prolongar la protección.

Parece, por tanto, que la propuesta se centra en simplificar y mejorar la atención en caso de que se mantengan las situaciones de necesidad, y no en introducir restricciones formales respecto a la protección hoy garantizada.

Es cierto, sin embargo, que trata también de prevenir agravios comparativos, y de esta forma la propuesta del Gobierno Vasco limita la distancia existente en el nivel de protección (para formas de vida comparables) entre quienes combinan más de una RGI dentro del hogar y quienes no lo hacen. La propuesta hace referencia en este punto a “conductas que buscan beneficiarse de un mejor tratamiento en el marco de la RGI mediante la división artificial de unidades de convivencia que en la práctica existen como tales”. Se trata de una circunstancia que ha fundamentado parte de las críticas habituales a la RGI. Y, en ese contexto, no parecen a priori rechazables tres ideas que se señalan en la propuesta para abordar esta cuestión:

  1. a) “garantizar una protección similar a las diferentes UC
  2. b) “no penalizar comparativamente las formas de vida estables −al margen de la relación jurídica formal que exista entre las personas implicadas− con relación a las que se basan en la pura conveniencia temporal o coyuntural”.
  3. c) “favorecer un diseño neutral de la prestación desde el punto de vista de las formas de convivencia, eliminando los incentivos que hoy pueden existir para la no declaración de unidades de convivencia reales”.

Puede sin duda discutirse en qué niveles establecer las diferencias en las cuantías garantizadas en estas situaciones de convivencia cercanas (dos personas sin relación entre ellas que deciden vivir juntas por razones de necesidad; un matrimonio o pareja; u otros tipos de convivencia entre dos familiares, por citar formas de vida con similitudes evidentes). Pero, de partida, no deberían constituir un motivo para renunciar a posibles acercamientos entre las partes.

Las cuantías

Una de las consecuencias de la ILP para una Carta de Derechos Sociales fue la vinculación de la cuantía base de la actual RGI, en su momento Renta Básica, al salario mínimo interprofesional (SMI).

Aunque positiva y bienintencionada, esta pretensión de asociar la prestación al SMI ha tenido dos consecuencias negativas. La primera es la dependencia de la fijación de la cuantía base de la RGI de la volatilidad en la toma de decisiones sobre la cuantía del salario mínimo, decisiones vinculadas además a gobiernos sin relación alguna con la política RGI (con intereses a veces contradictorios con esa política). La experiencia al respecto muestra tanto largos periodos de estancamiento. sin subida alguna del SMI, como momentos de auge de la cuantía, en ocasiones sustanciales, como la de 2017, que en general tienden a ser meramente coyunturales.

Además, la sujeción a un indicador como el SMI no garantiza nada per se. No impidió, en este sentido, la aplicación de una reducción del 7% en las cuantías de la RGI durante la fase más aguda de la crisis. Tampoco garantiza ajustes automáticos en el nivel de las prestaciones. Guste o no a los detractores de la decisión reciente del Gobierno Vasco en esta materia, el decreto regulador del nuevo salario mínimo para 2017 dejaba en manos de los gobiernos de las CCAA la posibilidad de abstraerse de la subida del SMI establecida.

Lo que se olvida con frecuencia, al considerar la propuesta de Carta de Derechos Sociales, son algunas de sus consecuencias negativas, alguna implícita en el propio contenido de la ILP. La más llamativa es la propuesta de reincorporación a la legislación sobre garantía de ingresos del principio de contraprestación. El artículo 9 de la ILP proponía así que “los beneficiarios de la renta básica, y durante el tiempo que sean acreedores a la misma, estarán obligados a suscribir un acuerdo negociado con la Administración, por medio del cual se establecerá la aportación o contrapartida social que deberán realizar en beneficio de la sociedad”. Esta propuesta se enfrentaba directamente con el principio de doble derecho que había introducido la Ley contra la Exclusión de 1998. Se tradujo en la previsión, para para poder ser persona beneficiaria de la prestación de “la certificación del estado de necesidad expedida, según el criterio de la renta básica, por parte de los servicios sociales de base” (artículo 6 de la Ley 10/2000). Por suerte, la normativa de desarrollo de la inserción social se mantuvo ajena a esta previsión, ajustándose a los principios más abiertos de la Ley contra la Exclusión.

La otra consecuencia negativa, en este caso no prevista por los promotores de la ILP, fue la introducción de topes máximos en las cuantías, topes que en el periodo de crisis acabarían por resultar muy perjudiciales para las familias con hijos o hijas. Pues bien, uno de los puntos más positivos de la nueva propuesta es flexibilizar de forma sustancial este sistema de topes, definiendo cuantías más favorables en comparación con la norma realmente vigente en la actualidad.

Pueden considerarse algunos aspectos de la propuesta en materia de cuantías para poner en evidencia el avance que, en este punto, supone la propuesta gubernamental. En el caso de una persona sola, la nueva cuantía propuesta es de 650 euros. Se sitúa claramente por encima de los 600 € de la Renta Garantizada navarra y de los 634,97 hoy garantizados en Euskadi (tras aplicar el 7% de descuento).

En el caso de una pareja con dos hijos o hijas, frente a los 901,94 asignados en la actualidad, la propuesta se sitúa en 1.014 euros, muy cerca de los 1.047,54 que se derivarían del escenario de aplicación del escenario más favorable, sin aplicación del descuento actual del 7%.

En el caso de la misma pareja, pero con cuatro hijos/as, la cuantía garantizada sería de 1.200 euros, en este caso por encima de los 1.047,54 euros que en el escenario más favorable le podría asignar la normativa actual.

Es verdad que, en el caso de estas familias con dos o más hijos, las cuantías son algunas decenas de euros más bajas que las de Navarra. Pero es preciso recordar que en Euskadi se establecen complementos por PCV/PEV que no existen en la comunidad vecina.

Al margen de los hogares con hijos o hijas, también hay mejoras respecto a la situación actual. En el caso de cuatro hermanos o hermanas, el nivel garantizado es de 950 euros. Es una cuantía superior al máximo de 901,94 euros actual y cercano a los 974,22 euros que se derivarían de la aplicación íntegra de la subida del actual salario mínimo (con el 7% de descuento asociado).

Por supuesto, podrían mejorarse estas cuantías, y es el Parlamento Vasco el único con poder real para determinarlo en última instancia. Pero el punto de partida de la propuesta es un paso decidido en una dirección de mejora, con un planteamiento de cuantías que resulta similar al de Navarra (en realidad mejor si se tiene en cuenta que en Euskadi existen complementos por vivienda y un derecho garantizado a la misma).

La propuesta, en todo caso, es mucho más favorable que el sistema de cuantías actual. En este sentido, el cambio en la concepción de la unidad de convivencia viene acompañado de una aproximación mucho más adaptada a la realidad en los niveles de protección. Como ocurre en Navarra, no obstante, algún tipo de indexación de las cuantías base a un indicador objetivo, asociado a la necesidad (IPC, indicadores EPDS, etc.) podría ayudar a ofrecer mayor seguridad.

Otras mejoras significativas

Hay otras mejoras relevantes a considerar en la propuesta. Una decisiva, en particular, es la supresión de los límites temporales en el sistema de bonificación al empleo. Los topes de dos años, ampliables a tres, que se introdujeron con la nueva RGI en 2008, quedarían superados de aprobarse la nueva línea de actuación. Se volvería así a la concepción de bonificación estructural, sin límites, que se estableció en la Ley contra la Exclusión de 1998. El tope máximo de 400 euros resulta, por otra parte, compatible con un nivel de protección mucho más favorable a la población trabajadora con bajos salarios que el que garantiza a medio plazo el escenario actual.

También debe destacarse la reducción del tiempo de empadronamiento que se plantea respecto a las unidades con presencia de menores, así como el establecimiento de un tiempo de prescripción de dos años en la reclamación de pagos indebidos. Esta última medida permitiría evitar que se traslade, de forma excesivamente dilatada en el tiempo, a la población beneficiaria la responsabilidad que tiene la Administración de desarrollar una gestión rápida y eficaz de estos pagos indebidos.

La consideración de la vía fiscal abre posibilidades, además, de abordar el tratamiento de los complementos de pensiones desde una perspectiva más individualizada.

Un acuerdo posible

Es sin duda posible encontrar elementos discutibles en la propuesta. Ni siquiera los miembros de un mismo partido se sentirán por completo de acuerdo con una formulación única. Pero la cuestión clave es determinar si la propuesta planteada constituye o no una base para trabajar en dirección a un nuevo acuerdo sobre la RGI. De partida, es preciso señalar que la formulación se aleja por completo de lo que es hoy habitual en muchos otros lugares de Europa: restricciones de acceso a personas sin derecho de residencia, límites temporales, formas duras de contraprestación, etc. Convendría recordarlo.

Algunas noticias recientes parecen aportar, además, una perspectiva más positiva de cara al desarrollo del debate. En este artículo, Joseba Egibar, por ejemplo, parece recordar desde el PNV el espíritu de acuerdo que impulsó la aprobación de la Renta Garantizada navarra al apelar al “acuerdo sobre la renta básica que tenemos PNV, EHBildu, Podemos e Izquierda-Ezkerra en Navarra”.

Las declaraciones de Tinixara Guantxe, representante de Podemos, son igualmente interesantes al centrarse, de forma crítica pero concreta, en las cuestiones centrales que deberían ser objeto de negociación. A priori, el análisis de esas declaraciones no permite descartar de partida la posibilidad de acercamientos. En la misma línea, EH-Bildu se ha mostrado contraria a los recortes, pero tampoco ha introducido elementos que impidan de partida avanzar hacia ese consenso. La participación en este proceso de una persona conocedora de la historia de la política de garantía de ingresos, como Nerea Kortajarena, es garantía de ecuanimidad en la valoración de la propuesta por parte de la izquierda abertzale, tanto de los aspectos más positivos como potencialmente más criticables, de la propuesta.

El consenso a buscar debería procurar ser lo más amplio posible. La ventaja comparativa de Euskadi es que las posiciones de PSE, hoy en un gobierno de coalición, y del propio PP podrían permitir un acercamiento más amplio que el conseguido en Navarra. Debe recordarse al respecto la reciente ILP impulsada por los populares en Euskadi. Algunas de las reservas planteadas en aquella ILP, en términos de mejor tratamiento de los aspectos patrimoniales, para no perjudicar a ciertos colectivos, hoy excluidos de la norma, eran positivas y han sido en gran medida tomadas en consideración en la propuesta presentada por el Gobierno Vasco. En cualquier caso, es preciso recordar que la conveniencia de tener en cuenta los planteamientos de toda la ciudadanía a la hora de buscar el mayor grado de acuerdo posible.

En este sentido, es importante que ninguna de las partes sienta que se queda por completo al margen en una cuestión tan básica como ésta. El sistema de garantía de ingresos en Euskadi ha conseguido mantenerse, y superar la última crisis, sobre la base de grandes acuerdos. Tratar de alcanzar un nuevo acuerdo de ese tipo debería ser posible. Al menos debería ser la pretensión básica de los actuales representantes de la ciudadanía en el Parlamento Vasco. En última instancia, son ellos y ellas quienes tienen la última (y decisiva) palabra.

La mayor trampa, en cualquier caso, consistiría en renunciar de partida al debate y a la posibilidad de algún acuerdo.

Sobre la Renta Básica y la RGI

Luis Sanzo

 

Siguiendo con su incansable tarea de promoción de la Renta Básica, Jordi Arcarons, Daniel Raventós y Lluís Torrens presentaron el pasado día 29 de enero un documento denominado ¿Necesita la Comunidad Autónoma Vasca una Renta Básica Universal? Sí, por supuesto. Y más allá. El objetivo central de ese documento es ofrecer, en un tono no siempre amable, una respuesta al artículo crítico, publicado en el Blog del SIIS, ¿Necesita Euskadi una Renta Básica Universal?

En su análisis, el equipo de Arcarons aborda una simulación económica del posible coste de una Renta Básica para la Comunidad Autónoma de Euskadi (CAE) a partir, entre otras fuentes, de una aproximación propia a los datos de la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales (EPDS). Se trata de una encuesta desarrollada en Euskadi, como estadística oficial, desde 1996. En 1986, se realizó una aproximación similar que sirvió como detonante del proceso que dio lugar a la introducción de un sistema de Rentas Mínimas en esta comunidad autónoma.

No es mi intención, en este documento, entrar al fondo de la cuestión planteada en el texto del grupo de Arcarons, ni respecto a su modelo de Renta Básica ni sobre aspectos específicos de la polémica planteada. Mi principal preocupación es, a partir de la EPDS 2014, analizar las implicaciones económicas para Euskadi del objetivo de protección que se plantea en la propuesta del grupo de Arcarons. En este contexto, abordaré igualmente los resultados comparados de la protección propuesta por los autores y la ofrecida en la práctica por la RGI en vigor en Euskadi en 2014.

Sobre la garantía de ingresos en Euskadi: referentes económicos para distintas alternativas

El objetivo de protección que plantea el grupo de Arcarons, al menos así se considerará a partir de aquí, es garantizar una renta neta de 7.902 euros anuales a personas mayores de 18 años (658,50 euros mensuales) y de 1.580,50 euros anuales a los menores de 18 años (131,71 euros mensuales).

Teniendo en cuenta que la EPDS trabaja con ingresos netos después de impuestos, para simplificar se analiza la cuestión en términos de contraste entre el objetivo de protección establecido y los ingresos netos disponibles por cada persona. De ellos únicamente se descuentan los recursos procedentes de prestaciones asistenciales de la propia CAE, además de las transferencias que se producen entre la propia sociedad. No es una aproximación, por tanto, al modelo estricto del grupo de Arcarons sino a las implicaciones –a partir de la EPDS 2014- de su propuesta de cuantías garantizadas, abordadas en términos netos, descontando los ingresos disponibles.

Como puede comprobarse en la tabla 1, de sustituirse por completo el sistema de prestaciones actuales de la CAE, el coste de llegar a la protección neta propuesta se situaría en 3.819,7 millones de euros, un 5,68% del PIB de la CAE en 2014. Si se descuenta el gasto en el actual sistema de prestaciones de Euskadi, el coste sería de un 5,12% del PIB. La diferencia de 0,56 puntos del PIB es inferior al 0,87% que representan las prestaciones del sistema vasco (RGI/PCV/AES, más todas las demás prestaciones CAE no relacionadas directamente con el sistema de garantía de ingresos). La razón es que parte de ellas llegan a personas con ingresos superiores a las cuantías garantizadas que se contemplan en la propuesta del grupo de Arcarons.

gr1

Es importante destacar que las implicaciones económicas de una aproximación neta de este tipo son importantes y alejan al modelo de lo que implicaría una Renta Básica en sentido estricto, por así decirlo de una Renta Básica bruta (es decir, facilitando las cuantías garantizadas como recursos a acumular a los ingresos actuales). Esta aproximación, que ningún analista plantea seriamente en términos prácticos en España, tendría un coste equivalente al 22% del PIB de la CAE. Al mismo tiempo, es preciso tener claro lo que esto significa: una aproximación neta como la propuesta, si se aplica a un modelo de Renta Básica, por mucho que formalmente pueda llegar a respetar el principio de incondicionalidad, introduce un contraste entre garantía y recursos. Por debajo de ciertos niveles de recursos, la protección se garantiza en su integridad; por encima, se descuenta de facto vía imposición fiscal, pudiendo la aportación de Renta Básica llegar a ser nula.

La financiación del coste suplementario respecto a la protección actual, un 5,12% del PIB, podría proceder de fuentes distintas a los ingresos por rentas de la población, ya sea vía mayor carga fiscal sobre el capital de las empresas, ingresos de explotación del Estado de ciertos bienes o servicios propios, incremento de los impuestos indirectos, etc. En ausencia de esta vía, no obstante, una línea de reducción del coste pasaría por el aumento de los impuestos directos, sobre la renta de la población.

En este punto conviene resaltar que un 54,9% del coste suplementario de la protección analizada (2,81% del PIB) se vincularía a la protección de colectivos en situación de bienestar, completo o casi competo. Por esa razón, en este caso un incremento impositivo sería factible para abordar la financiación, aunque en la práctica esto se tradujera en una Renta Básica más baja que la garantizada al resto de la población o, incluso, ausencia de aportación alguna. Como ya se ha señalado, en general, las propuestas de Renta Básica formuladas en España han asumido esta aproximación que, en la práctica, viene asociada a un incremento en la imposición fiscal directa a ciertos colectivos de población.

En esta línea de aproximación, una alternativa para limitar el coste sería centrar la protección efectiva en la población menor en su conjunto, y en la adulta no perteneciente a hogares en situación de bienestar, completo o casi completo. En 2014, este grupo de protección preferente suponía un 41,5% de la población de la CAE. Se trata de una propuesta en la que casi toda la población ganaría, salvo la situada en posición de bienestar y sin menores en el hogar, pero que sin embargo centraría la mejora de la protección en el grupo más afectado por la pobreza y la precariedad.

gr2

Como puede verse en la tabla 2, el coste suplementario se reduciría de forma sustancial pero seguiría siendo importante, llegando al 2,64% del PIB. El coste sería de 2,37% en Gipuzkoa, 2,45% en Álava y 2,88% en Bizkaia.

En este punto, un aspecto esencial, al menos si la financiación suplementaria corre a cargo de las rentas de los hogares que no se benefician en términos netos del nuevo sistema, es analizar las implicaciones que tendría el coste suplementario de 1.774,9 millones anuales de euros que supone el 2,64% del PIB mencionado. Supondría una reducción media de un 8,39% en los ingresos medios netos totales, por todos los conceptos, de los hogares en situación de bienestar, completo o casi completo, en Euskadi. Las implicaciones económicas de la financiación del modelo serían por tanto significativas para estos hogares.

Llama la atención, en cualquier caso, que la contribución del modelo a los grupos más necesitados no sería cualitativamente dominante, incluso en la aproximación ajustada recogida en la tabla 2. Aunque un 87,4% del gasto suplementario se dirigiría a grupos con algún riesgo respecto al acceso al bienestar, sólo un 36,4% de la protección se dirigiría a grupos en situación de ausencia de bienestar. En los colectivos en situación de pobreza real, supondría una aportación complementaria equivalente a un 0,53% del PIB. Se trata apenas un 20,2% del coste total de la propuesta de mejora de la protección (aunque sin duda con una aportación añadida muy significativa para ese grupo de población).

En cualquier caso, existe otra posible línea de intervención, más coherente con el modelo actual de RGI. Ésta supondría complementar las prestaciones hasta asegurar ingresos que lleguen a los umbrales de pobreza y ausencia de bienestar que se obtienen de la EPDS (en la dimensión de mantenimiento o ingresos). En el difícil acercamiento a estos umbrales encuentran origen, de hecho, los distintos problemas de pobreza y precariedad que afectan a la sociedad.

En la línea de complementación clásica de ingresos así planteada por la RGI, el objetivo de acercamiento al umbral de pobreza se situaría en 256,2 millones de euros, con un incremento del gasto del 0,38% del PIB. El coste de acercamiento a la línea de bienestar sería bastante mayor: 1.013,6 millones de gasto suplementario, equivalentes al 1,51% del PIB. Las implicaciones económicas serían, a pesar de ello, inferiores al modelo de cuantías propuesto por Arcarons, Raventós y Torrens.

Un proyecto de acercamiento efectivo contra la pobreza podría así moverse en unos márgenes muy variables, desde el mínimo de 0,38% de gasto suplementario que permitiría situar a toda la población al menos en el umbral de ingresos que previene la pobreza al 5,12% que haría factible una protección cercana a la opción máxima en el planteamiento de Arcarons, Raventós y Torrens.

En una perspectiva a medio plazo, podría pensarse en una vía intermedia en el que un buen sistema general de rentas mínimas se combinara con una Renta Básica para menores. En el caso vasco, este proyecto vendría a tener un coste cercano a un 1,1% suplementario al que supone en la actualidad el mantenimiento del sistema vasco de prestaciones. De contar con apoyo político, está línea podría llegar a ser viable como proyecto a largo plazo, en una sociedad que se enfrenta sin embargo al enorme reto que supone el envejecimiento (Conde-Ruiz estima en alrededor de 6,7 puntos del PIB el desfase entre ingresos y gastos que irá consolidándose en el horizonte de 2050 en la financiación del sistema de pensiones en España).

El correcto desarrollo de esta propuesta requeriría, en cualquier caso, analizar los posibles ajustes a introducir en el sistema de cuantías o en el modelo de bonificación al empleo de la RGI. En tal punto sería preciso analizar en particular la conveniencia o no de una gestión por la vía fiscal que, en parte, dependerá del objetivo u objetivos a alcanzar a través del sistema de bonificación (prevención de desincentivos al empleo, apoyo a la población trabajadora con bajos salarios y/o mejora general del bienestar de las categorías medio-bajas de la población). En este sentido, no sería descartable una aproximación mixta desde el sistema fiscal y Lanbide.

El papel actual del sistema de prestaciones asistenciales de Euskadi

Un aspecto complementario de interés es considerar el impacto comparado de las cuantías propuestas por el equipo de Arcarons y las del sistema de prestaciones de Euskadi, tomando como referencia a la población con acceso a la RGI en la EPDS 2014. En particular, se trata de comprobar si toda la población con acceso al actual sistema de protección en Euskadi se beneficiaría de la alternativa planteada.

Los resultados muestran algunos aspectos relevantes.

En primer lugar, el conjunto del sistema asistencial vasco destinó 491,3 millones de euros a la población beneficiaria de la RGI en 2014. Este gasto equivale a un 85,2% del coste que tendría la aplicación a ese grupo del modelo de ingresos garantizados propuesto por el equipo de Arcarons, estimado en 576,8 millones. La diferencia es de 85,5 millones, un 0,13% del PIB. Esta diferencia no supone sino un 2,5% del incremento total de gasto que supondría la implantación de la protección alternativa analizada, 4,8% si se el incremento se limitara a la protección a menores y a colectivos no situados en posiciones de bienestar.

Aunque la protección propuesta supone mayor nivel de gasto en el colectivo beneficiario de la RGI, llama la atención que, en las 64.286 unidades estimadas en la EPDS como beneficiarias de esta prestación en 2014, un 49,7% de ellas dispondrían de menos recursos con la protección alternativa propuesta que con el actual sistema de prestaciones de la CAE. Con un 75,6%, esta proporción es máxima en las personas que no constituyen grupo familiar, en general personas solas, pero también es mayoritaria en las familias monoparentales (52,4%). En cambio, un 93,5% del resto de tipos familiares, en general núcleos basados en una pareja, con o sin hijos/as, se beneficiarían del modelo de protección alternativo. La razón es la falta de introducción de mecanismos de economía de escala en el modelo Arcarons-Raventós-Torrens y el efecto de los topes de cuantía de la RGI para familias de cuatro o más miembros.

La mayor protección comparada en hogares de mayor tamaño explica por otra parte que, en términos personales, y no de unidades beneficiarias, el peso de la población mejor atendida a través de la RGI se reduzca al 35% del total. El porcentaje de personas que perderían recursos en ausencia del sistema de prestaciones vasco, con las cuantías propuestas por el equipo de Arcarons, resulta sin embargo sustancial. La mayoría de las personas solas y en familias monoparentales seguirían estando mejor con el modelo RGI actual.

Se trata de una realidad que se vincula en buena medida a factores como el subsidio complementario para familias monoparentales y, de forma particular, con la existencia de la PCV. Los propios autores del artículo son conscientes de que la prestación complementaria de vivienda supone un plus cuya retirada situaría en condiciones más precarias a una parte de la población. De ahí que lleguen a considerar la posibilidad de no retirarla.

En la tabla 3 se compara el gasto en el sistema vasco de prestaciones en relación con la protección que introduciría el modelo alternativo. En los grupos no familiares, personas solas en lo fundamental, el sistema vasco destina un 27,6% más que el modelo alternativo de cuantías. Por término medio, esta aportación supera en un 9,2% el umbral de pobreza medio, quedando el modelo alternativo un 5,8% por debajo.

gr3

En las familias monoparentales, el gasto es muy similar, con una diferencia de apenas un 6,5% en perjuicio del actual sistema vasco. En ambos casos se supera el umbral medio de pobreza, un 15,2% en el caso del sistema vasco y en un 19,6% en el modelo alternativo.

La principal diferencia se vincula a las parejas y otros grupos familiares, con un 42% menos de gasto en el sistema vasco que en el modelo alternativo de cuantías. Sin embargo, el gasto medio en prestaciones de la CAE sigue superando, en un 1,7%, el umbral medio de pobreza.

Es cierto que, en el modelo de prestaciones de la CAE, la protección se ve condicionada por factores tales como la limitación de la PCV a una acción de protección al alquiler o por los topes de cuantía establecidos, topes que limitan la protección a las familias de mayor tamaño. Esto hace que algunos colectivos tengan un nivel de protección algo menor y que algunos no consigan superar la pobreza. Sin embargo, entre los grupos en situación de pobreza real y beneficiarios de la RGI (un grupo importante pero minoritario dentro de la población beneficiaria), el sistema de prestaciones reduce de forma muy sustancial la distancia al umbral de pobreza de ingresos: del 80,6% sin el sistema de prestaciones de la CAE al 15,6% con ellas.

A lo anterior debe por supuesto sumarse el hecho de que ciertos sectores no accedan a la RGI, elemento central de la protección en la CAE. Sin embargo, no debe olvidarse que esto se debe en parte a la aplicación de límites de empadronamiento (que Arcarons y su grupo podrían llegar a contemplar) y a la disposición de recursos patrimoniales comparativamente elevados. Se trata de una cuestión que habitualmente no se plantea en los sistemas de renta básica al uso pero que resulta relevante en un debate sobre estas cuestiones.

Algunas ideas finales

La comparación de la protección propuesta por el equipo de Arcarons y la que en 2014 garantizaba la RGI es reveladora de algunas de las razones por las que muchos especialistas defienden en Euskadi el sistema de garantía de ingresos hoy existente en esta comunidad.

Se trata, en este sentido, de un sistema que saca de la pobreza a una parte importante de la población en situación de riesgo, que reduce de forma sustancial la distancia al umbral de pobreza de ingresos en aquellos casos en los que no lo consigue por completo y que protege mejor que la alternativa planteada a ciertos colectivos de población, en especial personas solas pero también una mayoría de familias monoparentales. La completa prevención del riesgo de pobreza de ingresos, mejorando el modelo de prestaciones centrado en torno a la RGI, tendría un coste no excesivo, de alrededor del 0,4% del PIB vasco. Como se ha señalado, unido a un mecanismo de Renta Básica que se extendiera al conjunto de la población menor, ampliando el bienestar de grupos no pobres, el coste suplementario podría situarse cerca de un 1% del PIB. Una perspectiva abordable, por tanto.

Más allá de las razonables críticas al sistema de prestaciones de Euskadi, está acreditado que se trata del modelo de rentas mínimas más protector en el Sur de Europa, el único que ha sido compatible en España con tasas de desempleo sustancialmente inferiores a las observadas en crisis anteriores y el que ha permitido al País Vasco quedar muy lejos, en indicadores de pobreza y precariedad, de otras comunidades autónomas durante la llamada Gran Recesión. Son motivos más que suficientes para defender este sistema.

Es difícil compartir, por tanto, las críticas sistemáticas y continuadas a programas como el que representa el conjunto de prestaciones de garantía de ingresos existentes en Euskadi. No se trata de negar la posibilidad de mejora, ni siquiera la posibilidad de que otras alternativas puedan llegar a ofrecer una solución más efectiva y racional en la lucha contra la pobreza. Pero sí es preciso afirmar que no nos enfrentamos, al hablar de la RGI y de las prestaciones asociadas, con el programa irrelevante que en ocasiones se pretende señalar. Como ha podido comprobarse, en lo relativo a la población más pobre, ofrece incluso en muchos casos una atención más adecuada que la que se propone en modelos teóricos alternativos como el defendido por Arcarons, Raventós y Torrens.

Puede comprenderse que esto no se comparta desde lugares en los que, como en Cataluña, no existe una referencia comparable al sistema RGI/PCV/AES que merezca un mínimo apoyo. Pero lo que no parece muy comprensible es que la defensa de posiciones alternativas requiera la sistemática descalificación de un sistema de garantía de ingresos que tanto esfuerzo ha supuesto diseñar, implantar, desarrollar y mantener en otro tipo de sociedad. Consiguiendo además resultados que nadie debería menospreciar.

Prestaciones de desempleo y garantía de ingresos: la ILP UGT-CCOO

Luis Sanzo González

En la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso, los sindicatos UGT y CCOO presentaron el pasado 19 de enero la iniciativa legislativa popular (ILP) que pretende introducir una nueva prestación en el ámbito no contributivo de la Seguridad Social, la denominada Prestación de Ingresos Mínimos.

En la iniciativa sindical, esta prestación se perfila en gran medida como una última red de garantía de ingresos. Definida en este sentido, la propuesta plantea una serie de problemas que se analizan, de forma resumida, en un artículo publicado en la web llei d’engel.

El artículo puede leerse en castellano aquí y en catalán aquí.

Un análisis más detallado, pero menos orientado a una propuesta concreta de modificación, puede encontrarse en la web larentabasicaquepodemos, en concreto en la siguiente página.

En el documento publicado por llei d’engel se propone, y fundamenta, una actuación muy concreta que se formula de la siguiente manera:

Para poder avanzar en un camino de consolidación de un sistema integral de protección a toda la población, es preciso asegurar la compatibilidad total entre la nueva prestación por desempleo propuesta y el sistema de rentas mínimas autonómicas. Este objetivo podría conseguirse con una muy sencilla reformulación de la propuesta de UGT y CCOO: que las cuantías concedidas en concepto de rentas mínimas, y de prestaciones autonómicas similares, no se consideren rentas o ingresos computables a efectos del acceso a la prestación propuesta por los sindicatos.

En la iniciativa sindical se señala que, de cara al cómputo de ingresos que da acceso a la prestación de ingresos mínimos no se considerarán rentas o ingresos computables ”las prestaciones familiares en su modalidad no contributiva, las pensiones alimenticias, las prestaciones derivadas de la atención a personas en situación de dependencia, las ayudas o prestaciones a favor de la infancia, las subvenciones, ayudas o becas destinadas a compensar gastos realizados ni las ayudas económicas o de otra naturaleza de emergencia social”. Sería verdaderamente incomprensible que no se incluyeran en esta lista las rentas mínimas autonómicas.

El sistema de Rentas Mínimas en España, ¿un verdadero fracaso? Luis Sanzo

En el XII Congreso Español de Sociología, dentro de las sesiones dedicadas las sociedades del Sur de Europa, Marcello Natili presentó el pasado 2 de julio una interesante comunicación sobre la evolución de los sistemas de rentas mínimas en esos países. En ese documento Natili sostiene dos ideas relevantes para el estudio de las políticas de garantía de ingresos.

La primera idea es que, a pesar de las notables diferencias entre comunidades, las rentas mínimas autonómicas «se han consolidado gradualmente hasta el punto de que constituyen una establecida red de seguridad de último recurso para la población española pobre» que «ha mejorado su capacidad de protección». Esta consolidación contrasta con los fuertes recortes observados en los países del sur de Europa y, dentro de España, en otras áreas de la política social.

La segunda idea relevante de Natili es que, quizás por haber ofrecido un marco de intervención alternativo a las fuerzas opuestas a los recortes y favorables a la lucha contra la pobreza, «el descoordinado y fragmentado sistema de ingreso mínimo regional español (sobre todo en una perspectiva comparada en el sur de Europa) podría no parecer tan malo después de todo». Durante su intervención en el seminario sobre las regiones del sur europeo, Natili manifestó expresamente que los grupos desfavorecidos en países como Grecia o Italia habían sufrido más intensamente la crisis que en España.

De cara a contrastar la primera tesis de Natili, en la tabla 1 se aportan los datos comparados sobre la evolución del gasto por habitante en Rentas Mínimas y AES en España y Portugal.

tabla1

Los datos revelan que, en efecto, el gasto por habitante en garantía de ingresos aumenta sin excepciones en las distintas comunidades autónomas españolas entre 2007 y 2014. El incremento del gasto per cápita es del 122,3 por ciento para el conjunto de España y supera en general niveles del 50 por ciento por territorios, con una única excepción, la de la comunidad de Madrid. En este caso, el incremento se limita al 7,4 por ciento, reflejando una cierta estabilización del gasto considerado.

La evolución contrasta, en todo caso, con la caída del 19,9 por ciento observada entre 2007 y 2014 en Portugal y la inexistencia de actuaciones en este campo en Grecia y, en gran medida, en  Italia. En este último país, ninguna región es capaz de ejercer el papel de tracción que comunidades como el País Vasco, Navarra o Asturias fueron capaces de asumir a finales de los años 80 y primeros de los 90.

El gráfico 1 muestra, por su parte, el impacto diferencial de la política de garantía de ingresos en las comunidades autónomas españolas, comparando algunos indicadores de carencias asociadas a la pobreza en España con los resultados correspondientes al resto de países del Sur de Europa.

 

Gráfico 1

cuadro

Los datos confirman la relevancia de las políticas de garantía de ingresos para prevenir problemas graves relacionados con la pobreza, en particular los problemas de alimentación. Tanto en España como en Portugal, la existencia de sistemas de garantía de ingresos sitúa la proporción de personas con problemas para garantizar una comida proteínica entre un 3,1 y un 3,3 por ciento en el periodo final de la crisis, entre 2012 y 2014. Esta proporción es más de cuatro veces superior en los países sin un mínimo desarrollo y extensión de las rentas mínimas: 13,7 por ciento en Portugal y 14,5 por ciento en Italia.

En cuanto a la capacidad para hacer frente a gastos imprevistos, el indicador más asociado a la seguridad económica a medio y largo plazo, el mayor deterioro durante la crisis corresponde a Grecia y Portugal. La caída de un 30,8 por ciento en el gasto total en rentas mínimas se traduce en este último país en un aumento de 22,2 puntos entre la media de 2005-2007 y la de 2012-2014 por casi 14 en Grecia, 11,1 en Italia y 9,7 en España.

En España, la vinculación entre nivel de gasto en rentas mínimas y la dinámica del indicador de seguridad económica a medio y largo plazo es más que evidente. Frente a la estabilidad en el indicador en el País Vasco, la comunidad con mayor gasto por habitante en rentas mínimas en el sur de Europa, el deterioro se sitúa en niveles cercanos a los de Italia y Grecia en regiones como Andalucía, Canarias, Murcia y la Comunidad Valenciana, algunas de las que menos gastan en estas políticas.

En el contexto de los países del sur, por tanto, las políticas de rentas mínimas han tenido un impacto superior al habitualmente señalado. Por un lado, han situado a España en unos niveles comparativamente bajos de problemas de alimentación, como sucede igualmente en Portugal, muy lejos del nivel de deterioro observado en Italia y Grecia. Por otro, en las comunidades autónomas con mayor compromiso con estas políticas, la estabilidad o deterioro moderado de los indicadores relacionados con la seguridad económica a medio y largo plazo revela una dinámica matizada de empobrecimiento que se aleja de los fuertes incrementos observados en Italia, Grecia, Portugal y algunas de las comunidades autónomas españolas con menor desarrollo de las rentas mínimas.

De manera acertada, el trabajo de Natili apela a reflexionar acerca de la negativa valoración de las rentas mínimas autonómicas que resulta dominante en España. Los datos revelan más efectos positivos de los que suele admitirse habitualmente.

Charles Murray y la Renta Básica

por Luis Sanzo

Las ideas básicas de Charles Murray sobre la Renta Básica se presentan en un reciente artículo publicado en el medio conservador estadounidense Wall Street Journal. Pretenden actualizar el pensamiento original de Friedman sobre esta cuestión.

La legitimación del proyecto se fundamenta en la perspectiva de liquidación de entre un 9 y un 47% del empleo en EEUU. Sería la consecuencia de la automatización de la producción y de otros procesos tecnológicos que separarán a las máquinas de la necesidad del manejo humano.

En cuanto al sentido de la introducción de la Renta Básica, el objetivo está muy claro en la aproximación de Murray. Se trata, en lo fundamental, de liquidar el Estado de Bienestar. Por ello, insiste en que su modelo de Renta Básica sólo será funcional si se cumplen dos condiciones.

La primera consiste en la sustitución de todas las prestaciones y transferencias sociales del actual sistema de Bienestar por una Renta Básica situada en 833$ mensuales (10.000$ anuales). La introducción de la Renta Básica implicaría la desaparición del sistema de prestaciones contributivas de la Seguridad Social, incluidas las pensiones públicas. También supondría la eliminación del derecho a la sanidad pública (Medicare o Medicaid) o las ayudas para la vivienda (housing subsidies).

Para minimizar las consecuencias de estos cambios entre la población trabajadora, Murray prevé un sistema de bonificación al empleo, permitiendo la acumulación de la Renta Básica con una cuantía de hasta 30.000$ anuales en ingresos por trabajo. A partir de ahí, se introduce un recargo fiscal que llevaría a rebajar progresivamente la cuantía de la Renta Básica hasta un mínimo garantizado de 6.500$.

La segunda condición exigida por Murray es la liquidación de las burocracias que supervisan y gestionan en la actualidad las distintas prestaciones sociales.

El proyecto asume a medio plazo una reducción del gasto público y, en sentido más amplio, la liquidación del Estado social como tal. Murray sostiene que la introducción de la Renta Básica contribuirá a la sustitución de la acción protectora e interventora del Estado, incluyendo los servicios sociales públicos, por una red de organizaciones no gubernamentales nacidas de la sociedad civil. Es la base para una vuelta a la dinamización de la “cultura cívica” norteamericana que tanto encandiló a Tocqueville, el pilar sobre el que el conservadurismo anglosajón basa el modelo futuro de solidaridad entre las personas. Una alternativa a las agencias públicas que, según el ideólogo estadounidense, “son el peor de los mecanismos para hacer frente a las necesidades humanas”. Abogan, según él, por una igualdad en el trato que resulta incompatible con la diversidad de las necesidades.

Las ideas de Murray son también funcionales con la consolidación de un sistema privado de atención sanitaria. Además de los 833$ mensuales, el Estado aportaría 3.000$ anuales a cada persona que deberán ser usados para financiar un seguro, por supuesto privado, de salud.

La propuesta supone la racionalización del Estado liberal compasivo defendido por los conservadores estadounidenses. Pero, ¿hasta dónde llegaría este estado liberal compasivo? No muy lejos en realidad. A cambio de una total vía libre para el libre mercado, ofrece una vida individual situada por debajo del umbral de pobreza para las personas solas que sólo dispusieran de la Renta Básica. Según el US Census, el umbral de pobreza se sitúa en 2015 en 947€, sin contar el valor del acceso a los servicios que suponen el Medicare, las ayudas a la vivienda, etc.

La culpabilización del “loser” es otro elemento social de la visión de Murray. Se trata de esas personas irresponsables que se niegan a cooperar con otras para maximizar su Renta Básica a través de la convivencia grupal, o que gestionan mal los ingresos que queden a su disposición. A diferencia de lo que ocurre hoy, el resto de la sociedad les podrá decir sin el menor remordimiento: “No trate de decirnos que está sin ayuda, porque sabemos que no lo está“.

Murray es bien consciente de que “algunas personas van a desperdiciar sus vidas” en este modelo de sociedad dual, con gentes con buenos trabajos hiperproductivos, por un lado, y grupos descolgados con una Renta Básica personal por debajo del nivel de pobreza, por otro. Ante ese dilema, su respuesta es simple: eso ya sucede ahora. Y no hay nada en ello que le sugiera una necesidad especial de ayuda. El nuevo modelo liberal caritativo es eso, plenamente liberal, dejando al “hombre libre” a su suerte, ¡que haga lo que quiera para gestionar su vida!

El mensaje es claro: con la nueva Renta Básica el futuro de cada persona “está en sus manos”. Esa prestación le garantizará [aunque sólo en teoría] la supervivencia; su esfuerzo a través del trabajo el acceso a la clase media. Es la actualización de la ideología de la clase media americana, ahora soportada en una Renta Básica que permite a los más favorecidos decir al resto que no moleste, que ya tiene garantizado su mínimo.

En la legitimación de este proyecto de sociedad dual, la automatización y el avance tecnológico esconden además, más allá de su dimensión modernizadora, una voluntad de radical transformación del empleo en los países más avanzados. Se trata en realidad de una estrategia de liquidación, no del empleo como tal, sino de cierto tipo de empleo. Además de los puestos de trabajado obsoletos en una determinada fase de desarrollo de la tecnología, se trata de acabar también -y, en realidad, sobre todo- con el empleo público ligado al actual Estado de Bienestar.

El artículo de Murray nos indica sin embargo la posible alternativa a seguir: “Si el ingreso garantizado es un complemento al sistema existente, será tan destructivo como sus críticos temen”, afirma. Es preciso pensar en esa alternativa, y en que no sea social ni económicamente destructiva. A diferencia, precisamente, de lo que propone Charles Murray.

Renta mínima e inserción: ¿sinergia o suma negativa?

por Manuel Aguilar Hendrickson

1. Renta mínima e inserción

Desde sus inicios, el concepto de renta mínima de inserción contiene elementos problemáticos. La RMI intenta combinar dos tipos de acción pública frente a la pobreza extrema. Por un lado, la acción redistributiva para asegurar a quienes dispongan de unos ingresos inferiores a un umbral (normalmente de subsistencia o de cobertura de necesidades muy básicas) una prestación económica que los complete hasta ese nivel. Por otra, a partir de la idea de que la pobreza económica suele estar vinculada a carencias y dificultades de tipo social, personal, formativo, etc., la oferta a la población «pobre» de servicios que favorezcan su «inserción», «integración» o «inclusión» social.

Formalmente, el vínculo suele realizarse estableciendo que las personas perceptoras de la renta mínima deberán acordar con los servicios la realización de actividades orientadas a su inserción social. La forma de combinar estos dos tipos de acciones (redistribución mediante prestaciones y servicios para la inserción) ha sido problemática desde sus inicios. Indicio de tales dificultades ha sido la diversidad de formas de concebir esa articulación.

En el debate parlamentario francés de 1988 la cuestión se polarizó en torno a los conceptos de «doble derecho» y «contrapartida».

La concepción de la «contrapartida» se fundaba en la idea de que quienes reciban de la colectividad medios para su subsistencia deben aceptar como «contraprestación» la participación en actividades formativas, laborales o sociales. Dentro de este enfoque, las interpretaciones varían también entre aquellas que ponen el acento en hacer «algo a cambio» para legitimar la prestación (y por tanto la utilidad intrínseca de su contenido es secundaria) y quienes lo ponen en que se trate de acciones eficaces para «sacar» a las personas de su situación, que constituyen una garantía de que su situación de falta de medios propios no se alargará en el tiempo.

En el extremo contrario, la idea de «doble derecho» pretendía mantener una cierta vinculación entre ambas acciones, pero reduciendo al mínimo la condicionalidad, al insistir en que se trata de dos derechos que, en principio, la persona ejercerá voluntariamente, y en la flexibilidad y la participación de la persona en la selección de las acciones.

La opción en el caso francés fue la del «doble derecho», que se tradujo en establecer que el acceso venía determinado por criterios de ingresos (y otras circunstancias personales como edad, residencia, etc.) y establecer que los perceptores debían acordar posteriormente con los servicios una serie de acciones a realizar. Aunque existía esta obligación, el énfasis en el carácter acordado y una gestión flexible, que incluía la aceptación de que en buena parte de los casos no habría contrato, hizo que se tratara de una condicionalidad limitada.

En el caso español, las rentas mínimas de inserción creadas desde 1989 han presentado diversas formas de abordar la cuestión, si bien en su mayoría se han inclinado hacia la idea de contrapartida. En el caso más extremo, el acceso a la renta mínima sólo se produce una vez que se ha diseñado y aceptado el «programa de inserción». En los demás, la formulación ha sido mayoritariamente la de una condicionalidad fuerte, que en ocasiones se ha utilizado para ajustar el número de perceptores a las disponibilidades presupuestarias. La principal excepción ha sido el caso del País Vasco, que ha ido limitando la intensidad de la condicionalidad.

Esta orientación hacia la contrapartida, que limita el carácter de derecho de la prestación, ha permitido la perpetuación de una forma de concebir la relación entre ciudadanos pobres y servicios que se puede calificar como de protección tutelar. Se trata de un modelo de atención que concibe a la persona pobre como un objeto de protección más que como un sujeto de derechos, y establece una relación muy desigual entre servicios y ciudadanos en favor de los primeros, que pueden decidir si «conviene» o no al ciudadano recibir las prestaciones y con qué condiciones.

2. Los problemas

Combinar en un dispositivo estrechamente integrado renta mínima e inserción plantea sobre todo problemas de tres tipos: a) los que tienen que ver con la relación entre ciudadanos e instituciones públicas; b) los que tienen que ver con las distintas poblaciones destinatarias de cada acción; y c) los que tienen que ver con las diferentes lógicas de acción de las prestaciones económicas y de la intervención social.

2.1. Ciudadanos, derechos, administración

En una sociedad democrática y en un estado de derecho, el acceso de los ciudadanos a las prestaciones públicas debe contar con garantías jurídicas que hagan posible respetar los principios de igualdad y seguridad jurídica. Ello requiere regular el acceso a las prestaciones en términos bien de derecho subjetivo bien de concurrencia.

Cuando se regulan como derecho subjetivo, se garantiza el acceso de todas las personas que cumplan con las condiciones y los requisitos de acceso previamente establecidos, allegando recursos adicionales si es necesario. Derecho subjetivo no significa derecho incondicional, salvo en contadas excepciones que tienen que ver con derechos civiles básicos. De hecho, la regulación de cualquier derecho subjetivo consiste precisamente en establecer las condiciones de acceso. La regulación de un derecho es casi siempre la exclusión de otra parte de la población del mismo. La regulación de las condiciones o requisitos de ejercicio de un derecho debe ser tan clara y objetiva como sea posible, y para ello dichos requisitos deben ser verificables de forma nítida y efectiva. La edad, el tiempo cotizado, los ingresos de que se dispone, tener menores a cargo o el grado de discapacidad son atributos verificables, aunque en algunos casos pueda costar cierto trabajo hacerlo. Las actitudes de las personas, su condición de «excluido», su «voluntad» de «incorporarse a la sociedad» son atributos ambiguos, muy abiertos a interpretaciones contradictorias y por tanto a graves arbitrariedades.

Cuando el acceso a una prestación pública no puede ser asegurado para todas las personas, con frecuencia porque existe una disponibilidad limitada de recursos, lo que procede es regular el acceso en términos de concurrencia. Es una práctica habitual en el acceso a becas, a viviendas de protección oficial o a la universidad pública. Normalmente se abre un plazo para que los que reúnen las condiciones de acceso lo soliciten, se ordenan las solicitudes mediante una serie de criterios tan objetivos y medibles como sea posible, y se concede el acceso hasta el agotamiento de las plazas o recursos disponibles.

La introducción de elementos discrecionales y de valoraciones interpretables distorsiona gravemente la seguridad jurídica y el principio de igualdad de trato que los ciudadanos tienen derecho a exigir de la administración. La debilidad de la posición social de muchos perceptores de prestaciones de asistencia social explica probablemente que no recurran con mayor frecuencia a la protección de los tribunales, que en muchos casos obligaría a objetivar las razones de concesión o denegación de las prestaciones. La obligación de acordar actuaciones «para la inserción» y la exigencia de «cumplimiento de las acciones fijadas» han sido utilizados con frecuencia como «cláusula indeterminada» que ha permitido una fuerte discrecionalidad y arbitrariedad en el acceso y la pérdida de las prestaciones.

En este sentido, parece necesario configurar el acceso a prestaciones como la renta mínima y similares como un derecho subjetivo y la de las ayudas extraordinarias, becas de comedor y otras similares en régimen de concurrencia, y reducir al máximo los elementos de discrecionalidad. Esta regulación clara y garantista es compatible con diversos grados de extensión y «generosidad» de las prestaciones, que dependerán de los objetivos de satisfacción de necesidades que fije la sociedad a través de sus instituciones y de los recursos que esté dispuesta a dedicar a tales finalidades.

2.2. Poblaciones diferentes

Un segundo problema importante en la articulación entre renta mínima y servicios para la inserción reside en la no (plena) coincidencia de las poblaciones necesitadas de una y de otra. La renta mínima la «necesitan» las personas que carecen de ingresos (tal como define tal carencia la normativa). El acompañamiento de los servicios sociales (y/o de empleo, salud o de otro tipo) lo necesitan las personas que se encuentran con dificultades especiales para desarrollar su proyecto de vida, de participación e inclusión social.

Estas dos poblaciones coinciden en parte, pero no del todo. Hay una parte de la población sin ingresos que tienen además problemas de incorporación social, pero otra parte de la misma no los tiene. Además, una parte de la población con dificultades sociales dispone de ingresos superiores al umbral de la renta mínima, bien de otras prestaciones, bien derivados del trabajo. Esta falta de coincidencia se ha hecho evidente cuando personas sin dificultades sociales especiales pero sin empleo han empezado a recurrir a la renta mínima, grupo que se ha denominado sucesivamente «nuevo perfil», «casos laborales», etc. Pero no habría que olvidar el otro grupo necesitado de acompañamiento, con ingresos, que queda relegado a un segundo plano si se prioriza la «inserción» como complemento de la renta mínima.

Además, las personas entran y salen de cada una de esas situaciones de manera relativamente fluida. Las personas necesitadas de acompañamiento no deberían ver cómo este se interrumpe (o cambia de responsables) cada vez que accedan a ingresos de otro tipo, y una parte de ellas necesita de apoyos puntuales, en momentos de especial dificultad o de crisis, y no durante todo el período de percepción de la prestación.

2.3. Lógicas de acción diferentes

El tercer tipo de problemas tiene que ver con las lógicas y las formas de acción de cada dispositivo, que son diferentes y en ocasiones contradictorias.

Una prestación económica de renta mínima tiene como finalidad elevar la disponibilidad de ingresos de una persona o familia, su «solvencia» o su capacidad adquisitiva hasta permitirle cubrir sus necesidades básicas. La afirmación que se ha repetido en muchas ocasiones en el sentido de que la finalidad de la renta mínima es la inserción no tiene demasiado sentido. Sería como afirmar que la prestación por incapacidad temporal (la «baja» por enfermedad) tiene como finalidad la curación del enfermo, cuando su función es asegurar un ingreso mientras no pueda trabajar a causa de la enfermedad. La finalidad de la renta mínima es corregir (a escala sin duda modesta) la distribución de la renta en la franja de población más pobre.

Eso supone que una renta mínima funciona bien cuando llega a la proporción más alta posible de la población con ingresos inferiores al baremo. La renta mínima no funciona «mal» porque llegue a muchas personas o porque éstas estén percibiéndola durante mucho tiempo. Funciona «mal» si hay personas sin ingresos que no la reciben (el «no-recurso») porque no la conocen, porque se desaniman de solicitarla, porque algún requisito las excluye, porque rechazan un posible estigma asociado a su percepción. Funciona también «mal» si hay personas que la perciben cuando disponen de ingresos suficientes (el «fraude»). La renta mínima funciona «bien» cuando hay pocas personas con derecho que «no recurren» y pocas personas sin derecho que la perciben indebidamente.

Que una parte mayor o menor de la población perciba la renta mínima por períodos más o menos prolongados de tiempo no muestra un mal (ni buen) funcionamiento de la renta mínima. Puede mostrar un buen o mal funcionamiento de los mecanismos de distribución de la renta (salarios, prestaciones, etc.), o puede reflejar una opción social por no interferir con esos mecanismos y corregir la distribución de la renta mediante la renta mínima.

Evidentemente, el diseño de la renta mínima debe tener en cuenta sus efectos como incentivo o desincentivo hacia determinadas conductas. Pero en primer lugar, ese problema se halla en el diseño de la renta mínima más que en su gestión o su relación con el acompañamiento social. Desde hace años se sabe que las rentas mínimas deben incluir mecanismos de «no penalización» por el acceso a salarios, y hay formas de diseño de las prestaciones que pueden reducir al mínimo tal efecto. En segundo lugar, conviene ser muy prudente con el uso de prestaciones como incentivos (o su retirada como incentivos negativos). Es sabido que los incentivos pueden desvirtuar las motivaciones intrínsecas y de tipo moral de los comportamientos. Un ejemplo frecuente es condicionar prestaciones de asistencia social a la escolarización de los menores. La obligación de escolarizar a los menores no depende ni deriva de la percepción de una prestación, sino de una obligación parental general y de un derecho y obligación de los menores, y vincular las dos cosas envía en mensaje de que la pérdida de la prestación puede ser el precio que da derecho a incumplir la escolarización.

En resumen, una renta mínima debe estar, en primer lugar, bien diseñada para reducir al mínimo los posible incentivos indeseados. Una vez diseñada, su gestión debe orientarse a (a) llegar a toda la población con derecho, (b) gestionar el acceso y el pago con rapidez y eficacia y (c) combatir el fraude.

 

Las acciones de apoyo y acompañamiento de la incorporación responden  a una lógica muy diferente, la lógica de la intervención o el trabajo social.

La finalidad de tales acciones es facilitar a personas que tienen dificultades especiales para desarrollar su proyecto de vida, de participación e incorporación social un serie de apoyos que les ayuden a desarrollarlo en la medida de sus posibilidades. Esas dificultades pueden tener orígenes muy diversos. Suelen incluir elementos propios de las personas afectadas y también de su entorno y de las instituciones sociales. La discapacidad, los problemas graves de salud física o mental, los problemas con las drogas, los problemas con la justicia penal, las rupturas de parejas con hijos, la falta de redes y de vínculos sociales, sufrir la violencia de género o la discriminación por razones de origen, color de la piel, orientación sexual o de otro tipo son algunos de los factores que pueden conllevar dificultades añadidas para «hacer» o «rehacer» la vida, para participar razonablemente de la seguridad de existencia y las relaciones sociales que constituyen la inclusión social. Las personas que se ven afectadas por alguna de estas situaciones son muy diferentes entre sí, pero comparten (una parte de ellas, claro está) la necesidad de apoyos y acompañamiento para su proceso de desarrollo personal e integración social y comunitaria.

Lo que la experiencia de la intervención social muestra es que esos procesos de acompañamiento y desarrollo requieren de algunos elementos clave.

En primer lugar, son procesos que sólo pueden protagonizar las personas afectadas. No se le puede «rehacer la vida a otro». Como dice el lema de un programa británico de reinserción de exreclusos, «sólo los delincuentes pueden no-reincidir». Reconocer ese protagonismo de las propias personas afectadas por las dificultades condiciona el tipo y las formas de intervención. Significa, por ejemplo, que el «diagnóstico» sobre dónde se está y qué cuestiones hay que abordar en primer lugar o es compartido o no sirve de gran cosa. Un diagnóstico «objetivo» y «externo» puede ser de utilidad para el profesional, pero sólo es relevante para la persona en la medida en que lo comparte. Significa también, que la dirección del proceso y los ritmos del mismo han de ser aquellos que la persona pueda y sepa seguir. Ello no excluye la acción profesional, como es lógico. A las personas se nos puede intentar hacer ver cosas que no vemos, se nos puede aconsejar. No se puede «hacer en nuestro lugar».

En segundo lugar, los ritmos y las direcciones de los procesos vitales, incluidos los de «incorporación» son complejos e irregulares. Difícilmente pueden encorsetarse en modelos de «itinerario» predefinidos y en los plazos de la gestión administrativa. Hay procesos que con rapidez evolucionan hacia situaciones de autonomía de las personas para gestionarlos, y otros que se mantendrán durante largos períodos de tiempo. Hay procesos que empiezan por pequeñas cosas y avanzan hacia objetivos más ambiciosos (el modelo típico de la «escalera») y hay procesos que se desencadenan desde el abordaje de lo más complicado y de ahí se recomponen otras cuestiones (es el caso de modelos como el Housing First o algunas empresas de inserción). Los modelos de «talla única», de «one size fits all», de «el empleo siempre primero y cualquier empleo» para todo el mundo no sirven. Cuestión distinta es que la gestión del trabajo en los servicios pueda exigir agrupar  formalmente las intervenciones por períodos de tiempo (semestres, años), recogerlas en documentos formalizados (convenios de inclusión, PIAs, etc.). Pero esos instrumentos son simples formas (contenedores) que deben tener contenidos mucho más flexibles y ajustados a los procesos reales de la vida de las personas.

En tercer lugar, los procesos de acompañamiento requieren de una relación de comunicación que incluya niveles importantes de confianza. Esta confianza requiere una delimitación clara de las responsabilidades que tiene y las que no tiene el profesional acompañante o referente, y requiere limitar los comportamientos instrumentales. Todo profesional tiene algunas obligaciones ineludibles de las que las personas atendidas deben ser conocedoras. Por ejemplo, un profesional tiene que actuar si sabe de una situación de desprotección o maltrato de un menor, o de peligro para otra persona. Pero no debe estar obligado a denunciar o tomar medidas ante cualquier comportamiento irregular o ilegal de la persona con la que trabaja. Que deba señalárselo a la persona y advertirle de las consecuencias posibles de sus acciones no significa que siempre deba responder. En especial, parece aconsejable que la decisión sobre el acceso o no a prestaciones no esté en manos del profesional acompañante.

 

Como hemos tratado de explicar, renta mínima y servicios de acompañamiento para la inclusión responden a lógicas diferentes y se dirigen a poblaciones sólo coincidentes en parte. Una vinculación excesiva entre ambas acciones corre serios peligros de desvirtuar ambas, y la experiencia de los últimos años lo pone en evidencia. Por un lado, un acceso a la renta mínima condicionado al establecimiento y cumplimiento de un acuerdo de inclusión puede convertir a la renta mínima en una prestación de acceso excesivamente discrecional y estigmatizante, con el riesgo de excluir a muchas de las personas que la deben recibir, extender la inseguridad jurídica y debilitar la ciudadanía. Por el lado contrario, corre el riesgo de convertir la intervención social para acompañar la inclusión en un mero trámite o en un simple mecansimo de control para combatir el fraude o disciplinar socialmente a poblaciones de las que se sospecha un comportamiento indeseable. Así, tanto la renta mínima como la intervención social se devalúan cuando la intención original era la de potenciar ambas.

Hungry Grass

Inequality and its discontents

Mark Carrigan

Digital Sociologist and Social Media Consultant

Educació Transformadora

Educació Social, Cultura, Gestió Comunitària, Circ Social, Animació Sociocultural i altres enginys.

rightsinreality

Thoughts on the crossroads of law, politics and society - for when 140 characters just won't do. This blog contains general information and commentary on legal matters. It is not intended to provide legal advice. This blog discusses the law in England, unless otherwise stated.

El blog de Javier López Blog de CCOO de Madrid

El blog de Javier López Blog de CCOO de Madrid

The WordPress.com Blog

The latest news on WordPress.com and the WordPress community.