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Luis Sanzo

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PRINCIPALES RESULTADOS

1. Las residencias como foco relevante de la infección

Como muestra el gráfico 1, en el momento culminante de la extensión de la epidemia por COVID-19 en Francia, 64.989 personas residentes en centros residenciales para personas mayores (EHPAD) habían sido infectadas por coronavirus (33.646 con positivo confirmado y 31.343 con síntomas compatibles).

Tomando como referencia el conjunto formado por el total de casos positivos en Francia, más las personas mayores residentes en centros EHPAD con síntomas compatibles con la COVID-19, el peso de las personas residentes en esos centros llega a alcanzar un 39% del total de casos considerados en el momento álgido de la expansión epidémica, el 28 de abril. La evolución de este indicador puede observarse en el gráfico 2.

El mencionado gráfico revela también que, si se incluye en el grupo anterior al personal de las residencias para personas mayores con síntomas compatibles, las personas residentes y el personal de los centros residenciales llega a suponer, el 5 de mayo, un 52,1% de los casos considerados.

El conjunto de personas residentes, así como el personal de los centros residenciales, constituyen por tanto uno de los focos más relevantes de la infección en Francia. Según el momento considerado, en las personas con infección confirmada, este colectivo de personas vinculadas a las residencias de personas mayores llega a representar entre un 35,9 y un 36,5% del total de casos confirmados de COVID-19 en Francia.

Como en la mayor parte de los países de Europa, en Francia se corrobora por tanto el papel determinante de los centros residenciales para mayores como uno de los ámbitos preferentes de desarrollo de la infección.

Los datos presentados confirman, por otra parte, que parte del problema se vincula a la relevancia de la infección en el personal residencial. Así, el gráfico 3 revela que, desde el 14 de abril hasta el 26 de mayo, por 100 personas mayores residentes con infección confirmada o posible por COVID-19 en centros residenciales, entre 45,5 y 47,2 miembros del personal de esos centros también acaban sufriendo la enfermedad (de forma acreditada o con síntomas compatibles).

2. Las personas mayores residentes como grupo determinante en los fallecimientos observados

Es sin embargo en los fallecimientos en los que resulta determinante la extensión de la infección en centros residenciales. Así, como muestra el gráfico 5, a partir del 14 de abril se constata que las personas mayores residentes en las residencias EHPAD suponen entre un 48,5 y un 50,9% de los fallecimientos totales por COVID-19.

El 16 de junio, las 14.341 defunciones registradas entre personas residentes suponían un 48,5% de las 29.547 registradas en el total de Francia.

2.1. Un impacto diferencial de la mortalidad por COVID-19 en residencias

Los datos anteriores muestran que el peso de las defunciones entre personas mayores residentes resulta superior a la participación en los casos de infección, confirmados o con síntomas.

Este aspecto puede analizarse en el gráfico 6 que muestra la proporción de personas fallecidas sobre el colectivo de referencia afectado por la infección (y registrado por las autoridades sanitarias). De esta forma, el gráfico refleja que, a lo largo de la pandemia, la letalidad resulta entre 4,9 y 6,1 puntos porcentuales superior en las personas mayores en residencias de mayores respecto al resto de la población.

En el grupo de personas mayores en residencias, la letalidad de la enfermedad se sitúa el 7 de abril en un 13,1% de la población residente infectada (confirmada o posible) y llega al 15,5% el 14 de abril, por encima del 9,5% observado en el resto de la población (con positivo confirmado).

El 26 de mayo, la letalidad llega a un 19% de la población residente infectada (confirmada o posible), por encima del 12,9% del resto de población con positivo confirmado.

2.2. Con un impacto interno relevante, pero minoritario

El gráfico 7 muestra la evolución de la proporción de personas fallecidas por COVID-19 sobre el total de plazas residenciales en los centros para personas mayores de Francia. El impacto interno es importante puesto que los fallecimientos llegan a suponer un máximo de 23,5 por mil plazas EHPAD el 16 de junio.

Siendo la cifra muy relevante, destaca sin embargo que se trata de un colectivo de población que resulta claramente minoritario, incluso dentro del ámbito residencial. Las residencias francesas han tenido, por tanto, cierto éxito, en controlar los efectos más duros de la epidemia, limitando el impacto interno de los fallecimientos.

2.3. La progresiva caída de la letalidad entre la población residente

Un aspecto fundamental de esta positiva evolución se corresponde con un evidente éxito en el progresivo control de la letalidad semana del virus entre la población mayor afectada (con positivo confirmado o posibles síntomas), tal y como se observa en el gráfico 8.

El mencionado gráfico revela que la letalidad semanal entre la población de mayores residentes por COVID-19 llevó a situarse en un 22,9% en la semana finalizada el 7 de abril. A partir de ahí se observa una progresiva caída de la tasa, aunque con cifras todavía superiores al 10% entre el 14 y 21 de abril (14% y 11,4%). El 29 de abril, sin embargo, la tasa de letalidad cae ya al 4,5% para situarse por debajo del 3% a partir del 5 de mayo, y del 1% a partir del 26 de mayo.

Los datos anteriores muestran así que una parte del éxito en el control de la epidemia en las residencias francesas se vinculan no sólo a los resultados del confinamiento en la prevención de la aparición de nuevos casos, sino también a la política asistencial hacia la población residente.

Cabe sostener la hipótesis de que parte de este buen resultado se vinculado a la propia acción asistencial -sanitaria o no- en los centros. En este sentido, el gráfico 9 parece indicar que el grueso de la actuación sanitaria se ha centrado en las propias residencias. Así, y aunque en línea ascendente, el porcentaje de fallecimientos de personas mayores residentes en hospital no pasa nunca del 27,1%. La cifra sugiere por tanto que la carga de la atención a las personas mayores podría haber quedado, como pone de manifiesto la propia experiencia de otros países, por ejemplo Italia y muy probablemente España, en los propios centros residenciales.

De confirmarse lo anterior, el resultado de la acción residencial, al menos en Francia, podría considerarse en términos relativamente positivos, dada la magnitud del reto que suponía la pandemia.

Será interesante comprobar en qué medida las conclusiones presentadas pueden aplicarse, o no, a determinadas comunidades autónomas en España, en particular en el análisis de aquellos casos en los que el control de la letalidad ha podido compatibilizarse con un impacto comparativamente significativo de la epidemia (en términos de casos positivos realmente registrados).

Luis Sanzo González

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Introducción

El pasado 1 de junio de 2020, el Boletín Oficial del Estado publicaba el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital (IMV).

El nuevo IMV constituirá el marco de referencia para la política de garantía de ingresos en España durante un periodo de tiempo probablemente largo. Introduce un cambio notable respecto a la situación previa a su aprobación, en la que se dejaba en manos de las comunidades autónomas la responsabilidad de establecer prestaciones de garantía de última red, las llamadas rentas mínimas autonómicas.

Una vez introducida la prestación estatal de renta mínima, la cuestión clave para las comunidades autónomas consistirá en definir la forma en que tratarán de adaptarse al nuevo marco de política social que representa el IMV. Este artículo aborda una cuestión que, contrariamente a lo que podría pensarse, está lejos de quedar resuelta en el Real Decreto-ley aprobado.

El IMV: una iniciativa positiva, con algunas limitaciones

El nuevo IMV supone sin duda un importante avance en la política social impulsada por el Estado. Por primera vez desde la aprobación de la actual Constitución en 1978, el Gobierno de España acuerda destinar una partida económica significativa, alrededor de 3.000 millones de euros anuales, a políticas de renta mínima o renta garantizada. Sin perjuicio de la constatación de este paso adelante esencial, el diseño del IMV plantea sin embargo algunos problemas importantes para las comunidades autónomas con una cierta trayectoria histórica en el desarrollo de las políticas de garantía de ingresos.

Las cuantías establecidas

Un primer problema se vincula con los límites asociados a las cuantías garantizadas por el IMV. A pesar del indudable esfuerzo protector que le caracteriza, estas cuantías resultan por ahora limitadas. Esto afecta de manera especial a las comunidades autónomas que cuentan en su seno con regiones metropolitanas densamente pobladas y con un coste de la vida comparativamente elevado.

Estos aspectos pueden comprobarse en la tabla 1. Esta tabla aporta información sobre algunos indicadores de cobertura de las necesidades de ingresos por el IMV, en relación con algunos de los tipos de personas o unidades de convivencia socialmente más representativos. Por una parte, considerando el 60% de la media señalada por los hogares para llegar a fin de mes (pregunta HS130 de la Encuesta de Condiciones de Vida), se observa que el grado de cobertura para el conjunto de España se sitúa entre el 51% (en el caso de una pareja con dos menores) y el 60% (en el caso de una pareja con un menor). El intervalo se sitúa entre el 58 y el 68% en el grupo de comunidades autónomas con un nivel de precios más bajo (Andalucía, Extremadura, Castilla-La Mancha, Ceuta y Canarias), pero se reduce a un intervalo entre el 46 y 53% en el grupo compuesto por la región de Madrid y Cataluña.

Tabla 1

Por otra parte, la tabla contempla el indicador del 50% de la mediana equivalente que se considera como umbral de pobreza a superar por el Comité Europeo de Derechos Sociales que monitoriza el cumplimiento de la Carta Social Europea (y al que se aplica la escala de equivalencia asociada a las respuestas de la población a la pregunta HS130). En tal caso, el grado de cobertura se sitúa entre el 71 y 80% para el conjunto de España. La proporción se sitúa entre el 63 y el 71% en el grupo Madrid/Cataluña.

Los datos de cobertura potencial del IMV anticipan que su aportación resultará decisiva en la prevención de las formas de vulnerabilidad económica más severas, pero la distancia existente a los umbrales de necesidad considerados, ligados a la medición de la pobreza, seguirá siendo relevante. Esta situación hará necesario que las comunidades autónomas, al menos aquellas que sigan apostando por las políticas de garantía de ingresos, complementen las cuantías garantizadas por el IMV.

La concepción anual del IMV

En el posible intento de afrontar la problemática señalada, las comunidades autónomas interesadas se enfrentarán a otro problema relevante en el diseño del IMV: la orientación anual del modelo de gestión de la prestación.

En cierto sentido, el IMV se parece a un tipo de crédito fiscal similar al planteado en el EITC estadounidense. De esta forma, el acceso a la prestación de los grupos potencialmente beneficiarios (familias o personas solas), así como su cuantía, se vincula al contraste anual entre los ingresos reales durante el ejercicio fiscal anterior y la renta anual garantizada, con devolución de ingresos a quienes se sitúen por debajo de la renta de garantía. El IMV se aleja sin embargo del tipo de contraste fiscal del EITC y se plantea como una prestación de Seguridad Social. En vez de liquidarse a año vencido, además, la prestación se distribuye mediante aportaciones mensuales durante el año posterior al del ejercicio fiscal de referencia.

La concepción anual del IMV plantea disfunciones y dificultades de gestión, al menos para aquellas comunidades autónomas que vinculan el acceso a la renta mínima a la situación existente en cada momento. Por una parte, durante el año en curso, sitúa como receptoras potenciales del IMV a personas que ya no se encontrarán en situación de vulnerabilidad económica[1]. Por otra, lo que es mucho más problemático, sitúa en condiciones precarias a quienes, no disponiendo en la actualidad de recursos suficientes (pero sí a lo largo del año anterior), tendrían que esperar a la finalización del año para poder acceder a la prestación. De esta forma, personas actualmente necesitadas pueden quedar desatendidas.

Por tanto, y a diferencia de las rentas mínimas, el IMV no hace frente, salvo algunas excepciones como las previstas en la Disposición transitoria tercera, a las necesidades del momento, y difiere la protección al año siguiente. Estas necesidades deberán seguir siendo atendidas a través de las rentas mínimas autonómicas.

El modelo de aproximación anual al cómputo de los ingresos que se plantea en el IMV dificulta seriamente, además, la posibilidad de una integración de la nueva prestación con las rentas mínimas autonómicas. La razón es que éstas son prestaciones cuya gestión se basa en la consideración de la situación de la población potencialmente beneficiaria en un periodo de tiempo más corto que el año.

Las alternativas para las comunidades autónomas

El RDL 20/2020 abre la puerta a una gestión descentralizada del IMV a través de la modalidad de convenio o, en el caso de Navarra y País Vasco, de la asunción directa de las funciones y servicios atribuidos al INSS. No impone sin embargo una obligatoriedad general de participación autonómica en la administración de la prestación. De esta forma, aquellas comunidades autónomas que renuncien a gestionar el IMV podrán hacerlo. Quienes opten por la participación tampoco tendrán obligación de complementar cuantías o de cubrir a nuevos colectivos. Las comunidades autónomas podrían hacerlo, pero no estarán obligadas.

Es por tanto posible que algunas comunidades autónomas desistan de su responsabilidad respecto a las políticas de garantía de ingresos.

La pregunta interesante, no obstante, es qué podrán hacer las comunidades autónomas interesadas en afrontar el reto de contribuir a consolidar, o mejorar, el nuevo sistema de protección ligado al IMV. Sin negar la posibilidad de otras vías de actuación, las alternativas más probables serían las que se plantean a continuación.

La exclusiva gestión autonómica del IMV.

Es posible que algunas comunidades autónomas sin excesivo interés en el gasto en políticas de rentas mínimas puedan, sin embargo, mostrar voluntad de participar en la extensión y desarrollo de una prestación que tendrá sin duda impacto social.

En el caso de aquellas comunidades que simplemente quieran aprovechar la posibilidad de gestionar el IMV, a cargo en lo esencial de la aportación financiera del Estado, podría así bastar con la asunción de la gestión de la prestación, de acuerdo con su modelo de gestión anual y sin mayores pretensiones de complementación de la protección. En tal caso, las comunidades de referencia simplemente asumirían una participación en los costes administrativos de gestión.

Es probable que muchas regiones españolas, quizás la mayoría, opten por esta salida que tendría en cualquier caso la virtualidad de acercar la administración de la prestación a la población en el ámbito regional y local. Pero la opción no será automática ni, aparentemente, fácil: teniendo en cuenta las recientes declaraciones de José Luis Escrivá, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones evaluará previamente la capacidad de gestión de cada comunidad autónoma demandante antes de concluir los convenios previstos.

La asunción de la lógica de gestión anual del IMV en una acción de complementación autonómica

En el caso de comunidades autónomas con voluntad de ampliar la protección, una vía relativamente sencilla consistiría en asumir la modalidad anual de gestión del IMV y cubrir la diferencia existente entre la renta garantizada estatal y la renta garantizada de cuantía superior que pudieran establecer los gobiernos o parlamentos autonómicos. Esta aproximación podría interesar a comunidades autónomas que, desde una clara opción protectora, como Cataluña o Navarra, han establecido sin embargo periodos largos de cómputo de ingresos para contrastar la necesidad de la renta garantizada.

El mayor inconveniente con esta aproximación es que, como sucede con el IMV, también implicaría diferir al siguiente año la atención a la población que se encuentre en situación de vulnerabilidad económica durante el año en curso. Una posible alternativa para hacer frente a las necesidades de quienes solicitaran apoyo sería recurrir a prestaciones o ayudas autonómicas temporales.

En el caso de comunidades con gestión mensual de la prestación hasta ahora, sería en todo caso necesario tomar conciencia de un hecho relevante: la opción por una aproximación anual, a cuantía igual de la prestación, supondría en condiciones normales una protección inferior a la existente.

El adelanto a cuenta de las prestaciones esperables por IMV o un sistema de garantía paralelo al IMV para cubrir huecos temporales de protección

Algunas de las comunidades autónomas que pudieran apostar ante todo por la mera gestión del IMV, sin pretender complementar sus cuantías garantizadas, podrían sin embargo considerar la necesidad de resolver el planteamiento disfuncional que supone diferir al año siguiente la cobertura de necesidades muy actuales.

Más allá de ayudas temporales puntuales, en una línea similar a la planteada en la Disposición transitoria tercera del IMV, una posible solución sería adelantar las cuantías mensuales que, a la vista de la situación de ingresos existente hasta el momento considerado del año, corresponderían por IMV durante el año siguiente. En este escenario, las comunidades autónomas podrían adelantar a cuenta las cuantías esperables de IMV y, al finalizar el ejercicio anual, realizar una liquidación a través del contraste entre la renta garantizada IMV para el año siguiente y la suma de los adelantos percibidos a cuenta. El resultado se traduciría en un pago o devolución final de ingresos ante las personas beneficiarias.

Para que esta aproximación pudiera funcionar, sería necesario que los convenios de colaboración con las comunidades autónomas permitieran este tipo de aproximación. Al mismo tiempo, las comunidades autónomas implicadas tendrían que aceptar un modelo de gestión sujeto a ciertos niveles de incertidumbre y que pudiera dar lugar a importantes desfases en las cuantías finales a devolver por las personas interesadas.

Una condición añadida sería que las personas demandantes de estos adelantos de IMV fueran conscientes de las implicaciones asociadas a las posibles devoluciones finales a realizar, y valoraran la conveniencia o no de solicitar esos adelantos a cuenta. Dado que los ingresos pueden cambiar a largo del año y pudieran llegar a superar finalmente el umbral de la renta garantizada por IMV, esta aproximación podría dar lugar a que las cuantías a devolver pudieran llegar a resultar elevadas y, en buena medida, gravosas para las personas afectadas.

Esta aproximación es por tanto compleja. Las comunidades autónomas se arriesgan a requerimientos complicados de devolución de cuantías indebidamente pagadas o a costes añadidos significativos, incluso en caso de renunciar a complementar las cuantías garantizadas por el IMV.

Podría sin embargo minimizarse el riesgo si se redujera en algún porcentaje las cuantías cubiertas con esos adelantos, o manteniendo un sistema de renta garantizada menos favorable que el del IMV, similar al que utilizan muchas comunidades autónomas en la actualidad. Para regiones que, como Asturias, han tratado de mantener una política de garantía de ingresos de cierto impacto, pero con cuantías moderadas, ésta podría ser una vía de actuación.

No obstante, la alternativa probablemente más razonable sería mantener un sistema de rentas mínimas paralelo al del IMV en el que, desde unas cuantías de protección más modestas, fuera posible atender los huecos de protección dejados por la renta mínima estatal. De esta forma, se atendería a grupos sin derecho a IMV o a grupos sin protección suficiente que podrían acceder a dicha prestación al año siguiente y que, durante los periodos de necesidad no cubiertos por el IMV, podrían beneficiarse de la acción autonómica.

La complementación estructural del IMV desde un contraste ingresos/renta garantizada de periodicidad inferior a la anual

La alternativa más compleja, y al mismo tiempo más coherente con lo realizado por comunidades autónomas como Euskadi, Navarra o incluso Cataluña, sería complementar el IMV, pero con una periodicidad inferior a la anual en el contraste entre ingresos y renta garantizada.

En cierta forma, se trataría de una aproximación similar a la planteada respecto a los adelantos a cuenta o a las rentas mínimas temporales destinadas a cubrir huecos de protección en el IMV. Pero, en este caso, la prestación autonómica tendría una clara vocación de mejora estructural, y por tanto permanente, de las cuantías garantizadas por el IMV.

En estos casos en los que comunidad autónoma pretendiera mantener un modelo propio de complementación basado en un contraste de las necesidades en periodos inferiores al anual, resulta discutible la pretensión de establecer un sistema integrado de gestión que se plantee en términos de prestación única, con una parte de IMV y un complemento autonómico. La distinta consideración temporal del periodo de cómputo hace que la fusión en una “sola» prestación resulte prácticamente imposible en términos de procedimiento y gestión administrativa.

En estos términos puramente administrativos, el intento de fusión entre IMV y prestación autonómica plantea dificultades de tal envergadura que resultaría más sencillo y operativo asumir una gestión paralela, aunque lo más coordinada posible. A partir de la cuantía mensual fijada para el IMV en cada momento, y con independencia de que esa aportación correspondiera en realidad a una situación pasada, la renta mínima autonómica, delimitada como prestación diferenciada, complementaría el IMV hasta el umbral garantizado por la comunidad autónoma. En este contexto, y desde la perspectiva de esta prestación autonómica, el IMV se computaría como otro posible ingreso más.

Ante la posible insatisfacción ante esta perspectiva de superposición de prestaciones, es preciso recordar que el reto verdadero se centrará en la adecuada gestión de un sistema de garantía de ingresos complejo, esto es, un sistema que tiene que ser capaz de adaptarse mes a mes (o durante el periodo inferior al año que se considere) a las necesidades cambiantes de la población.

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En cualquier caso, más allá de las posibles alternativas por las que opten, las comunidades autónomas deberán además fijar su posición respecto a la protección de aquellos colectivos que quedan fuera del IMV por razones ligadas al sistema de requisitos para el acceso. Entre ellos destacan las personas mayores de 65 años y la población extranjera sin residencia legal en España.

La necesidad de una armonización en el diseño y gestión de las rentas de garantía de ingresos

En el caso de las comunidades autónomas que pretendan mantener un sistema complementario de rentas mínimas, de gestión periódica inferior a la anual, la diferenciación entre prestaciones no supone renunciar necesariamente a una gestión de pretensión común, coherente y coordinada. El objetivo sería una gestión en cierta forma integrada en la que se establezcan nítidamente las aportaciones específicas que, para cada mes, corresponden al IMV y a la correspondiente prestación autonómica.

Pensando en la necesidad de una aproximación de comprensión y manejo sencillo por parte de la población, será necesario buscar fórmulas operativas que permitan simplificar al máximo la administración de estas prestaciones, tanto en el momento de la solicitud como de las resoluciones y revisiones[2]. El desafío al que se enfrentarán Euskadi, Navarra y las demás comunidades autónomas que opten por esta vía consistirá precisamente en tratar de simplificar al máximo los procesos de solicitud y tramitación, previendo ventanillas únicas y formas de tramitación simplificadas.

En definitiva, el marco de acceso a la prestación deber resultar lo más sencillo posible para las personas solicitantes.

Armonización conceptual y de modelo

En el contexto de la introducción de un marco estatal básico en las políticas de garantía de ingresos, esta pretensión obligará a realizar un trabajo de armonización en la esfera autonómica de cara a consolidar elementos comunes a las distintas prestaciones, un propósito que deberá plantearse también en términos de adaptación y homogeneización conceptual. Esta necesaria acción de adaptación afectará a aspectos clave de las rentas mínimas existentes, tales como la definición de la unidad de convivencia, las formas de consideración y cómputo de ingresos o patrimonio, o la delimitación de los requisitos y obligaciones a considerar.

En las comunidades autónomas con mayor trayectoria en políticas de garantía de ingresos, convendría extender este debate sobre la armonización con una reflexión sobre el propio modelo de renta mínima autonómica. En este sentido, la aprobación del IMV obliga en cierta forma a reflexionar sobre los elementos básicos y esenciales del diseño de las rentas autonómicas y del propio IMV (en especial en lo relativo a las partes más indefinidas de la nueva prestación en el actual Real Decreto-ley).

En este proceso de revisión, convendría retomar la reflexión sobre el mejor modo de conseguir dos grandes objetivos. El primero de ellos se centra en establecer un nivel adecuado de protección económica para la población que se enmarque en una política más amplia de consolidación de derechos. En este sentido, el derecho a una seguridad económica debería vincularse no sólo a las políticas de garantía de ingresos sino también a las que deben contribuir a hacer realidad el acceso en condiciones a un empleo digno y a la vivienda. En particular, será necesario contemplar las modalidades de integración de las prestaciones de vivienda y de garantía de ingresos en un proyecto coherente de protección.

El apartado 3 del artículo 10 del RDL del IMV plantea esta cuestión al considerar que, reglamentariamente, se determinará el posible incremento de las cuantías garantizadas “cuando se acrediten gastos de alquiler de la vivienda habitual superiores al 10 por ciento de la renta garantizada que corresponda, en su cuantía anual”. Es una vía de integración en el IMV de un complemento de vivienda en determinadas situaciones de alquiler[3].

El segundo objetivo se relaciona con la necesidad de simplificar al máximo los requisitos de acceso, y de reducir las obligaciones asociadas a las rentas mínimas autonómicas a aquellas que resulten más razonables y menos intrusivas para la población. En particular, debería valorarse la conveniencia de profundizar en un modelo y flexible de renta garantizada frente a modelos más estrictos de renta mínima de inclusión o de renta de activación.

La orientación de renta garantizada que marca en parte el IMV, coherente con nuevas políticas como las establecidas recientemente en Navarra o Cataluña, se traduce en un intento de consolidar prestaciones de gestión simplificada para las personas solicitantes, y con requisitos y obligaciones más limitados que los que venían siendo habituales en las rentas mínimas de inclusión.

Destaca en este sentido, en términos de condicionalidad o contraprestación, que el único requisito de acceso significativo del IMV se limita a exigir con carácter general que, en el caso de personas que no estén trabajando y sean mayores de edad, éstas figuren inscritas como demandantes de empleo[4].

Renta garantizada e inclusión social y laboral

En todo caso, para ser exitosa, la gestión de las prestaciones de garantía de ingresos no debería seguir confundiéndose en el futuro con procesos diferenciados, como los vinculados a la inclusión social o laboral.

Esto no significa renunciar a un proyecto de protección económica orientada a favorecer la inserción social y laboral en el diseño de los sistemas de rentas mínimas autonómicas. Pero sí supone situar el enfoque en vías positivas que no introduzcan un germen de conflicto estructural en la dinámica política o social. En este sentido, la apuesta más razonable podría pasar por el apoyo a la inserción social y laboral a través de incentivos y estímulos positivos (estímulos al empleo, bonificación por participación en acciones de inserción, etc.), en detrimento del recurso a mecanismos de condicionalidad o contrapartidas duras (contraprestación).

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[1]   Esta cuestión deberá precisarse, sin embargo, en términos reglamentarios. El RDL que regula el IMV no se compromete en torno al modo de abordar las modificaciones de cuantía, aunque señale que «podrá» haber este tipo de modificaciones en caso de variación de las condiciones de acceso a la prestación.

[2]   El modelo de revisiones y modificaciones del IMV está, sin embargo, pendiente de clarificación. Habrá que esperar en gran medida, en este punto, al desarrollo reglamentario.

[3]   La limitación del apoyo a los gastos de alquiler refleja la habitual distinción aplicada a la hora de considerar el tipo de régimen de tenencia de la vivienda que es susceptible de protección económica. En este sentido, el gasto orientado a pagar por el uso del capital ajeno se contempla como gasto protegible, pero no el destinado a liberarse de ese capital ajeno a través de la inversión en una vivienda propia.

[4]   El RDL 20/2020 no resulta sin embargo del todo conclusivo en una estrategia de consolidación de un modelo de renta garantizada. En este sentido, junto a claros rasgos que indican la apuesta por esta idea, se introducen también algunos elementos propios de los modelos de renta mínima de inserción o de activación.

     Así, el apartado 1 del artículo 2, que define el concepto y naturaleza del IMV, señala que a través de la prestación se pretende “garantizar una mejora de oportunidades reales de inclusión social y laboral de las personas beneficiarias”. En la misma línea, la letra a) del artículo 3 presenta como característica del IMV que contendrá “en su diseño incentivos al empleo y a la inclusión, articulados a través de distintas fórmulas de cooperación entre administraciones”, desarrolladas en el artículo 28 y dirigidas “a la remoción de los obstáculos sociales o laborales que dificultan el pleno ejercicio de derechos y socavan la cohesión social”.

     En la misma línea, la letra h) del apartado 1 del artículo 33 establece que las personas titulares del IMV tendrán la obligación de participar “en las estrategias de inclusión que promueva el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, previstas en el artículo 28.1, en los términos que se establezcan”.

     En el artículo 33 de obligaciones, el RDL introduce además una cláusula de apertura al señalar que las obligaciones del titular podrán extenderse a “[C]ualquier otra obligación que pueda establecerse reglamentariamente”.

     Todas las obligaciones señaladas se extienden igualmente a las demás personas beneficiarias del IMV.

El INE acaba de publicar sus Proyecciones de Población 2018. Pocos días antes, la AIREF sorprendía con unas previsiones muy optimistas sobre la evolución de la población española en las próximas décadas.

Un rasgo común de los resultados presentados por el INE y la AIREF es la perspectiva de recuperación de la inmigración, con saldos migratorios que resultarían positivos a largo e incluso muy largo plazo. Esa perspectiva contribuye a romper con el pesimismo hasta ahora dominante, traducido en previsiones de caída o estabilización de la población. Cierto es que no se trata de algo verdaderamente nuevo: Eurostat se había adelantado al perfilar, en sus Proyecciones 2015, un escenario de aumento de las migraciones netas, de la fecundidad y de la población.

Resulta útil resumir los escenarios demográficos que plantean los tres trabajos señalados. En lo relativo a la dinámica de la población, los resultados se presentan en la tabla 1 y en el gráfico 1 asociado. En la presentación se incluye igualmente uno de los escenarios complementarios de Eurostat, que asume un nivel de migración alta, y no sólo su proyección base.

Como puede observarse en el gráfico 1, todas las proyecciones o previsiones realizadas coinciden en presentar una línea de significativo incremento de la población entre 2018 y 2015. Sin embargo, la perspectiva de crecimiento poblacional es ahora mayor en la proyección del INE que en la que planteaba Eurostat en su modelo base. Hasta 2040, el crecimiento planteado por el INE supera incluso el previsto en el escenario de migración alta planteado por el organismo estadístico europeo.

Otro hecho relevante es que, hasta 2025, la previsión de AIREF plantea una línea de crecimiento de la población muy similar a la del INE. Es sólo a partir de ese año cuando los escenarios planteados por los dos organismos se alejan claramente. Mientras el aumento de la población se modera hasta 2050 en el caso del INE, la AIREF mantiene una previsión de muy fuerte crecimiento demográfico a partir de entonces. La línea alcista de la población supera incluso la dinámica de crecimiento poblacional continuado que define Eurostat, en el supuesto de migración neta alta.

Resulta de interés comparar, en los gráficos 2 y 3, las bases principales en las que se fundamentan la proyección del INE y la previsión de AIREF. Más allá de la aparente convergencia hasta 2025, ésta resulta de escenarios diferentes, con una perspectiva de migración neta inicialmente más alta en la proyección del INE, cercana o superior al 5 por mil (frente a niveles cercanos o inferiores al 4 por mil en el caso de la AIREF). En cambio, la AIREF plantea un mayor crecimiento del índice coyuntural de fecundidad (hasta 1,57 hijos/as por mujer en 2025 por 1,37 en la proyección del INE).

La divergencia en crecimiento de población que se observa entre INE y AIREF a partir de 2025 se basa en dos rasgos diferenciales de la estimación que realiza la autoridad de responsabilidad fiscal. El primero es un fuerte crecimiento del número de hijos/as por mujer a partir de 2025 (de 1,57 en ese año a 1,85 en 2050) que no es tan llamativo en la proyección INE (de 1,37 en 2015 a 1,52 en 2050).

El segundo tiene que ver con la previsión de elevada migración neta positiva que se mantiene hasta 2050 en el escenario base de la AIREF. En la previsión de este organismo, el saldo migratorio positivo pasa de cifras iguales o inferiores al 4,25 por mil entre 2018 y 2025 a niveles que superan el 5 por mil a partir de 2035 y llegan al 7,23 por mil en 2050. La proyección del INE parte en cambio de crecimientos superiores al 5 por mil en las migraciones netas hasta 2020. Éstos se reducen posteriormente hasta niveles inferiores o cercanos al 3 por mil a partir de 2035.

Aunque el análisis de las proyecciones o previsiones presentadas debe resultar más detallado, de partida conviene señalar dos cuestiones relevantes. La primera es que entre 2009 y 2015 el saldo migratorio ha sido nulo o negativo en España. Sólo en 2016 nos acercamos a un saldo migratorio neto positivo cercano a las estimaciones de AIREF o del INE (3,5%). Aunque hay bases objetivas para un crecimiento importante de la inmigración, debe discutirse si previsiones como las de AIREF, o las del INE hasta 2035, pueden fundamentarse suficientemente en la experiencia de lo ocurrido en estos últimos años, en especial si se tiene en cuenta el proceso de desaceleración de la economía.

La segunda cuestión es más problemática y tiene que ver con un hecho llamativo: la reciente caída del indicador coyuntural de fecundidad. Así, después de una línea de recuperación desde el 1,27 de 2013 hasta el 1,34 de 2016, el número de hijos/as por mujer cae a 1,31 en 2017, en el año de mayor de recuperación de la economía española desde 2008. Esta imprevista caída vuelve a recordar la relevancia de los factores que condicionan los procesos de precariedad encubierta en España, entre ellos la evolución alcista del precio de la vivienda. Es probable, en este sentido, que los expertos en demografía en España sigan subestimando los límites socioeconómicos a la recuperación de la fecundidad, presentes también (a veces incluso crecientes) en momentos de auge de la economía.

Una conversación en twitter un domingo por la tarde.

Luis Sanzo

La clave del problema con las pensiones está aquí. Miren el coste del grupo 65-69 comparado con los grupos mayores.

20) Gastos total por grupos de edad, ambos sexos, total pensiones. @Thinknomics pic.twitter.com/l8Fqwv4pm6

— combarro (@_combarro_) July 15, 2016

El problema viene de lo siguiente:

1) Conforme el grupo se desplace a mayores edades, los costes elevados de las pensiones se desplazarán.

2) Las generaciones que lleguen a la jubilación ampliarán la presión por

• el factor baby boom del pasado siglo (más volumen).
• más pensionistas (por mayor participación de la mujer)
• más cuantía de pensión (por mayores cotizaciones).

Éste es un problema a resolver si se quiere mantener el Estado de Bienestar. La solución actual se estrellará pronto con la realidad.

No quedará pronto nada del Fondo de Reserva, eso es seguro. Lo que no está claro es si alguien lo abordará con visión de futuro y con la solidaridad que no se ha sabido tener con los grupos más jóvenes en las crisis pasadas (incluida la actual).

Sería un error si esas generaciones jóvenes responden de manera insolidaria (se tirarán piedras contra sí mismos) pero será la tentación inmediata de quien gana trabajando poco más, o a veces menos, de lo que reciben los pensionistas.

Daniel Capó

¿Hay solución?

Luis Sanzo

Siempre hay soluciones, peores o mejores. La cuestión es buscar la mejor con las condiciones que tenemos, sabiendo que si se hubiera actuado a tiempo, ya desde los 90, esto no habría ocurrido. Pero sólo hay dos vías:
a) dejar que se pudra el tema a la espera de que el «empleo» resuelva el problema (la estrategia hasta ahora)

Manuel Aguilar

Una parte del ajuste se puede hacer por via fiscal, en dos direcciones:

1. Presión fiscal algo mayor para pensionistas, teniendo en cuenta que la parte contributiva de la pensión es compatible con otras rentas.
2. Transferir parte de la financiación de las pensiones de cotizaciones a impuestos. Aligerar cotizaciones en algunos tramos y corregir su regresividad, aumentar algunos casos impuestos. Eso debería, ojo, cubrir las partes no contributivas de las pensiones, que podrían aumentar. De hecho la seguridad social contiene mecanismos internos de redistribución (hacia autónomos y empleadas hogar, por ejemplo) no estrictamente contributivos. Se podrían elevar topes de cotización sin un aumento igual de la pensión alta.

 

Luis Sanzo

Estoy de acuerdo pero hay otro aspecto que me preocupa, como bien sabes, y es que el esfuerzo protector se centre casi en exclusiva en los pensionistas, relegando de nuevo al margen protector a la gente joven (en temas rentas mínimas o prestaciones familiares) algo que veo como peligro si la vía fiscal se impone. Por eso pido que haya un pacto de redefinición del sistema de protección que sea intergeneracional y no olvide, como siempre, a los jóvenes. Creo que es el principal reto real para España y depende del debate y acuerdo social y político.

Daniel Capó

¿Qué solución le ves?

Manuel Aguilar

Estoy de acuerdo de nuevo. En mi opinión, el problema es que tenemos una maraña de lógicas y principios no siempre coherentes entre sí en los que hay que poner orden. Pero detrás de «lógicas» y «principios» hay personas y grupos con sus intereses y las relaciones construidas entre sí a lo largo de los años.

La lógica contributiva tiene sus ventajas: incentiva el empleo, legitima la aportación con una compensación proporcional. Pero al mismo tiempo es rígida y hace difcil la equidad. No tolera bien la redistribución: no se creó para eso. De ahí que piense que una mayor «fiscalización» de la protección social en España podría ayudar a lograr avances. Mejor dicho, reduciría los obstáculos para avanzar en una mayor equidad del sistema: hacia jóvenes, hacia mayores mal protegidos.

Además, el sistema contributivo español es disfuncional. Es regresivo en la aportación (que además carga sobre la masa salarial, no sobre los beneficios de las empresas). Es regresivo en las prestaciones, como muestran los datos de la OCDE. Además está lleno de «trampas», como la infracotización de los autónomos que luego se cubre con las cotizaciones del régimen general y los complementos de mínimos, pagados «ilegalmente» con cotizaciones hasta hace muy poco.

Por otra parte, la «limitación» de las pensiones más altas ya se está produciendo con el tope máximo que no se actualiza: la «reforma silenciosa» de la que habla @conderuiz.

Luis Sanzo

Estoy de acuerdo pero creo que el posible error en el que se podría caer es una aproximación sectorial limitada, por ejemplo, a la cuestión de las pensiones. Sería un error. Lo que pediría es es una reflexión global sobre la reforma de la protección social, considerando todas las posibles vías de actuación para resolver los dos grandes problemas sociales que tenemos: a) la viabilidad del sistema de pensiones y b) la precariedad diferencial de los jóvenes.

El punto b) requiere una acción en la línea rentas mínimas (además de otros factores asociados).

Manuel Aguilar

Exactamente. Limitarse a un parche financiero con impuestos a la seguridad social contributiva sería una barbaridad. Cierto que sería la «devolución» de la barbaridad previa de financiar al Estado desde los años 60 con cotizaciones (déficit del INI, red hospitalaria, la propia asistencia sanitaria hasta entrados los 90, prestaciones no contributivas, etc.). Meter los impuestos en el sistema se debe hacer redefiniendo el conjunto del sistema. Pagar con impuestos las pensiones de algunos sería una barbaridad.

Fíjate que el trato de «renta mínima» hoy es diferente para pensionistas y para activos. No me refiero a la parte contributiva, sino a la «asistencial». Los complementos de pensiones son más altos que la renta mínima (excepto Euskadi, claro), hay laxitud de controles sobre otros ingresos o sobre la convivencia con otras personas con ingresos en comparación con las rentas mínimas. Tienen un efecto desincentivador de la cotización para autónomos. Y esa parte no está fundada en el «contrato de seguro» sino en la «solidaridad» via impuestos.

Luis Sanzo

Tienes mucha razón en esa parte del análisis. Es muy ilustrativa.

Manuel Aguilar

Aunque las proyecciones son eso, proyecciones, este gráfico ilustra la diferencia entre envejecimiento y desequilibrio-tsunami.

Ratio entre población de 65+ y de 15-64. A partir de 2015 son proyecciones.

Fuente: Eurostat, proyección «main scenario».

Luis Sanzo

Es importante comentar este gráfico porque muestra lo específico de España:

1. En primer lugar, los países en los que se ha mantenido una fecundidad susceptible de mantener la línea de estabilidad de la población, SWE y FR, se encuentran en una posición favorable de cara a hacer frente al problema del envejecimiento
2. Dentro de los que han visto una caída notable de la fecundidad, el caso más extremo es el de ESP por dos elementos:

• a) la sobrepunta que tendremos en los próximos años y
• b) la fase contraria, completamente depresiva, tras 2055-2060

El punto a) se vincula al efecto del baby boom, ampliado con la inmigración a partir de cierta fecha, junto a la caída muy fuerte de la fecundidad entre finales de los 70 y finales de los 90. El punto b) es básicamente efecto de lo segundo.

Se puede actuar sobre esto, vía migraciones o estabilización de los procesos de reproducción demográfica, pero es ya muy difícil. En los años 80 sí se podría haber hecho algo para acercarnos al modelo farncés o sueco, algo se intentó en el País Vasco pero era muy díficil por combinación de dos factores: el aumento tremendo del precio de la vivienda durante el boom y la precariedad diferencial de los jóvenes, con tasas de paro superiores no sólo a Alemania, también a Italia, no tanto en este último caso por mejor situación económica pero por mecanismos de ajuste tales como las salidas prematuras a la jubilación.

Pensar en unas políticas demográficos que contribuyan a arreglar este desaguisado es parte de la salida al problema del que hablamos. Lo lamentable es que no se haya hablado de esto antes, que incluso se niegue lo crítico de la situación hoy.

Daniel Capó

Creo que hay estudios que también explican que una mejor demografía facilita procesos de adaptación de la economía.

Luis Sanzo

La relación es compleja. Por ejemplo, la buena fecundidad francesa se relaciona con un alto riesgo de pobreza en hogares jóvenes

Daniel Capó

Entiendo. ¿Cabe pensar que intensifica procesos de atomización social?

Luis Sanzo

Es una cuestión paradójica: una política social que da oportunidad de reproducirse a los grupos más débiles lleva a que haya más familias nuevas en posición de riesgo. En España, la posibilidad de formación de esas familias se limita porque los grupos más desfavorecidos carecen de recursos suficientes para independizarse. Es un mecanismo bien conocido de pobreza encubierta, que impide la libertad de emanciparse, pero que al mismo tiempo impide que esa forma de pobreza se manifieste en hogares constituidos. Ese proceso ha ocultado la verdadera dimensión de la pobreza económica en España. Sólo en el País Vasco hay datos estadísticos sobre ello porque lo hemos seguido desde los 80. Esa pobreza era fundamental en los 80-90 y es el origen de la crisis demográfica española del periodo.

Manuel Aguilar

Para que se vea más claro el desequilibrio… Así envejece Suecia

 

Así envejece Francia

 

Así envejece Italia

 

Y ahora los desequilibrados…

Un recordatorio: son proyecciones. No dicen con seguridad lo que pasará; hablan de desequilibrios actuales y pasados que se proyectan hacia el futuro. Lo condicionan, no lo determinan.

Luis Sanzo

Pero el condicionamiento demográfico es de los más difíciles de resolver.

El mayor problema que podríamos tener es que el balance salidas hacia la jubilación / entradas a la actividad fuera negativo para el empleo, y puede serlo, porque si tuviéramos un empleo al alza la inmigración sería una vía. Mi hipótesis es que vamos a tener problemas en ese punto en términos de empleo en la próxima década. Y si caen las pensiones, el efecto se acentuará.

La lógica normal de nuestro Estado será hacer frente al problema de las pensiones vía ajuste pero eso podría tener un efecto muy negativo en un país en el que los ingresos de los mayores de 65 años por esa vía es determinante para la economía. La parte de ese grupo es desproporcionada hoy en España. La consecuencia de ese recorte sería deprimir de forma significativa el consumo y, con ello, la economía en este tipo de sociedad envejecida.

Manuel Aguilar

Añade la dimensión territorial. Hay territorios que «viven» de los consumidores pensionistas.

Luis Sanzo

La parte más estable en lo social de España, el Noroeste, a lo que se puede añadir en parte la más estable del Sur (Extremadura).