Sobre la querella Renta básica versus Renta mínima

por Manuel Aguilar Hendrickson

Coincido con las ideas que ha expuesto Luis Sanzo @lsanzo en twitter y que se pueden leer aquí. Sólo querría añadir algunas consideraciones sobre las diversas propuestas pretenden garantizar un derecho a la existencia por medio de un pago monetario periódico.

Hasta ahora ha habido dos grandes formas de abordar ese objetivo:

a) la combinación de un sistema de seguro (contributivo) orientado a mantener el ingreso anterior con un sistema de protección asistencial para quienes quedan por debajo de cierto nivel de ingresos de la actividad y fuera del primer sistema.

b) un sistema de carácter universal, es decir, que paga a todo el mundo una prestación igual con independencia de los ingresos que pueda tener, sistema que se puede combinar con uno adicional de seguro para alcanzar un nivel mayor de sustitución de las rentas de actividad perdidas.

El primer modelo es el más extendido, con diversas configuraciones. Algunos países (en especial los «anglosajones») tienen sistemas de seguro de poca intensidad protectora y niveles asistenciales más desarrollados. Otros (los «continentales») combinan sistemas fuertes en ambos niveles. Finalmente, los países «mediterráneos» se han caracterizado por sistemas de seguro relativamente fuertes y en algunos casos generosos y sistemas asistenciales escasos e incompletos. El exceso de «generosidad» para las rentas altas de los sistemas de seguro mediterráneos sigue siendo un problema en Portugal, Grecia e Italia, y mucho menos en España.

El segundo modelo no se ha establecido hasta la fecha de forma generalizada. Está presente en países escandinavos en las pensiones y las prestaciones por hijos. En los países «continentales» (pero no en los mediterráneos) también está presente en muchos casos para los menores (prestaciones universales por hijo a cargo).

Pienso que el primer modelo, el «bismarckiano», no puede ofrecer resultados satisfactorios a medio y largo plazo en el contexto de los nuevos mercados de trabajo en los que las carreras de empleo y cotización estables a tiempo completo no son ya la norma. Son muchas las disfunciones que ya están apareciendo, desde la desprotección de los outsiders hasta el efecto de las cotizaciones sobre el empleo.

Creo que un proceso de transición desde el primer modelo hacia el segundo es una estrategia deseable. Pero no se deberían infravalorar las dificultades profundas y complejas que entraña un cambio así. Se trata de instituciones de protección social (y sistemas de financiación de las mismas) arraigadas y que han generado sus imaginarios sociales y sus valores, su «economía moral». También han creado sus expectativas y sus derechos «adquiridos», fruto de pactos intergeneracionales.

Las propuestas que @lsanzo ha sintetizado se sitúan en la lógica de

(a) mejorar el nivel asistencial del primer modelo (propuestas 1. Ingreso Mínimo Vital más Complemento Salarial y 3. Renta Mínima Garantizada, a la que se puede añadir el CS, formuladas respectivamente en el acuerdo PSOE-Ciudadanos y en el programa de Podemos) o

(b) establecer de forma generalizada el segundo modelo (Renta Básica).

En mi opinión, el principal problema de la propuesta de Renta Básica no es la dirección en la que va. Creo, de hecho, que la dirección es la deseable. El problema es que imagina una situación futura sin tener en cuenta lo bastante las dificultades de la transición de un modelo a otro.

Las dificultades prácticas son muchas y no hay espacio para discutirlas aquí. Afecta a cuestiones como una apuesta por la financiación fiscal frente a la basada en cotizaciones sociales (en un país en el que la segunda tiene menos problemas de eficacia que la primera). O los efectos difíciles de predecir sobre el comportamiento laboral de un elevado gravamen de los salarios compensado por la exención fiscal de los primeros 7 mil euros anuales. O la cuestión del carácter individual o familiar de la Renta Básica y sus consecuencias sobre la equidad. No digo que estas cuestiones descalifiquen la idea. Simplemente que la sencillez de la Renta Básica es menor de lo que parece.

El principal problema es, a mi juicio, de tipo político y social. Supone ir en contra de criterios, ideas y valores muy arraigados, que no pueden descartarse de un plumazo con la acusación de «resistencia al cambio». Un proyecto de universalización de la protección económica para garantizar el derecho incondicional a la existencia tiene que tener este factor en cuenta, salvo que aspire a implantarse por medio de una operación tecnocratico-autoritaria, cosa que no creo que esté en la mente de los proponentes.

Creo que una vía más interesante para avanzar hacia el objetivo que proponen los defensores de la renta básica es una reforma progresiva por tramos de los sistemas de garantía de ingresos (incluida su «sumergida» vertiente fiscal). Sólo para ilustrar por dónde podría ir una reforma de este tipo, apunto tres líneas de acción:

  1. Abordar en un plazo razonablemente corto el establecimiento de una prestación por hijo a cargo universal de una cuantía cercana a los 150-200€, que suele considerarse por los tribunales como el mínimo de existencia de los menores. Supondría la sustitución de las actuales y miserables prestaciones por hijo a cargo y de los mínimos vitales por descendiente del IRPF. Si se desea ajustar aún más su equidad, se podrían considerar renta a efectos fiscales. Una renta básica para menores, para el sector de población en el que no hay un sistema previo digno de ese nombre, donde el problema de las economías de escala es irrelevante y que puede contar con una legitimidad política y social muy fuerte (existe en buena parte de Europa, la UE está reclamando atención a la pobreza infantil, hay menos reparos «morales» y tiene un efecto demostrado de reducción de la pobreza y de inversión social).
  2. Abordar con más cautela una reforma del sistema de pensiones que tienda a sustituir las actuales PNC y los complementos de mínimos, así como las pensiones de viudedad de personas no activas por una «primera» pensión universal. Esta es una reforma más compleja, y supone entrar en un replanteamiento del papel de impuestos y cotizaciones, imprescindible pero con problemas.
  3. Establecer una renta mínima «garantizada» para las personas en edad activa. Es decir una prestación económica para personas/hogares con ingresos inferiores a un umbral (por lo tanto «condicionada» a la insuficiencia de recursos) compatible con ingresos del trabajo si los hay. La concurrencia con las rentas del trabajo se puede articular con una combinación de reducciones parciales de la prestación y un complemento salarial fiscal. Los elementos clave de un modelo así irían en la línea de lo que se propone en un reciente informe de FOESSA.
    Una prestación que podría incluir la obligación de no rechazar ofertas de empleo adecuadas para las personas que puedan trabajar, pero no las exigencias de «contrapartida» y de comportamiento presentes hoy en muchas RMI autonómicas. Requiere de una verificación de ingresos que podría hacerse desde las agencias tributarias (expertas como son en comprobar los ingresos de la población).
    Hay formas (que no se pueden detallar aquí) de ir hacia una individualización de las prestaciones, a reducir su posible efecto desincentivador del empleo, y a reducir los elementos constrictivos que a menudo se critican.
    Las cuestiones de encaje institucional son delicadas, pero personalmente me inclinaría por una integración con los subsidios asistenciales por desempleo y su ubicación en el nivel no contributivo de la seguridad social, redefiniendo la función de «asistencia social» de las comunidades como la modulación y ajuste a los costes de la vida y las necesidades específicas de cada territorio (función que también se podría atribuir a los municipios).

Si en los decenios próximos se avanza (cosa que no está asegurada) hacia una universalización de la garantía de rentas, en la línea que defienden los proponentes de la Renta Básica, creo que se hará por un camino muy distinto del «giro copernicano» que imaginan. Por ello es especialmente desafortunado contraponer Renta Básica y estrategias más parciales y «envolventes» de ir en esa dirección, empezando por completar el nivel menos desarrollado de nuestro Estado social. Sobre todo cuando la descalificación sumaria de la Renta Mínima sirve, al final, no para establecer una Renta Básica sino para mantener nuestro vergonzosamente insuficiente nivel asistencial de protección. En el fondo, el problema político de fondo al que se enfrenta cualquiera de las dos estrategias es el mismo: convencer a las clases medias, a los insiders, de que es necesario desarrollar la protección del creciente número de outsiders y precarios, y que eso supone o bien un aumento de su esfuerzo fiscal o bien un recorte de los servicios públicos (sociales y no sociales) de los que hoy disfrutamos.

comentarios

2 Comentarios hasta ahora. Dejar un comentario
  1. Luis Sanzo,

    Sin querellas entre Renta Básica y Rentas Mínimas.
    por Luis Sanzo

    La respuesta de @hendrix_bcn a mi hilo tuitero sobre la relación entre Renta Básica, Renta Garantizada y Rentas Mínimas conforma uno de los textos más interesantes que se pueden leer hoy sobre el debate en cuestión. Es, en este sentido, una breve pero clara aproximación a un diagnóstico de situación que se acompaña de una propuesta concreta, sensata y operativa de actuación en materia de política de garantía de ingresos.

    El texto va mucho más allá de lo que yo pretendía. Mi objetivo era situar el marco en el que nos encontramos y proponer una política de no agresión entre quienes defendemos básicamente lo mismo pero por distintos medios. Cierto que discrepamos, y mucho, respecto a qué vías son hoy posibles, lo que necesariamente llevará siempre al debate, probablemente áspero, e incluso a la confrontación dura de argumentos. Pero hay un límite en ese debate. Y ese límite debería situarse en el respeto personal e intelectual al oponente, así como en el respeto paralelo a las posibilidades de actuación que se abren por las vías que tradicionalmente ha usado el Estado de Bienestar.

    De hecho, resulta tan absurdo negar las potencialidades liberadoras de un sistema de Renta Básica como considerar por definición negativo un sistema más o menos condicionado de Renta Garantizada o de Rentas Mínimas. Por grandes que sean las críticas que reciban las Rentas Mínimas Autonómicas, algunas de ellas han tenido un efecto positivo que sitúa en mucha mejor posición social a las Comunidades Autónomas que las han desarrollado. En sentido contrario, es preciso reconocer que no cualquier modelo de Renta Básica resultará liberador, en particular si se basa en cuantías muy bajas que pudieran servir, sin embargo, para legitimar la eliminación de otras prestaciones. Como señala @hendrix_bcn, además, la introducción de un sistema de Renta Básica no estará exenta de retos técnicos complejos que, a la hora de la verdad, plantearán dificultades importantes de cara a su aplicación.

    Debo señalar que en ningún caso me opongo a la propuesta de Renta Básica que @hendrix_bcn considera como línea funcional de actuación para el futuro. Cualquiera que conozca el debate sobre esta cuestión en España sabe que he sido, junto a Rafael Pinilla, uno de los principales defensores de esta alternativa. De forma algo paradójica, no para mí pero sí quizás para quienes desconocen este debate, es compatible en los mismos autores la dura crítica al sistema vasco de rentas mínimas que yo he contribuido a diseñar con la defensa paralela de propuestas de Renta Básica que se basan en principios y planteamientos concretos que, junto a Pinilla en muchas ocasiones, hemos sido pioneros en desarrollar en España.

    Teniendo en cuenta lo anterior, es obvio que coincido con la línea estratégica que señala @hendrix_bcn y que, en última instancia, pasa por un sistema de prestaciones diversas, para menores, mayores, activos desocupados, etc., que en la práctica configuran un sistema de prestaciones básicas que en conjunto ofrecerían una respuesta similar a la que se derivaría de una Renta Básica. Otra cosa es la introducción temporal del sistema que necesariamente tendrá que realizarse de manera progresiva, dada la situación financiera de las administraciones públicas españolas. Se trata de una limitación que se ve acentuada por la situación demográfica de España, con una perspectiva claramente alcista del gasto en pensiones.

    Respecto a la posición hoy dominante entre los defensores de la Renta Básica, mantengo sin embargo algunas reservas claras que conviene señalar. Se centran en los siguientes aspectos:

    1. Frente a la mayoría de ellos, sostengo que no todo modelo de Renta Básica es positivo. Como he señalado, veo con total reticencia cualquier proyecto de eliminación de la Seguridad Social tradicional basado en una Renta Básica de pequeña cuantía, completamente insuficiente para garantizar un mínimo bienestar e incluso para superar la pobreza. Pienso que este modelo, con muchas posibilidades de ser concebido como alternativa en Europa, sería una catástrofe social para las clases populares europeas, en especial en un contexto de desindustrialización y posible caída del empleo menos cualificado de servicios vía automatización. Defiendo esta idea con total claridad y plena convicción. Para prevenir este escenario, me parece necesario avanzar hacia un sistema de Renta Básica desde la extensión de las prestaciones básicas de la Seguridad Social, no de su eliminación. Ahí creo coincidir plenamente con @hendrix_bcn.
    2. En segundo lugar, con independencia de la vía de protección general elegida (Seguridad Social, Renta Básica, Impuesto negativo, etc.), defiendo la necesidad de que se mantenga un sistema digno de Rentas Mínimas, subsidiario y complementario. Desde la consolidación de la democracia hemos vivido casi cuatro décadas de desatención en la protección general determinados colectivos, en particular jóvenes. Las perspectivas no indican que eso vaya a cambiar a corto plazo. En ese contexto, la única vía que queda para garantizar unos ingresos mínimos dignos es la del sistema de Rentas Mínimas garantizadas. Quizás éste sea mi principal leitmotiv personal hoy: se avance por la vía por la que se avance, el sistema de Rentas Mínimas derivado de la competencia constitucional de “asistencia social” debe poder seguir existiendo. En este punto tengo un temor extremo a las posiciones anti-asistenciales.
      3.Finalmente, aunque no defiendo ningún tipo de contraprestación frente a una protección básica, no me parece que el modelo de protección social del futuro concebible, el que podemos ver a 20-25 años, pueda construirse sólo en torno a una Renta Básica. La mayor parte de la población va a seguir buscando un proceso de integración vía el trabajo y, por ello, es necesaria una política complementaria de garantía del acceso al trabajo para quien lo desee. Esta política debe integrarse en un modelo social de futuro.

    Respecto a la distribución competencial, mi experiencia me hace desconfiar de los ámbitos alejados de la vida cotidiana de la población. En este sentido, frente a la propuesta de @hendrix_bcn de centrar en la seguridad social estatal la protección a personas en edad activa, yo defendería la acción autonómica. Creo que siempre resultará más eficaz. Por mucho que disguste, España ha conseguido superar su aguda crisis fiscal gracias a la capacidad de adaptación de las Comunidades Autónomas, no de su paquidérmico Estado central. Eso sí, una posible vía en la que sin duda convergiríamos sería la de un modelo de Seguridad Social básico estatal pero gestionado por unas Comunidades Autónomas que, en base a sus competencias asistenciales, podrían completar el modelo (ya sea en términos prestacionales o de cuantías).

    La cuestión principal radical en cualquier caso en lo que @hendrix_bcn señala al final de su texto: ¿avanzaremos de forma sustancial o no en la dirección que abre la Renta Básica o las nuevas propuestas de mejora de la Seguridad Social? Tengo dudas sobre la respuesta a dar pero sí tengo una seguridad que aportar: la población más desfavorecida siempre tendrá mejores perspectivas de futuro si se mantiene y desarrolla, ahí donde de facto no existe, el sistema de Rentas Mínimas autonómicas.

    • Gracias por los comentarios.

      Coincidimos en las cuestiones clave. Por añadir algunas ideas:

      1. Me sigue sorprendiendo la marginalidad en el debate actual de las prestaciones por hijo a cargo. Están (de forma bastante limitada) en la propuesta del PSOE, pero poco más. Atreverse en serio en la línea de diversas propuestas ya planteadas (FEDAIA, etc.) tendría un impacto fuerte sobre una parte significativa de los hogares pobres, sería una forma de simplificar la gestión de las rentas mínimas (que podrían limitarse a los adultos) y un avance en la lógica universalista que está detrás de la renta básica.

      2. En cuanto a la posición institucional creo que la trayectoria hasta ahora de los actores es más matizada. Mientras algunas comunidades han sido avanzadas, otras han reforzado la marginalidad de este tipo de políticas. La AGE ha mostrado con frecuencia su «paquidermismo», pero también la solidez de algunos (no todos) los derechos que establece. La seguridad social central es terrible para ofrecer servicios, pero muy eficaz con prestaciones. Por eso pienso que sería interesante un dispositivo garantizado como prestación no contributiva de la seguridad social, de cuantía mínima fijada para todo el país, gestionada por los gobiernos autónomos (como las PNCs) y con cuantías completables por comunidades y los municipios. De hecho, un elemento mal tratado tanto por la renta básica como por las prestaciones «estatales» es el del diferente coste de la vida por territorios (comunidades y localidades).

      3. En cuanto al acceso al empleo/actividad, en la línea de lo que planteaba antes Joseba Zalakain (@zalaka11), creo que hay que abordar, en paralelo y por separado, una profunda renovación de los servicios sociales, las políticas activas de empleo (incluyendo formación, aprendizaje a lo largo de la vida, actividad útil y formas de empleo social). Es una tarea distinta que, en mi opinión, requiere sacarlas de su excesiva vinculación al control de los perceptores de renta mínima o prestaciones por desempleo. Hoy tenemos una intermediación poco eficaz, una oferta de formación como si el problema central fuese la insuficiente formación de los trabajadores, promoción de la empreneduría como si nuestras empresas fuesen demasiado grandes, y servicios sociales y empleo que presionan como si hubiera exceso de ofertas de empleo. Todo eso requiere un planteamiento coherente (reparto de empleo, empleo social, actividad social, formación, etc.).

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